清代與當代中國基層政府運行機制比較研究

龍冀

《清代地方政府》一書是著名法學家瞿同祖老先生介紹清代中國州縣一級地方政府的運行機制的恢弘巨著。該書優點頗多，體系完備，其仔細介紹了清代州縣一級政府組織架構、政權運行機制以及各種阻礙政府有效行政的掣肘因素等該書首先介紹州縣政府在中國古代政府機構體系中的位置。第二、三、四、五、六章，分別探討地方政府的五類正式組成人員（州縣官及其書吏、衙役、長隨、師爺等四類助員）。然后，第七、八、九三章，是分析州縣地方政府的職能及其執行方式。最后探討士紳集團對地方政治的參與和影響。

一、對比研究清代及當代中國地方政府運行機制的必要性

眾所周知，康乾盛世一直為后人所津津樂道。清代自1644年入主中原，至1912年宣統退位，歷時267年，為中國歷史著名的“長壽”王朝，也是統治能力最為高超的少數民族政權。相對于蒙古人建立的元朝給中國人留下的橫征暴斂、無惡不作的惡劣印象，有清一代雖然也經歷了諸如文字獄等慘痛教訓，但總體而言，國人對清代的評價還是頗高的。且不說近年來愈演愈烈的“清宮大戲”早已將清代的許多制度展現在廣大觀眾面前，更為重要的是，自黨的十八大召開以來，以習近平同志為總書記的黨中央銳意改革、夙夜在公，被一些史學家贊譽為“當代雍正”，更讓我們對清代統治階級如何管理國家有了更加迫切的了解需要。州縣作為清代政府架構的最基本組成部分，其治理水平很大程度上影響著整個帝國的穩定。以往研究清代乃至中國古代政治制度的書籍往往好大喜功，喜歡將朝廷制度、皇帝制度等中央一級相關制度作為研究對象，客觀講確實有助于高屋建瓴，以總體的觀念看待國家運行機制。但是中國是個非常奇怪的國度，表面上是高度的中央集權制，實際上是宗法制，中央層面制度的許多制度往往到了基層就走了樣，謂之曰：“靈活變通?！边@就說明，要全面了解國家政治制度的運行，不能僅僅從中央角度來看，更為重要的是從地方尤其是基層來看。而《清代地方政府》一書恰恰填補了這樣的空白，其對清代州縣政府組織架構的剖析、州縣官角色的扮演以及各種僚屬發揮的作用等應當說是入木三分，極其深刻，為我們從下至上了解清代政治制度的運行提供了一個不可多得的視角。

二、清代及當代中國基層政府的職權劃分比較

（1）清代基層政府的職權。由于清代實行高度的集權制，權力幾乎壟斷于州縣官一人之手，稱之為“一人政府”，故政府職權實質上是指州縣官的職權，州縣官乃至基層政府的職權是包羅萬象、無所不包的。在這種情況下，他們必須采取重點突破的方式，才能取得良好的政績，在吏部考績時的才能嶄露頭角，有被提攜的機會。因此，諸如道德教化、勸科農桑等事務，州縣官是不會有過多的精力花費在上面的。這也顯示出“一人政府”的弊端，雖然從制度上規定了州縣官總覽全局，事無巨細，但實際上處處管事則意味著處處不管事。

（2）當代中國基層政府的職權劃分。鄉鎮政權作為我國最低一級的政權，其工作具有直面群眾性、管轄全面性以及單一執行性等特點，“上面千條線，下面一根針”這句俗話就很好地體現了這些特點。但是由于基層工作的復雜性和多樣性，加之上級機關安排任務的指令性與權威性，基層政權往往體現出“全能型”的工作特點，即無所不包、無所不管。但這就與行政組織法等法律法規對鄉鎮政權職能范圍的劃分限定產生了沖突，一些沒有列入法律規定范圍的職責卻由鄉鎮來履行，一些本應由鄉鎮來履行的職責卻沒有足夠精力來履行。

（3）清代及當代中國地方政府職權劃分比較。從制度層面來看，兩者的職權劃分有所差異，清代基層政府的職能更為廣泛，州縣官承擔的責任更大一些。而當代中國基層政府由于在諸多領域實行垂直管理，基層政府對于國稅、電力、金融等事務均無管轄權，也無需負責，表面上看責任小一些；從實踐層面看，兩者的職權大同小異，可以用負總責來概括，即對轄區所發生的一切事情均應負責。當代中國基層政府由于受到各種“一票否決”機制的影響，實際上承擔的責任與清代相比并無二致。對于這點，瞿同祖老先生早已洞若觀火，“州縣官是地方一切事務的唯一受托人和責任人……歸根到底由他一人承擔，一人負責”整個基層政府的運行實際上時刻處于矛盾之中，有權無責與有責無權相互交織，形成了一幅獨具中國特色的政治畫面。

瞿同祖老先生對于州縣一級政府職權的考察，沒有簡單地大而化之，將州縣政府作為考察對象，而是另辟蹊徑，將州縣官放在考察之列，可以說是見微知著，以小見大。既精準把握了州縣一級政府的職權，向讀者全景式展示了清代地方政府的各種制度規章，讓人了然于胸，又能從州縣官的個人角度出發，通過各種事例來具體闡述職權以及制度與實踐之間存在的落差，使讀者能夠窺一斑而知全豹。這種方法對于我們考察當代中國地方政府職權也是非常有效的。

三、《清代地方政府》一書的優缺點

研讀這本書，切切實實感覺到了像瞿先生這樣的大家做學問的嚴謹和卓識。因此不僅僅是關于清代地方政府這個題目下的知識增進了不少，還對于我做法制史研究給予了莫大的指導性。首先說這部書所要研究的問題不僅僅是清代哪一個時期的政府組織機構及其運作，而是一種“政府傳統”?？梢哉f這本書已經出色地引導了我們去把握清代中國地方政府體制和運作的傳統。

當然，金無足赤，人無完人。本書在描寫清代地方政府的運行過程中也存在個別問題。其一，宏觀有余、微觀不足。因為每個章節只是在宏觀上大致介紹了概念、基本運行過程而已，沒有深入細致將其背景因素加以挖掘，令人頗感遺憾。其二，理論過多、事例太少。本書存在泛泛而談的情況，沒有具體某個地區的情況論述清楚，而是籠統地介紹全國的一般性經驗，有種“囫圇吞棗”的感覺。應該采用“解剖麻雀”的方法，有目的性的選擇一個地方，進行深入、細致地研究，最后得出結論，這樣就會使得本書的觀點更加具有說服力。

參考文獻：

[1]瞿同祖.《清代地方政府》，范忠信、何鵬、晏鋒譯，法律出版社2011年第2版，第7頁.