推進扶貧開發，關鍵在于體制機制創新

摘要：面對日益加快的新型城鎮化和工業化進程，以及不斷走向多元、開放的社會轉型，推進扶貧開發、徹底摘掉貧困帽子日益迫切，已成為貴州全面建成小康社會的根本舉措。作為一項社會公共治理工程，推進扶貧開發，一要靠政策，二要靠市場，必須將市場機制的基礎性作用與政策機制的宏觀調控功能結合起來，努力實現社會公共治理的“善治”。

Abstract： With the increasingly accelerated urbanization and industrialization process， and constantly pluralistic and open social transformation， promoting poverty alleviation and development to completely out of poverty has become increasingly urgent， it has also become a fundamental measure to build a moderately prosperous society in Guizhou. As a social public governance project， it should rely on both policy and market to promote poverty alleviation and development. It must combine the basic function of market mechanism and the macro control function of the policy mechanism， to achieve "good governance" of social public governance.

關鍵詞：扶貧開發；公共治理；善治；市場機制；政策機制

Key words： poverty alleviation and development；public governance；good governance；market mechanism；policy mechanism

中圖分類號：D523.31 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）07-0258-02

0 引言

當前，我國社會處于全面深化改革的攻堅期、社會矛盾和利益沖突的高發期。對于貴州來說，推進扶貧開發已成為全面建成小康社會的根本舉措，更是解決民族、宗教、語言、文化整合與教育發展等諸多社會問題的重要前提。推進扶貧開發，關鍵在于體制機制創新。

1 推進體制創新，核心是處理好政府主導與多元主體參與的關系

隨著經濟發展速度加快和社會轉型進程不斷推進，新型城鎮化和工業化日益加快，社會的多元、開放，已成為經濟社會發展的突出特征，并對新形勢下扶貧開發工作提出了新的更高的要求，使得圍繞扶貧開發的諸多社會矛盾沖突和公共治理問題開始日益突出。化解社會矛盾沖突，改進和完善社會公共治理，首先必須推進體制創新。為此，應該協調政府與社會組織、宗教和群眾團體等非政府公共組織及公民個人和企事業單位之間的關系，充分發揮政府主導下社會組織、宗教和群眾團體等非政府公共組織及公民個人和企事業單位在扶貧開發工作中的重要作用。

1.1 從行政管制走向公共治理是體制創新的根本性前提

習近平總書記針對當前扶貧開發實際情況，不僅強調推進扶貧開發要有一個好思路、好路子，而且提出了“堅持專項扶貧與行業扶貧、社會扶貧相結合，調動和發揮政府、行業、群眾、社會各方面作用”、“做好社會扶貧這篇大文章，把更多社會力量凝聚到扶貧事業中來”的重要戰略思想。[1]所謂社會扶貧，是指企業、個人或社會組織進行的扶貧活動。突出和強調社會扶貧，反映了近年來我國扶貧開發戰略的重大調整，也體現了在轉變政府職能、建設有限政府這方面的新舉措。

對于貴州來說，推進扶貧開發，必須以體制創新為突破口，構建有利于促進經濟社會可持續發展、最大限度調動社會各方面積極因素的現代社會公共治理模式，核心是充分發揮政府在扶貧開發工作中的主導作用，大力培育和發展社會組織，積極引導宗教和群眾團體等非政府公共組織，規范和協調政府、社會組織與公民個人和企事業單位之間的相互關系，將多元治理主體加以準確定位，從而形成多中心共同管理、多主體合作治理的社會公共權力分配和使用新格局。

1.2 從單一行政主體到多元治理主體是體制創新的根本性標志

在新的歷史條件下，圍繞著政府而出現了兩個矛盾但又是統一的問題：一方面，需要打破政府在社會治理問題上的壟斷性，建立起多元主體合作治理的體系；另一方面，多元主體的合作治理體系建構是在政府的領導下展開的自覺的社會建構過程。[2]這些變革，都在改變著人們的思維以至于情感，讓人們包容個性、追求個性，并努力在多元治理主體之間建構一個共洽的、互動的、網絡式的社會治理體系。[3]

當前，由于歷史地理和人文環境等諸多因素的綜合影響，作為欠發達地區的貴州，普遍存在思想觀念保守、政府效率低下、經濟發展緩慢、法制觀念淡薄等一系列問題，并由此引發諸多社會矛盾和沖突，使其圍繞脫貧攻堅問題的扶貧開發工作與社會公共治理呈現復雜性、多樣性和廣泛性等特點，僅憑政府單一行政主體很難加以應對。就是說，只有實現政府與社會組織、宗教和群眾團體、公民個人及企事業單位的相互配合、共同努力，構建“多中心共管、多主體合作”的現代社會治理體系，才能妥善處理諸如民族、宗教和其他社會問題，促進各民族的團結穩定與繁榮發展。

這里，“多中心共管、多主體合作”體現了社會治理體系的多元構成，意味著社會公共權力并非局限于政府。事實上，社會公共權力從來都是分立的，且對應著社會生活的諸多領域。按照涂又光的觀點，“社會生活底政治、經濟、文化三個部分是一個整體，其間關系密切。雖然如此，還是三個部分，各有不同的矛盾特殊性”。[4]

