高收入和高薪酬，誰該多納稅

吳麗瑋

個人所得稅制度設計的目標本應是高收入者多納稅，但從目前我國個人所得稅的制度設計來看，卻只是高薪酬所得者多納稅。但現實生活中我國大部分高收入者恰恰不是以薪酬形式獲取收入的群體。

三聯生活周刊：今年“兩會”，財政部部長肖捷提出了正在研究設計和論證的個人所得稅改革方案，這個方案里最主要的變化是將分類征收改為分類與綜合相結合征收。這樣的改革方案有哪些好處，現有的分類征收方案存在哪些問題？

賈康：一般而言，個人所得稅課稅模式大致可分為：分類計征、綜合計征和混合計征三種方式，混合計征也就是綜合與分類相結合的計征模式。分類計征是按照所得類型不同，分別使用不同的計征方式，比如不同的扣除額或者不同的稅率，它的好處在于可區別對待不同來源所得，適用不同的稅負，它的弊端在于不能很好地反映納稅人的納稅能力。綜合計征即將全部所得看作一個整體，按照統一方式計征所得稅，它的好處在于更好地貫徹公平原則，調節收入分配，弊端在于對征管條件要求比較高。混合計征是指將大部分收入納入綜合計征范圍，僅對特定項目所得實行分類計征的辦法，這種方法吸收了前兩種模式的優點，既能總體上體現按支付能力課稅原則，又可以區別對待。從各國實踐經驗來看，實行綜合稅制的國家占絕大多數。

目前我們采用分類計征模式與無差別的寬免扣除制度，這導致我國個人所得稅的稅基無法真實反映納稅人的納稅能力。納稅能力原則是衡量稅制結構是否公平的方法之一。這一原則既要求擁有相同納稅能力的人們必須交納相同稅收，也要求較高納稅能力的人們多交稅。相應地，作為衡量納稅能力的所得應符合兩個要求：一是全面性要求，財政經濟學家黑格·西蒙斯曾經闡述過關于所得的觀點，即“所得應該更廣義地定義為個人財富的總增加額。所有的財富增量都應包括在所得中，不管它是穩定的還是波動的、意料之中的還是意料之外的、實現了的還是未實現的”。二是綜合性要求，“所得應該是一種綜合性收入，即無差別地合并一切來源的收入，在此基礎上適用稅率進行征稅。如果沒有這種綜合性，累進稅率就不可能達到目的，不可能適應根據納稅者納稅能力征稅的要求”。

我國現行的個人所得稅制度中，目前列入征稅范圍的所得有11類，分別采取不同的計征辦法，適用不同稅率。除工資薪酬、個體工商戶、合伙企業和承包經營者收入之外，沒有設計超額累進稅率，調節收入分配的能力自然大打折扣。更為不良的情況是造成個人所得稅的逆調節，最典型的情況是：個人所得稅制度設計的目標本應是高收入者多納稅，但從目前我國個人所得稅的制度設計來看，卻只是高薪酬所得者多納稅。這說明，我國個人所得稅調節功能遠不到位，因為現實生活中我國大部分高收入者恰恰不是以薪酬形式獲取收入的群體，比如大私營廠主、大企業老板可以只給自己象征性地開一點薪酬，甚至也有完全不開薪酬的情況，對此類高收入者找不到適應超額累進稅率的稅基，個稅管理與調節往往懸空。此外，從征管上看，工資薪酬所得稅最易控管，代扣代繳成本低、效率高，因而也是稅務機關實際征收力度最大的形式。制度上的不平等疊加征管上的此緊彼松，加劇了個人所得稅的逆向調節，使個人所得稅調節收入分配的功能嚴重弱化。

三聯生活周刊：綜合計征的方法可以有效地對薪酬低但收入高的人群進行稅收調節，但對于拿普通工資的工薪階層來說，綜合計征之后，作為稅基的總所得也比原來更高了，這樣是否會給工薪階層造成更大的負擔？

