美國地方政府改革模式的回顧：緣起、經驗教訓與啟示

王嬌嬌

摘 要：本文首先對美國地方政府的改革模式進行了梳理回顧，探尋了其改革的內、外部原因，其次對改革過程中的經驗以及啟示進行了分析和總結，希望能夠為當前我國政府的行政體制改革提供一些建議。

關鍵詞：地方政府改革；市場化；原因；啟示

自20世紀80年代初始，新一輪的政府改革運動在發達國家不斷發展開來。在這場政府改革運動過程中，進行改革的國家不僅注重轉變上層政府的治理結構和模式，且更加注重轉變地方政府的治理結構和模式。各國在一系列政府治理理論的影響和引導下，對地方政府的各個方面，如職能范圍、流程結構、管理手段等實施了一系列變革。這場改革歷時近30年，極大地影響了西方發達國家的政府治理模式。如今，我國也正在探索全面深化行政體制的改革。所以，研究西方國家的這場政府改革對于我國來說就有了現實的意義。

本文主要通過探討美國地方政府改革模式，來了解其新一輪地方政府改革運動的脈絡流程，總結其地方政府改革模式的經驗，以期能對我國有所啟示。

1 美國地方政府改革的緣起

1.1 內部原因

1.1.1經濟原因，主要是地方財政危機。上世紀70年代，西方發達國家的經濟進入停滯狀態。克林頓上任之初，美國面臨著自經濟危機來最大的經濟灰暗時刻。美國經濟低迷時間之長，復蘇進度之慢，失業人數之多已經達到了戰后之最。普通民眾家庭收入下降幅度達到了五個百分點，政府入不敷出，陷入財政困境。另一方面，隨著戰后社會的發展，民眾對公共服務的需求也日益增多，政府也相應地承擔起更多的職能，這就不可避免地導致其規模不斷擴大，人員不斷增加。尤其是承擔著主要服務職能的地方政府，財政壓力尤其突出。

1.1.2政治因素，主要包括兩個方面，一是政府內部的管理危機，二是民主化的壓力。一方面傳統的官僚體制已經無法適應現實社會的發展，官僚制本身所具有的自利傾向、尋租、腐敗等弊端日益顯現，政府干預逐漸走向政府失敗。同時，由于社會的進步，公民的參政意愿和民主化訴求也更加強烈。因為地方政府是和民眾接觸的最基層政府，所以其能夠更加直接地回應民眾的民主性訴求以及進行具體的操作。民眾普遍要求政府能夠更加民主，增加其政治參與的途徑。這不可避免的促使地方政府進行自身的變革，政府權利的行使要具有公開性，接受公眾的監督，同時在政府的決策方面還要加強民眾的參與性。因此，政府只有變革才能適應不斷變化的外部環境，來回應公民的民主性訴求。

1.1.3社會因素——民眾對政府的信任危機。西方早期的自由主義學者把政府比作“利維坦”，認為“政府是必要的惡”。這一古典自由主義的思想在上個世紀70年代某種程度的“復興”來源于一系列社會事件的刺激。上世紀70年代的越戰、水門事件等，極大地削弱了民眾對政府的信任。同時由于美國70年代的經濟“滯脹”，民眾紛紛通過抗稅行動來表達對政府功能擴張的質疑和不滿。另外這一時期的美國政府受到了各種利益團體、經濟學家等的矛頭指向，經濟學的相關理論如公共選擇理論等也更加系統地否定了政府的功能取向。這些都導致政府在民眾心中的信任度普遍降低，政府陷入信任危機。

1.2 外部原因

1.2.1全球化進程不斷加快對地方政府提出了更高的要求。從上世紀中后期以來，全球化不斷發展，各國紛紛被卷進全球化浪潮之中。不管是發展中國家還是發達國家，全球化對其的影響既有利也有弊。全球化使國內問題和國際問題的劃分變得模糊，同時更加激烈的國際競爭也是對地方政府能力的種種挑戰。因此為了適應全球化并且在全球化過程中處于有利地位，地方政府就需進行變革，建立一套靈活且高效的政府組織體系。既能夠適應多變的環境，還能夠迅速地回應日益多樣化的民眾訴求，提供高質量的公共服務。而這正是政府取得社會信任的先決條件。

