聽部長們詳解《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》

政策資源國土

聽部長們詳解《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》

1月24日，《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(以下簡稱《意見》)新聞發布會在國務院新聞辦新聞發布廳舉行。國土資源部部長姜大明、中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊、農業部副部長余欣榮、國土資源部副部長曹衛星在發布會上介紹情況并回答了記者的提問。

耕地是國家糧食安全的根本保障

《中國國土資源報》記者：

中共中央、國務院1997年印發11號文件《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，很多行之有效的耕保政策一直延續至今，時隔20年后，再次印發《意見》，有什么戰略性考量?

姜大明：

20年前，中發11號文提出了最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。時隔20年，中央又印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，這是在承前啟后的基礎上進一步完善耕地保護制度、明確各級政府主體責任的需要。

20年來，我國的工業化、城市化史無前例快速推進，在這一進程中，我們一邊堅持保障經濟發展，一邊堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，經過多年努力，初步建立起了包括規劃控制、用途管制、標準核定、激勵約束的管控性耕地保護框架體系。同期，國務院還建立了國家土地督察制度等非常重要的制度。《意見》把這些行之有效的嚴格管理制度固定下來，同時提出 “兩個絕不能”，即已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用。

從耕地資源的特殊戰略地位來看，耕地是我國最為寶貴的資源。中國作為13億多人口大國，糧食安全的特殊戰略地位任何時候都不能動搖，耕地是國家糧食安全的根本保障，是農業發展和農業現代化的根基和命脈。人多地少的基本國情，決定了我國耕地資源的特殊重要性和戰略性。耕地是農村改革發展穩定的基石，是重要的生產、生活、生態空間，耕地保護直接關系到廣大農民的切身利益，關系到生態文明建設，關系到經濟社會持續健康發展，也關系到國家長治久安。所以，我們必須實行最嚴格的耕地保護制度。

從經濟社會發展的需求看，新型城鎮化、工業化的深入推進，不可避免地要占用一定數量的耕地，這是客觀事實。加大生態文明建設力度，推進供給側結構性改革，還要進行退耕還林還草還濕，要進行污染耕地治理，這也需要調減一部分不穩定的耕地。同時，我國的耕地質量總體還不高，局部在退化，還不能滿足糧食和農副產品的生產需求，耕地保護面臨著數量、質量和生態等多重壓力。適應新形勢、新要求，必須正確處理經濟發展與耕地保護的關系，妥善解決耕地保護工作中的困難與問題。出路在哪里?就在于深化改革。中央及時出臺加強耕地保護的文件，既強調堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度不動搖，同時也從統籌推進“五位一體”總體布局出發，提出加強耕地保護和改進耕地占補平衡的總體要求、目標任務和政策措施。

需要特別強調的是，目前我國糧食連年增產，糧食的庫存也比較多，但是越是在這種時候，越要保持清醒的頭腦，越要繃緊耕地保護這根弦，不能有絲毫的放松。在這個問題上，一旦出現閃失，就會犯難以挽回的顛覆性錯誤。準農田建設。針對這方面，《意見》里有哪些新舉措?

韓俊：

土地整治和高標準農田建設是保護耕地的重大舉措。“十二五”期間，我們已經建成高標準農田4.03億畝，投入資金5900多億元，經過整治以后，耕地的質量和產能明顯提升。分析數據表明，耕地要提高1～2個等級，糧食的產能大約提高10%～20%。“十三五”期間，高標準農田建設的任務，首先是確保再建高標準農田4億畝，力爭建成6億畝，《意見》在這方面提出了三方面重要政策舉措：

一是要整合財政資金，并通過財政資金撬動社會資金參與土地整治和高標準農田建設。“十三五”期間，中央和地方財政資金大約要投入6000億元，這6000億元如果能夠撬動社會資本參與高標準農田建設，我想確保再建成4億畝的任務是可以實現的。二是要全面推進耕地耕作層剝離。這方面既有工程性措施，也有技術性措施，需要大量資金投入。三是強化基礎支撐，要建立科學的耕地質量和產能評價制度，要定期對全國耕地的產能和質量水平進行評價，要完善耕地質量調查與監測體系。