賈康：這涉及兩部分問題，首先是要確認哪些所得可以進行綜合處理。下一步，國家會盡可能把工薪、其他勞務、一次性所得、金融資產增值的部分，包括儲蓄、理財產品等等統歸在一起，進入超額累進稅率調節的范疇。但做投資的資本利得可能會繼續按照比例稅率來處理，因為國家要鼓勵大家投資，即便是很富的人，拿了錢之后不是自己消費，也不是一般的理財，而是直接投入了生產建設，國際經驗已經證明，比例稅率調節比超額累進稅率對此調節的效果要好得多。其次，針對低收入人群，除了個稅的稅率從低之外，還要考慮家庭特定情況的專項扣除可發生的區別對待作用，比如家庭贍養的問題，同樣都是掙1萬塊錢，我一個人花，一個人吃飽全家不餓，而另外一個人雖然也掙1萬塊錢，但是上有老下有小，他要給五個人一起花，原來是不加區別地交稅，顯然不公平，現在通過贍養系數的量化做專項扣除，可能后邊那個人象征性交很少一點錢就過關了，這就是跟家庭贍養負擔相對應的稅負扣減。另外還有大家提高生活質量的剛需房和改善房，如果購房時有按揭貸款，在月供里的利息部分是可以在個人所得稅里做抵扣的。這個肯定可以得人心，而且在國際慣例里是有的，在中國社會發展中也有必要這么處理。新一輪修法，我認為這些都應該進入草案。

三聯生活周刊：和政府籌集財政收入相比，個人所得稅更重要的目的是為了調節收入分配。但十八屆三中全會改革文件里也明確要求要“逐步提高直接稅比重”，而個稅是最重要的直接稅之一。在加大直接稅征收力度的過程中，中低收入人群的稅負會不會因此增加，這該如何實現調節收入分配的功能？

賈康：直接稅的基本概念是稅負難以轉嫁，由納稅人直接承擔的稅。我國提高直接稅的比重，主要就是從個人所得稅和財產稅來看可以做哪些優化調整的改革。直接稅對利益分配結構和人們行為的影響更明顯，在現代市場經濟所要求的復合稅制體系中，直接稅的調節作用往往是被制度設計者最為看中的。直接稅調節作用里最突出的、首先要肯定的一點就是“抽肥補瘦”，使有支付能力的、更為富裕的社會成員，更多受到直接稅調節，給國庫多做貢獻，再以財政支出分配的形式支持弱勢群體，用于社會救濟、保障房建設等，改善大眾社會福利，進行合理的再分配。所以加大直接稅的征收力度，絕不應使中低收入階層稅負增加，其結果應是使他們少交稅，多享受社會福利的關懷。

隨著人們的公民意識和納稅人意識的增強，人們越來越關心實際稅負問題。經濟學上有個術語叫作“稅收痛苦”，由于中國現行個人所得稅里最有把握把稅征上來的機制，是中產階層及以下人們薪酬按超額累進稅率的企業、單位“代扣代繳”，客觀上他們是給國庫做貢獻的主要群體。這個主要的群體又是恩格爾系數較高的消費大眾，特別是低收入階層，他們實際上在購買消費品的時候也和所有人一樣隱形承擔了稅負，饅頭里有稅，月餅里有稅，而當他們一旦了解到這一點，會非常氣憤，跳著腳想罵人。這很好理解，低收入人群是勒緊褲帶緊巴巴過日子的，要想著法做一點儲蓄，以備未來子女受教育時使用，萬一有大病，自己至少要承擔一大部分，而且每個人還有美好生活的愿望，以后我是不是還能買個房子，在這種節衣縮食的情況下，聽說我的饅頭還有稅，這是他們在基本生活資料這個層面讓渡利益，可想而知會感受到極大的稅收痛苦。

而在稅制改革中逐漸提高直接稅比重時，伴生作用就是降低社會成員總體的稅收痛苦程度。降低間接稅的比重，中低端消費者在基本消費層面可以緩解這種痛苦。而以直接稅的方式對先富起來的社會成員形成更大的稅負，同樣是使一部分社會成員讓渡了利益，但是這些富裕人員是在他們的享受資料層面做出的讓渡，痛苦程度會低得多。