1.2.2科學技術的進步。第二次世界大戰以后，科學技術突飛猛進，尤其是70年代以后計算機信息技術更是被引進政府管理中，其他的像企業管理手段以及社會學、心理學、經濟學的一些理論和工具，也為地方政府改革提供了技術條件。

1.2.3相關理論的發展。實踐在理論的基礎上不斷推進，理論在實踐的基礎上不斷發展。新公共管理理論、新公共服務理論、治理理論等紛紛提出，為地方政府改革提供了理論基礎。

2 美國地方政府改革的經驗和教訓

筆者主要從改革的方式（自下而上）、改革的視角、改革的組織形式、改革的方向這四個方面總結了美國地方政府改革的經驗：

2.1美國地方政府的改革先于其行政改革

美國與中國不同，其地方政府改革大多是由地方政府本身而非中央政府發起的，這使得其改革主動性、積極性強，阻力小。美國實行的是政治與行政二分法，聯邦一級政府是政治至上的，而地方一級是行政至上的。中央政府的改革受到政治因素的影響較大，其改革易受到中央和地方權力行使范圍、黨派政治思想分歧、權力制衡等政治紛爭的影響，改革效果還需進一步審視。地方一級政府是行政至上的，因此其能夠比較容易地學習企業管理的技術和工具，重塑地方政府的治理模式。在政府改革的大潮流下， 90年代的美國州、市兩級政府先于其行政改革，掀起了地方政府改革的高潮。因此，這種自下而上的改革，具有外部阻力小和內部動力大的特點，所以改革的效果十分理想。

2.2美國地方政府的改革視角從地方政府轉向地方治理

努力建設政府、社會組織及民眾多方參與的多維合作網絡治理體系。地方政府除了進行內部的改革之外，外部的改革成效也十分明顯。外部的改革主要有兩部分組成：一是社區權力的加強。美國的社區自治思想由來已久，特別是20世紀60年代以后，其社區組織發展迅猛，社區發展、工作訓練、家庭服務、社區診所等公共服務，使立法中政府無法介入的空間的公共服務更加豐富完善。二是非營利組織的繼續發展。社會中間組織發展快，體系較成熟，在一些政府沒法管、也管不好的事務上發揮著重要的作用，極大地增強了政府辦事效率，減少了腐敗現象的發生。

2.3美國地方政府通過建立多樣化的組織形式來滿足和回應民眾多樣化的需求

美國幅員遼闊，人口較多，其在不同的地方設置了不同的政府組織模式，即使在同一個地區的同一時期內，有的也設置了好幾個不同的政府組織模式。可以說，美國有多少個地方政府就有多少個地方政府組織模式，絕不存在兩個完全一樣的政府組織模式。

2.4美國地方政府改革的方向是市場化和企業化

美國地方政府改革的市場化表現為以下兩點：一是放權給社會。具體體現在放松管制，將一些由政府承擔的公共事業讓渡給市場，允許私人企業進入原先由地方政府壟斷的公共服務事業或者將公有資產賣給私人經營。二是改革傳統的官僚制思想，更多地引入一些企業管理中的工具方法，如加強公共部門和私人部門企業間的競爭，強化政府雇員的競爭意識。企業化主要表現在美國地方政府的組織結構主要是以企業的法人治理結構為范本。此種組織結構關注組織的效率和效益，注重低投入高產出，在低稅收的同時提供高質量的服務。

雖然美國地方政府改革取得了很好的成就，但也有值得我們思考的方面：

2.4.1首先是地方政府改革強調市場化和企業化，淡化了政府的責任意識，政府的政治角色缺失。政府不是商業組織，需要代表公共利益，需要承擔公共責任。政府如果僅僅注重效率，必然會損害社會公平。