土地整治和高標準農田建設是保護耕地的重大舉措

《中國日報》記者：

請問加強耕地管控建設、激勵多措并舉保護和建設性保護，具體包括哪些內容？今后補充耕地的主要途徑是開展農村土地整治和高標

保護耕地重在守住兩條底線

中國國際廣播電臺記者：

中央農村工作會議提出，保障國家糧食安全是頭等大事，任何時候都不能放松，要積極實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，確保糧食產能保持穩定并穩步提高。《意見》在推進落實“藏糧于地”戰略上提出了哪些要求?

余欣榮：

糧安天下。我們國家有13億人口，解決好吃飯的問題是我們國家治國理政的頭等大事。中央審時度勢，及時提出新形勢下的糧食安全新戰略，這就是確保基本自給、口糧絕對安全的戰略底線。同時，為了實現這個戰略要求，提出要推進“藏糧于地、藏糧于技”的戰略。要落實好這一戰略，根本還是要保護好我們的耕地。習近平總書記多次強調，耕地紅線要嚴防死守，要像保護大熊貓那樣來保護耕地。我們一定要深刻領會、堅決貫徹。

保護耕地重在守住兩條底線：一是耕地數量紅線，二是耕地質量紅線。也就是要大規模開展高標準農田建設，深入實施耕地質量的保護和提升行動，遏制耕地退化趨勢，提升耕地的質量。特別是要把最優質的耕地劃為永久基本農田，實行永久保護、永續利用。這次《意見》又進一步提出了具體要求：

一是嚴格實施耕地數量保護，通過控增量、挖存量、促集約來減少新增建設占用的耕地總量。既要做到“少占”，還要通過完善占補平衡的責任落實機制，拓展補充耕地的渠道，確保“補足”，守住這條紅線。

二是強調耕地質量保護。創新機制來充分調動各方積極性，通過推進占用耕地耕作層的剝離再利用、中低產田的提質改造、新增耕地后期培肥改良等措施，大力穩步提升糧食綜合生產能力，努力實現“建好”這個目標。

三是擴大耕地輪作休耕試點，落實耕地生態保護。耕地是生態系統的重要一環，在耕地后備資源開發利用的同時，要明確禁止開墾的區域和地類，積極開展退化耕地的綜合治理、污染耕地的治理修復，統籌推進耕地休養生息，充分發揮耕地的生態作用。去年我們在推動耕地休養生息、促進綠色發展上，按照中央的要求，進一步擴大實施耕地的輪作休耕，得到了廣大基層干部、農民群眾的擁護。今年還要在去年的基礎上進一步擴大，在體制機制上創新，在技術模式上創新，為“藏糧于地、藏糧于技”奠定堅實的物質基礎、技術基礎，特別是思想理念基礎。

以“控占用、調方式、算大賬、差別化”為改進占補平衡思路

《工人日報》記者：

耕地占補平衡政策實際上是一個保護耕地的補救政策，但是在城鎮化和工業化建設占用耕地越來越多的情況下，一些地方也出現了一些補充方面的困難和問題。在這種背景下，我們還有沒有必要堅持這一政策?另外，此次《意見》的出臺對于改進耕地占補平衡政策、解決存在的問題和困難有哪些針對性的措施?