現在中國整個稅收主要是靠間接稅來支撐，雖其稅負很大程度上是歸宿于最終消費者，但在運行中企業負擔也非常嚴重。企業家曹德旺去年年底談了中美制造業的成本差異，以及中國企業忍受高稅負的問題，引發了大討論。確實，企業感覺稅負沉重，整個間接稅又是一個順周期的調節，不符合現在宏觀調控逆周期的激勵思路，更為關鍵的是，間接稅不能起到明顯的優化收入分配結構，抑制兩極分化的作用。直接稅可以更好地貫徹支付能力的原則，抽肥補瘦，如果個人所得稅能將恩格爾系數很低的富裕人群作為納稅主體，來實現收入的籌集和收入分配的調節，這就是一個很好的機制，整個社會痛苦程度會明顯降低。

三聯生活周刊：“兩會”期間也有一些關于個稅起征點的討論，個稅起征點是否會再次提高？是否能提高到1萬元？

賈康：3500元起征點在制定的時候并不算低，但這幾年有通貨膨脹的因素，現在顯得有點低了。修訂個人所得稅法如果只是簡單考慮調整起征點，并不是一個好方案，應該和其他多方面參數、因素的優化放在一起，按照一個系統工程的思維，做整個個稅改革方案的優化。首先，應力求形成“綜合與分類相結合”的新制度框架，工薪收入與其他可綜合的收入統統歸堆，接受超額累進稅率調節，稅率設計原則是簡化征管且保證稅率的有效性。同時，過了起征點的低中收入者納稅但稅負很輕，滿足既培養納稅人納稅意識又不對其構成較重負擔的要求；中等收入者稅負較輕，盡量不傷及中等收入者的工作與消費積極性，有利于對中等收入階層的培養和促進中產階層的形成；高收入者所面臨的最高邊際稅率名義稅負與現薪酬所得的七級超額累進稅率最高檔（45%）相比較，也可以設計為是降低的，但考慮到實際生活中，高收入階層的薪酬外收入所占其總收入的比重明顯高于中、低收入階層，而原來這些收入得不到“超額累進”的調節，且很容易偷逃稅收，但在新個人所得稅的“綜合”部分覆蓋下，這些收入將一并納入較高邊際稅率的征收范圍，執行的結果必定是這些人的實際稅負上升。這能夠更好體現量能納稅、多得多繳稅的原則，也將大大消除目前存在的“逆調節”因素，強化調減收入差距的再分配，并增強個人所得稅籌集收入的能力。

在培養公民納稅習慣方面，國外經驗是采取震懾與教化的方式。我1988～1989年時在美國做訪問學者，那時我就注意到公益電視臺的節目，給孩子看的童話劇里，除了有國王、王后、大臣，還有稅務官。而且小孩子從小就知道自己的父母每年是怎么做個人所得稅申報、怎么交稅的。每年4月15日夜里零點是申報交稅的最后期限，在此之前必須把納稅單投入郵箱，以郵戳為證，晚于這個時間，就要交滯納金。小孩子從小就知道稅是必須交的，從小就形成了這個習慣。另一方面，震懾和抽查時，每年會抽1%～3%，最多不超過5%，也就是20～30個人里面可能抽到一個人，抽到的人接受檢查，有哪些地方沒做到位的話，不光要補稅，還要接受懲罰，嚴重的還有牢獄之災，對整個社會來說，這形成了一種極大的威懾力。

我們現在在培養納稅人意識上有了一個雛形，就是年度收入超過12萬元的要做申報。按年度申報，把全年所有的收入綜合歸納在一起，當時取了個整數，一月1萬，正好12萬。不過申報現在僅僅是一個形式，申報以后稅務機關沒有對任何人做核實，只是在培養納稅人的納稅習慣，逐步熟悉和接受申報這樣一個新方式。

三聯生活周刊：全國人大財經委副主任委員黃奇帆在審議財政預算報告時，建議將個人所得稅最高邊際稅率從45%降至25%，因為雖然看起來稅率高，但實際上卻收不到稅，這些富豪要么不給自己開工資，要么通過一些渠道把發工資的地方放到香港、新加坡等地，享受當地15%的所得稅稅率。他的建議聽起來非常有效，是否會被采納？