2.4.2其次是地方政府合并未取得良好成效，甚至還遇到了強大的阻力。一方面公共產品和服務的類型多種多樣，有些公共產品或者服務的合并不符合規模效益原則，另一方面是合并后的公共產品或者服務組織規模的擴大會降低官員的回應速度。

2.4.3一些地方政府并未能實現真正的“精簡”。由于公共服務的市場化，政府將越來越多的事物推給市場，因此承包政府合同和項目的雇員數量也越來越多，形成了所謂的“影子政府”。

3 啟示

美國的地方政府改革取得了較大的成功，成為許多國家地方政府改革的重要參考。我國雖然與美國在經濟、政治、文化等方面存在差異，但是其地方政府改革的經驗仍然具有一定的借鑒意義。

3.1不斷強化地方政府體制改革力度，樹立成本收益思想和效率意識

我國地方政府在管理體制、管理成本、管理手段上一直存在著許多問題，在改革過程中可以引進一些企業化的管理思想，比如通過績效評估來促使公務人員樹立行政成本收益意識和效率思想，通過簡化升級內部結構以及嚴格的規章制度、明確的權責體系等措施，來減少政府管理成本和抑制腐敗現象的發生，從而降低行政成本，提高政府效率。

3.2構建地方政府合作機制，推進多種形式的政府間合作

中國的行政區劃與美國不同，美國某一個地區可能存在幾個地方政府，而中國則是依據行政區劃建立，是逐一對應的關系。雖然此種形式能夠使地方政府更好地管理本轄區的事務，但是也不可避免的會出現地方保護主義傾向，這對經濟的全面發展和社會的整體進步都存在著阻礙作用。而地方保護主義出現最根本的原因還是利益的驅動力，地方政府也在不斷追求自身利益的最大化。但是隨著我國市場經濟的發展，地方政府間的競爭與合作變得更加頻繁。因此，在地方政府的改革過程中，要突破以往垂直式的思考方向，盡量規避為爭奪市場和資源而進行不正當競爭，要明白政府間應該是合作性博弈，而不是零和博弈。

3.3建構政府引導型為主的多元職能模式

這種模式主要是指：在實行政府引導型模式為主的同時，要根據不同地區的實際情況，或實行自由市場模式，或實行政府干預模式，或在某一領域實行新公共管理模式，甚至在少數特別落后的地方，還需要從外部諸如市場經濟的因子。

3.4積極培育和推動社會組織的發展

在地方政府的改革過程中，要積極下放權力，形成地方政府和社會的良性互動，讓社會組織更好地承接地方政府轉移的權力。這要做到以下幾點：首先要轉變觀念，進一步提高社會組織在社會管理中重要作用的認識；其次要完善法律法規體系，為社會組織參與社會管理提供制度保證；第三是要建立培育和扶助社會組織發展機制。如建立政府向社會組織購買服務和財政資金扶持機制，設立專項資金，以合同立項、委托管理、購買服務等形式，建立對社會組織的資助機制，分類制定社會組織財政補貼政策。

3.5積極推進某些公共物品及公共服務的市場化，提高服務質量，減小政府規模、降低管理成本

在以往的行政管理改革中，由于我國社會主義市場經濟的發展還不夠成熟，雖然我國政府的公共物品及公共服務的市場化與民營化進程已經開始，但是其不管在深度還是廣度上都還有很長的一段路要走，且在這方面所取得的一些進展主要存于中央一級，廣大地方政府在這方面仍步伐緩慢，不見成效。所以，在深化行政審批制度改革的過程中，我們可以將一部分提供公共物品和服務的權限交給社會，借鑒美國地方政府的一些經驗將私人資本引入其中，這樣不但能夠提高公共物品和公共服務的質量，還能有效減少政府的行政開支。

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