曹衛星：

耕地占補平衡政策是工業化、城鎮化建設占用耕地的補救措施。據統計，1999年-2005年，全國建設占用耕地5928萬畝，同時我們補充了耕地6929萬畝，有效地彌補了各類建設占用耕地造成的損失。與此同時，占補平衡政策對節約集約用地有倒逼的效果，全國年均建設占用耕地的規模從1985年-1996年的750萬畝左右下降到1999年-2015年間的350萬畝左右，倒逼效果是非常顯著的。所以說，當前和今后一個時期繼續堅持占補平衡政策，不僅可以及時補救建設占用耕地對糧食生產能力的影響，還可以增強耕地保護意識，倒逼節約高效用地，促進經濟發展方式的轉變。

當然，我們也很清醒地意識到，經過多年開發利用，國家的后備耕地資源也在逐步減少，特別是有一些耕地資源比較匱乏的省份，落實占補平衡政策遇到了一些現實問題。因此，我們要下力氣改進和優化占補平衡管理。這次出臺的《意見》就是按照“控占用、調方式、算大賬、差別化”的思路，提出了改進和規范占補平衡管理新的政策措施。“控占用”，就是要減少新增建設占用耕地規模，從源頭上減輕占補平衡的壓力;“調方式”，就是要轉變補充耕地的方式，盡量減少未利用地開發，著力通過土地整治和高標準農田建設來落實補充耕地的數量和質量;“算大賬”，就是要從單純強調項目掛鉤算細賬，轉向兼顧區域平衡上算大賬，更好地落實地方政府的耕地保護責任;“差別化”，就是要充分考慮區域差異和項目差異，實事求是地解決占補平衡的困難，構建“縣域平衡為主，省域調劑為輔，國家統籌為補充”這樣一種占補平衡的新格局。

《意見》還特別強調，必須堅持“占優補優”的原則，通過嚴格的監管、考核，來實現補充耕地與占用耕地的數量質量相當，更好地實現保護耕地與保障發展的協調統一。

國家統籌不是對耕地占補平衡制度松綁

鳳凰衛視記者：

《意見》明確指出要國家適度統籌占補平衡的問題，這是不是說明跨省的占補平衡可以解禁了?下一步會有怎樣的措施推進這項工作?尤其是東部沿海一些城市對這個需求較大，會有怎樣一些細節上的措施?

曹衛星：

《土地管理法》第三十三條規定“個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾”。《意見》明確提出探索補充耕地國家統籌，是對法律規定的細化落實，是在當前后備資源不足、占地需求與后備資源空間不匹配的情況下，解決部分省份、部分國家重點項目占補平衡難題的改革舉措。

根據我們對各省(區、市)耕地后備資源和占補平衡的實現程度評估情況看，“十三五”期間，全國整體可以做到占補平衡，絕大多數省份可以在省域內做到占補平衡。但個別后備資源嚴重匱乏省份，完全在省域內落實占補平衡確實存在困難。在這種情況下，為確保全國耕地數量不減少，同時保障重大建設用地需求，根據耕地后備資源狀況，需要實施補充耕地國家適度統籌。

在實施補充耕地國家統籌過程中，我們將按照《意見》確立的原則、要求，嚴格程序、規范運作。一是嚴格限定統籌范圍。以資源稟賦為依據，實事求是，科學評估論證，嚴格控制納入國家統籌的省份和重大建設項目類型。二是嚴控統籌規模。嚴格按照土地利用總體規劃確定的耕地保護責任目標，堅持省域內平衡為主，控制補充耕地國家統籌的規模。三是發揮利益杠桿調節作用。分地區、分類型制定國家統籌補充耕地費用標準。通過收繳國家統籌補充耕地費用，在承擔補充耕地任務的省份集中投入資金，統籌用于補充耕地和改善農業生產條件。四是嚴格監督，規范管理。明確補充耕地國家統籌要求，規范報批程序，嚴格監管，落實考核獎懲措施。下一步，我們將會同有關部門制定具體的管理辦法，確保這項措施落實，實現改革預期目標。

需要特別說明的是，探索資源匱乏省份補充耕地國家統籌，是實事求是解決資源匱乏省份保障發展需求，落實補充耕地實際困難的應對之策，不是對耕地占補平衡制度松綁，也不是放松管理要求。我們認為，通過界定范圍、嚴控規模、嚴格監督，完全可以確保補充耕地落到實處，牢牢守住全國耕地保護紅線，實現保護耕地與保障發展的協調統一。

四項舉措切實保護耕地質量

《農民日報》記者：

請問余欣榮副部長，農業部在耕地質量建設方面有什么打算，還有哪些具體的措施?