賈康：的確我國個稅征收存在這樣一個大問題，不能有效調節到最應被調節的對象上。一些企業高管、金領人員想辦法盡可能避稅，把自己的永久居住地定在香港地區和新加坡等地。再有比如當年十大富豪排行榜首次出來，時任總理的朱镕基要求查一下這些富豪繳了多少所得稅，結果是一分錢都沒有。當時很生氣，但是了解到情況以后，也無可奈何，因為這些富豪不給自己開工資，你找不到施加個稅調節的稅基。他和他家人的消費，甚至一年幾次出國，這種開支都打入企業的生產費用，這種情況顯然就需要有通盤的解決方案。按照綜合計征的設想，你開不開工資通常都沒什么影響，你的金融資產，包括其他的一些費用，只要認定是收入的部分就可以歸攏在一起，這時候就可以比較有效地調節到他們。當然也要給他們一些優惠，比如用于生產建設投資的收益部分可以作為優惠處理，其他的通通接受超額累進調節，哪怕那時候邊際稅率只有35%，對他們的調節力度也大大提高了，這是一種更理性的組合方案。如果是作為研究者的想法，首選還是要爭取能比較快地啟動個人所得稅綜合方案的立法程序，把分類和綜合的整體框架一塊建立起來，那時候再考慮超額累進的稅率問題。

三聯生活周刊：個人所得稅改革方案是否很快就會得到落實？

賈康：個人所得稅怎么改，十幾年前的中央文件就一直在講，至今沒有變過，即從11個具體項目的分類征收，改為綜合與分類相結合征收。但這種方案能夠實施，前提是有關部門一定要在信息建設方面非常有把握，因為建立這個基礎條件非常有難度，所以改革的進展很遲緩。現在各部門不愿意分享自己的信息，成為一個個信息孤島，這時要在實際生活中破除那種只認自己的狹隘觀念，將所有管理部門統一在一個政府信息系統大平臺上進行緊密配合。

如果對贍養負擔進行專項扣除，設計好贍養系數，但信息怎么能做到準確。我說我上邊要供養兩個老人，下面要帶兩個孩子，這個信息準不準，會不會有人弄虛作假？有人說，不光直系親屬可以供養，我認領了孩子，沒有血緣關系的，也應該算在贍養負擔里，但這就要出示有關部門的認領證，諸如此類在管理上就提出了一些要求。

對于一般的中產階層來說，以后會有越來越豐富的金融活動，有銀行存款、理財產品，還對接一些保險公司、私人銀行、網上理財公司。如果這家有好幾口人，加在一起很可能數十個、上百個頭緒都很正常。高收入人群就更復雜了，不過道理是一樣的。

查詢這些信息，在信息化時代肯定是可以實現的。比如確定金融資產的收益，其實很簡單，你現在在任何銀行開戶，肯定都要出示身份證，要求是當場驗證身份證是真是假。現在聯網的情況下其實可以清晰地查到相關信息，一個年度在同一個身份證下面開戶的所有賬戶的增值部分可以歸納在一起，這些收入和其他收入再歸攏，接受超額累進稅率，這就變得非常容易了。但是現在銀行沒有當場驗證的動力，再一個，各個銀行的信息打通以后能不能對接到稅務機關的信息平臺上，它們有很多顧慮。如果沒有政府自上而下的明確法規要求，銀行會考慮到一旦出現信息安全問題，誰來負責，肯定不會有動力去跟其他部門進行信息對接。如果再有一輪稅法改革，到了非綜合計征不可的情況下，最高決策層能夠下決心，將這個系統建起來了，就像咱們現在不動產登記制度，最高決策層下了文件要求，2018年所有的不動產登記要到位，那問題就都解決了。

在專家的內部討論里，我們看到有關部門是在積極考慮這些問題的。作為一個研究者，我只能說，看到財政部部長肖捷交代了改革的基本思路和一些關鍵要領，我們希望這個目標能夠快一點實現。