可見，構建“多中心共管、多主體合作”的現代社會治理體系，必須在“多中心”建設、“多主體”培育和發展上下功夫。針對經濟社會發展的實際情況“，多中心”建設應將

重點放在基層政權建設與鄉村治理、民族文化保護與開發、經濟與社會發展三大領域；而“多主體”培育和發展的重點，應放在致富帶頭人、致富能手和返鄉創業的優秀企業家等新興社會群體，以及鄉鎮企業和行業協會、專業合作社等新型農村經濟合作組織，明確界定黨、政府、市場、社會組織和公民個人等多元主體在社會治理體系中的地位和作用，以及他們所扮演的角色和應發揮的功能。

2 推進機制創新，核心是正確處理市場機制與政策機制的關系

作為構建現代社會治理體系的基礎，推進機制創新，核心是市場機制與政策機制的協調配合，其目的在于為社會公共權力的正確行使和社會治理體系的有效運行提供制度性保障。

2.1 明確政府與市場的權力界線是機制創新的戰略性前提

就公共治理的方式和方法手段而言，推進扶貧開發，自然離不開市場機制的自發誘導和政策機制的宏觀調控，兩者之間相互結合與協調配合，才能最終解決效率與公平相統一的問題。

事實上，在市場經濟發展過程中，市場機制和政策機制一直是存在著的兩種不同的作用。政府的作用主要是通過公共政策研究、制訂、執行、評估和反饋，由政策機制加以實現的，它所最擅長的是解決誰受益誰付代價的公平問題。市場機制的種種缺陷需要政府更多地運用政策機制加以解決。正確的公共政策目標指向應該是關注弱勢群體、促進社會公平。[5]就維護和實現社會公平而言，公共政策是按照政府的目的和意圖去修正市場失靈的。因此，市場機制和政策機制的協調配合更能夠體現效率優先、兼顧公平的社會主義原則。

政策機制對于推進扶貧開發更具有根本性意義，應該在發揮市場機制對資源優化配置的基礎性作用的同時，充分重視和發揮政策機制在扶貧開發中的宏觀調控功能。為此，一方面要加強宣傳教育和思想政治工作，讓大家學會理解和尊重市場規律、不去刻意違背市場機制而知法犯法，另一方面要加強公共政策理念與方法的理論灌輸，引導大家正確理解和認識政策機制的內涵、特點及其在社會公共治理中的應用，通過建立健全規范化的決策程序、完善公共權力的制度約束和社會監督、吸納社會力量參與公共治理等方式，努力實現社會公共治理的“善治”。

2.2 從行政手段到公共政策是機制創新的戰略選擇和有效途徑

對于社會公共權力來說，不同的權力配置方式，即權力的分配和使用方式的差異，不僅會影響社會治理體系的主體結構和要素結構，而且將直接決定著社會治理的方式和方法手段，從而導致社會治理模式的巨大差異。無論是依法治理、合作治理、社會自治、綜合治理，它們各自側重點分別是法律與制度體系、政府主導下社會利益相關者與多元主體、非政府組織和社會經濟組織及公民個人政治參與、多元治理主體與多樣化治理措施綜合運用。作為社會公共治理手段或重要工具，公共政策是基于公共利益維護和實現，社會利益相關者與多元治理主體圍繞政策方案制訂和執行而進行的利益博弈。

具體到貴州扶貧開發與社會治理體系的實際運行，公共政策盡管仍很遙遠，但畢竟具有重要理論啟迪意義和現實指導意義，甚至是今后基層政權建設與鄉村治理綜合改革的目標和方向。至少從目前的維穩和發展問題看，過多地使用行政手段，甚至不惜強迫命令，不僅很容易激化社會矛盾，破壞民族團結穩定的大好局面，而且也不利于發揚基層民主、不利于最大限度調動廣大農民群眾脫貧致富和盡快改變家鄉貧窮落后的積極性，使黨和政府決策與廣大農民群眾的發展意愿及其實際行動相脫節。盡快改變單一的政府行政管制方式為主要內容的社會治理模式，基于社會利益相關者與多元治理主體的共同參與和協商式民主，推進政府主導下公共政策的制訂與執行為主要內容的公共治理，進一步強化對行政權力的制度約束和社會監督，廣泛地宣傳公共政策的理念和方法對于現代社會治理體系構建與實際運行的重要意義，無疑將是推進扶貧開發的政策機制創新、實現社會治理模式根本性轉變的有效途徑，甚至有可能成為走出社會治理困境、推進基層政權建設與鄉村治理綜合改革的突破口。

3 結束語

推進體制機制創新，充分發揮政府主導下社會組織、宗教和群眾團體等非政府公共組織及公民個人和企事業單位的作用，是當前和今后一個時期推進扶貧開發的關鍵。推進機制創新，應發揮市場機制和政策機制的重要作用，努力在效率與公平之間尋求平衡點。一要靠政策，二要靠市場，必須將市場機制的基礎性作用與政策機制的宏觀調控功能結合起來，努力實現社會公共治理的“善治”。

參考文獻：

[1]中共云南省委.讓貧困地區同步全面建成小康社會——深入學習貫徹習近平總書記關于扶貧開發的戰略思想[J].求是，2015（7）.

[2]朱曉靜.新疆社會多元化主體治理的困境及其解決路徑[J].喀什師范學院學報，2015（5）.

[3]朱曉紅，尹強.論社會治理的多元主體結構[J].學習論壇，2007（8）.

[4]文明本土化與大學[J].高等教育研究，1998，6.

[5]許世華，張博文.桂林“七二六”導游事件的公共政策分析[J].黑龍江史志，2008（8）.