余欣榮：

耕地質量的補充，特別是進一步加快在保護耕地面積、劃定永久基本農田的同時，把耕地質量切實保護好，這是中央的重大決策要求。對此，我們將采取一系列務實措施：

一是要進一步實施高標準農田建設，努力達到“藏糧于地”這一要求。

二是要推動科技創新，重點是支持種業技術的創新。主要是開展三大行動：農產品產地保護行動、化肥使用量“零增長”行動、農藥使用量 “零增長”行動。

三是要實施好三項試點。第一是東北黑土地的保護試點。2015年以來，每年國家安排5億元在東北的4省(區)、17個縣(市)開展黑土地的保護利用試點，取得了初步的成效。第二是對湖南的重金屬污染耕地進行治理修復。第三是實施耕地輪作休耕制度試點。這既是弘揚中華民族傳統農耕文化的優良措施，也是落實中央提出的“綠色發展”的有效行動，是功在當代、利在長遠的一件大事。

四是加強耕地質量的監測。我們正在創新一系列技術手段，實現耕地修復、改善全過程監控。

“三管齊下”完善耕地保護激勵約束機制

《經濟日報》記者：

《意見》提出，當前的耕地保護激勵約束機制尚不健全，剛剛姜部長也提出，下一步將進一步健全和完善激勵約束機制。請問，當前的不完善主要體現在哪些方面?下一步具體將采取哪些完善措施?

姜大明：

耕地保護關系國計民生。在耕地保護中，激勵約束機制非常重要。激勵約束機制的建立，一方面需要通過行政、法律的辦法，另一方面得有經濟手段。

第一，要運用行政手段。行政的手段主要是要強化地方政府的耕地保護責任，要把責任層層落實到鄉鎮、落實到村集體。《意見》要求加強對地方政府履行耕地保護責任的檢查考核，將考核結果作為領導干部的實績考核。現在制定自然資源考核的辦法里面，耕地保護是其中一項重要內容，而且強調耕地保護要黨政同責，黨委政府一起做這件事。要建立一個“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的共同責任機制，把各級政府行政力量用好。

第二，要運用法律手段。現行《土地管理法》和其他法規，已經有將近20年沒有修改了，要把現在改革試點中的成果充實到里面去，進一步把法治化工作做好。

第三，要建立經濟激勵機制。我們提出要整合相關資金，建立耕地保護的獎補機制。《意見》提出，要整合中央和地方各級涉農資金，對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農民進行獎補。據了解，浙江、江蘇等省都把這件事情做起來了，我們希望各省互相學習借鑒，從實際出發，把補償機制、獎補機制建立起來。同時，要規范市、縣之間，包括少數的省與省之間的補充耕地的利益調節機制，讓真正保護耕地的地方或耕地增加的地方“不吃虧”，同時讓保護耕地的集體和農民能夠“得實惠”。

同時，我們還注意發揮利益調節在扶貧攻堅中的作用。國土資源部堅決落實中央關于打贏脫貧攻堅戰的決策部署，土地政策可以發揮重要的作用，像城鄉建設用地增減掛鉤政策，即通過復墾，耕地增加了，節約出來的指標也可以作為占補平衡指標，貧困地區可以在全省內使用，這對于扶貧搬遷、農民脫貧、產業發展會起到重要的資金支持作用。這個政策用得好的地方，像河北省阜平縣，一年通過土地政策有20億元以上的財政資金收入，對打贏脫貧攻堅戰能夠發揮重要作用。現在，我們有將近1/3的省份在試行，通過這個政策，已經產生的經濟效益達200多億元。（中國國土資源報）