論破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度的完善

摘 要：破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度是各國破產(chǎn)法中極其重要的一項(xiàng)制度。設(shè)立該項(xiàng)制度的目的是試圖由熟悉破產(chǎn)業(yè)務(wù)的專業(yè)人員在破產(chǎn)程序中接管破產(chǎn)人財(cái)產(chǎn)和處理與破產(chǎn)人財(cái)產(chǎn)相關(guān)的事務(wù)。破產(chǎn)程序能否順利、公正、高效地進(jìn)行，與破產(chǎn)管理人有著密切聯(lián)系。可以說，整個(gè)破產(chǎn)程序是以破產(chǎn)管理人為中心而推進(jìn)的，破產(chǎn)管理人在整個(gè)破產(chǎn)程序中起著至關(guān)重要的作用。本文主要介紹了破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度的現(xiàn)狀、存在的不足之處，以及針對其不足之處提出的完善建議。

關(guān)鍵詞：破產(chǎn)管理人；監(jiān)督制度；破產(chǎn)程序；法律責(zé)任

市場經(jīng)濟(jì)離不開競爭，市場經(jīng)濟(jì)就是競爭經(jīng)濟(jì)。“優(yōu)勝劣汰”是商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)的生存法則，破產(chǎn)作為市場主體競爭失敗后的一個(gè)退出機(jī)制是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段時(shí)必然會(huì)出現(xiàn)的法律現(xiàn)象，這是不可避免的。在我國破產(chǎn)管理人是指在企業(yè)破產(chǎn)程序進(jìn)行過程中負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的管理、處分、業(yè)務(wù)經(jīng)營以及破產(chǎn)方案擬定和執(zhí)行的專門機(jī)構(gòu)。

一、我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度的現(xiàn)狀

雖然我國破產(chǎn)法已經(jīng)引進(jìn)了破產(chǎn)管理人制度，而且在制度方面有了大致法律框架和規(guī)范，但是在具體的行為規(guī)范上仍然缺乏十分明確規(guī)定，僅僅出臺(tái)了兩個(gè)最高院的規(guī)定，缺乏強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)。還需要十分權(quán)威的行政法規(guī)和司法解釋予以補(bǔ)充。

第一、人民法院監(jiān)督。我國破產(chǎn)法以法院為中心的，在破產(chǎn)程序中法院擁有較大權(quán)力，很多事項(xiàng)都由法院單獨(dú)決定。破產(chǎn)法第十三條規(guī)定法院在裁定受理破產(chǎn)案件時(shí)應(yīng)當(dāng)指定管理人，第二十二條規(guī)定由法院指定破產(chǎn)管理人，更換管理人時(shí)需要申請人民法院予以更換。破產(chǎn)管理人由法院依據(jù)企業(yè)破產(chǎn)法指定，管理人的自主性和能動(dòng)性十分受限，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第二、債權(quán)人會(huì)議監(jiān)督。債權(quán)人會(huì)議是指由全體債權(quán)人參加的，以會(huì)議的形式存在的非常設(shè)破產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。債權(quán)人會(huì)議是全體債權(quán)人行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)，有權(quán)決定破產(chǎn)程序中的重大問題、監(jiān)督破產(chǎn)管理人依法履行職責(zé)。監(jiān)督破產(chǎn)管理人是債權(quán)人會(huì)議的重要職能之一。債權(quán)人會(huì)議有權(quán)審查管理人執(zhí)行職務(wù)的費(fèi)用支出與報(bào)酬，有異議也可向人民法院提出。債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督權(quán)離不開人民法院的配合。債權(quán)人會(huì)議不是常設(shè)性機(jī)構(gòu)，每年召開的次數(shù)也十分有限，這也是債權(quán)人會(huì)議最為顯著的特點(diǎn)與缺陷。正是基于這個(gè)原因，我國破產(chǎn)法才引進(jìn)了破產(chǎn)監(jiān)督人制度。

二、我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度的缺失分析

雖然我國《企業(yè)破產(chǎn)法》從以上方面加強(qiáng)了破產(chǎn)管理人的監(jiān)督，但是法律依據(jù)十分匱乏，直接導(dǎo)致了破產(chǎn)管理人制度在實(shí)際應(yīng)用中可操作性不強(qiáng)，現(xiàn)有的監(jiān)督制度仍然存在缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一、內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)定缺乏可操作性。《企業(yè)破產(chǎn)法》第27條規(guī)定“管理人應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)，忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)”，這只是對破產(chǎn)管理人內(nèi)部監(jiān)督要求的一個(gè)概括性的描述，勤勉盡責(zé)具體的要求是什么，如何來衡量破產(chǎn)管理人是否達(dá)到了這一程度？忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)又是什么，這些問題都沒有在新破產(chǎn)法中得到明確的回答，使得內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)施效果大打折扣。

第二、外部監(jiān)督主體的監(jiān)督存在嚴(yán)重缺陷。法院監(jiān)督權(quán)力獨(dú)大，缺乏制約。在我國《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的破產(chǎn)程序和破產(chǎn)管理人制度中，法院居于主導(dǎo)地位，擁有太大的“獨(dú)自決定”的權(quán)力，而沒有其他的第三方機(jī)構(gòu)對法院進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。破產(chǎn)管理人的選任和破產(chǎn)管理人名冊的編制都由法院單獨(dú)負(fù)責(zé)，既不合理且容易產(chǎn)生權(quán)力尋租，導(dǎo)致司法腐敗。在破產(chǎn)程序進(jìn)行中，法院作為監(jiān)管主體資格不適當(dāng)。法院在監(jiān)督體系中居于主導(dǎo)地位，破產(chǎn)程序的順利與否都與法院的監(jiān)督息息相關(guān)，但是法院作為審判機(jī)構(gòu)，并不適合同時(shí)兼任破產(chǎn)管理人。而且管理人的報(bào)酬問題由法院單獨(dú)決定也不十分恰當(dāng)。

債權(quán)人會(huì)議作為一個(gè)非常設(shè)性的機(jī)構(gòu)。法律未規(guī)定其異議權(quán)，直接導(dǎo)致監(jiān)督乏力。《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有明確規(guī)定債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督方式，使得其監(jiān)督職權(quán)難以行使，無法發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。除第一次債權(quán)人會(huì)議由法院在法定期間內(nèi)定期召集外，以后的債權(quán)人會(huì)議只有在必要時(shí)召開，這就使得債權(quán)人會(huì)議在休會(huì)期間，無法對破產(chǎn)程序中的具體事務(wù)實(shí)施監(jiān)督，況且普通債權(quán)人因受償率偏低等原因參加債權(quán)人會(huì)議的積極性也不高，所以盡管債權(quán)人會(huì)議代表了全體債權(quán)人的利益，但由于它并非常設(shè)性的機(jī)構(gòu)且成員參與監(jiān)督的積極性、主動(dòng)性參差不齊，導(dǎo)致其監(jiān)督乏力，監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。

三、完善我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制的建議

首先，明確破產(chǎn)管理人注意義務(wù)，完善內(nèi)部監(jiān)督。破產(chǎn)管理人其負(fù)擔(dān)注意義務(wù)之高低將會(huì)在很大程度上影響其能否合理、妥當(dāng)?shù)芈男新氊?zé)，破產(chǎn)法對其規(guī)定十分模糊，應(yīng)對善良管理人注意義務(wù)和忠實(shí)義務(wù)做更明晰具體的規(guī)范。注意義務(wù)應(yīng)該細(xì)化為：對破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的管理和處分，包括保管清理破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)、繼續(xù)經(jīng)營債務(wù)人事業(yè)等；對破產(chǎn)債權(quán)的調(diào)查審查等。同時(shí)要求破產(chǎn)管理人忠實(shí)于受益人，為受益人的利益服務(wù)，排除任何其他利益。在實(shí)踐中，忠實(shí)義務(wù)應(yīng)該細(xì)化為破產(chǎn)管理人不得因其身份而從中受益；破產(chǎn)管理人不得收受賄賂、謀取利益或允諾其他好處等。

其次，形成監(jiān)督主體多元化的外部監(jiān)督機(jī)制。明確法院監(jiān)督權(quán)。《企業(yè)破產(chǎn)法》第23條：“管理人依照本法規(guī)定執(zhí)行職務(wù)，向人民法院報(bào)告工作。”但是，法院只是作為破產(chǎn)工作中的領(lǐng)導(dǎo)和指揮者，無法擔(dān)當(dāng)起全程監(jiān)督職責(zé)。因此，法院的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在對管理人的日常監(jiān)督，這樣才能更好的發(fā)揮破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)中的作用

充分行使債權(quán)人會(huì)議監(jiān)督權(quán)。債權(quán)人會(huì)議是全體債權(quán)人的意思表示機(jī)構(gòu)，通過對破產(chǎn)程序的監(jiān)督和重大事項(xiàng)的決定來維護(hù)自身利益。《企業(yè)破產(chǎn)法》第61條規(guī)定了其擁有五項(xiàng)職權(quán)，即債權(quán)核查權(quán)、管理人資格與費(fèi)用及報(bào)酬審查權(quán)、對管理人監(jiān)督權(quán)、重整和解協(xié)議權(quán)、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)變價(jià)分配權(quán)等。債權(quán)人會(huì)議應(yīng)該充分發(fā)揮自己的監(jiān)督權(quán)，充分行使破產(chǎn)法賦予的5項(xiàng)權(quán)利，更好的發(fā)揮債權(quán)人會(huì)議在破產(chǎn)程序中的作用。

最后，進(jìn)一步明確破產(chǎn)管理人的法律責(zé)任。破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中居于重要地位，享有廣泛權(quán)力。在履行職責(zé)的過程中，破產(chǎn)管理人的故意或過失會(huì)給利害關(guān)系人以至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)秩序帶來損害。強(qiáng)化破產(chǎn)管理人的行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任是對破產(chǎn)管理人在擔(dān)任特殊角色時(shí)的必要約束機(jī)制，三大責(zé)任中刑事責(zé)任作為約束機(jī)制，發(fā)揮的作用會(huì)更大，只有這樣才能保證破產(chǎn)程序公正、有效的進(jìn)行。

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作者簡介：

潘歡歡（1992～ ），男，漢族，河北滄州人，現(xiàn)為西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2015級研究生。