政策協同、官員更替與企業創新

王?！≡S冠南

摘要：盡管對戰略性新興產業進行政策扶持各國已達成共識，但對產業政策的評價卻褒貶不一。本文利用戰略性新興產業政策文本和上市公司相關數據探究中國產業政策對企業創新的影響：研究發現，供給型、環境型和需求型政策數量與企業創新不存在正向關聯；較分行業政策而言，總體政策下供給型、環境型政策協同更有利于企業創新；供給型、環境型政策協同對企業創新的正向作用會受到地方官員更替的影響：省長更替會抑制政策協同的正向作用，省委書記更替的影響不明顯。在替換創新指標和將年度數據改為季度數據后，研究結論依舊穩健。本文豐富了戰略性新興產業方面的文獻，也有助于明晰產業政策的制定路線及其可能引發的后果。

關鍵詞：政策協同；官員更替；企業創新；戰略性新興產業

中圖分類號：F273.1；F204 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2017）01-0033-08

一、引言

后金融危機時代，為占領新一輪經濟制高點，世界各國對戰略性新興產業的發展都較為關注，并為此出臺了一系列培育措施，如美國“創新新戰略”、英國“八大技術和戰略產業”和中國“七大戰略性新興產業”。雖然在發展目標和路徑選擇上有所差異，但大多還是集中于知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大和綜合效益好的產業。從中國實踐來看，戰略性新興產業的培育主要依靠政府來緩解產業發展投入多、風險大和企業動力不足等問題。張國勝研究發現中國戰略性新興產業的發展正由企業的自組織行為向政府引導與推動的社會化行為轉變。正如肖興志和王海所言，政策對戰略性新興產業發展的影響日益凸顯。從實踐意義來看，圍繞戰略性新興產業發展進行政策層面的研究很有必要。

從基本的政策脈絡來看，中國產業政策呈現出多部門、多領域的態勢，政策內容和政策范圍都較為全面。這從客觀上要求部門間加強溝通協調，實現政策協同，但這一目標離達成仍有很大距離。一是統籌難度過大，由于中國幅員遼闊，很難有一項通用的準則適用于全國。為此，在一般性的經濟事務處理中，大多數采取因地制宜的方案。地方官員也因此具備較大的自由裁量權，從而存在委托代理問題。二是制度設計落后，雖然在政策發布上呈現多部門格局，但政策運行機制采用“確定目標一分工負責一各自評價”單一政策效率衡量的傳統模式。為此，在分析政策實施效果時，中央政策設計和地方政策執行都不容忽視。

現有文獻主要集中于政策協同的影響，對地方政府作用的分析有待加強。Lundvall等從國家創新系統（NSI）出發思考技術發展與組織制度嵌入性之間的關系。歐盟曾提出要構建開放式協調方法（Open Method of Coordination，OMC）。Kaiser和Prange認為其目的在于用軟治理工具替代原有的條約規定以促進政策協同。李偉紅和柴亮基于中國地區層面的數據驗證發現，創新政策工具間的協同有利于經濟增長。中央已經開始重視政策間的協同效應，但具體協同路徑仍有待于考察。此外，地方政策執行的影響也不容小覷。由于戰略性新興產業的高投入和高風險容易對企業利潤造成沖擊，加之地方經濟發展和官員政治晉升緊密關聯，地方政府有維護轄區內企業的動機，這都可能導致產業政策成為一紙空文。Allen等指出中國企業增長更多依靠名譽和關系等非正式制度，書面法律存在“非完全執行”的情況。因此，需對地方官員的行為邏輯加以考慮。

本文試圖從戰略性新興產業政策文本提取信息來分析哪種政策協同有利于企業創新。通過收集整理2011年1月到2013年12月國家各部委出臺的涉及戰略性新興產業的政策數據，結合Wind數據庫平安證券行業分類中的“平安戰略性新興產業”上市公司企業樣本，細化分析政策協同和地方政府的影響。本文有以下創新點：一是基于政策文本分析政策協同對企業創新的影響，且不同于現有研究，本文通過企業層面的數據來對這一機制加以驗證。二是結合戰略性新興產業進行研究，作為政策扶植的典型產業，戰略性新興產業的發展離不開政府的政策扶持，政策對其影響最為顯著。三是與Peters等不同的是，本文并不割裂思考某一類型的政策作用，主要基于政策協同進行經驗分析，同時綜合考慮了地方官員更替可能產生的影響。

二、制度背景與理論假設

正如肖興志和王海所言，企業創新具有持續周期長、成本高和風險大的特點，創新失敗的案例比比皆是。作為一項風險決策，管理者進行創新決策時較為謹慎。同時由于技術和知識具有公共產品的溢出特性，創新型企業的私人收益率往往低于社會收益率，研發活動的市場失靈和投資不足等問題難以回避，進一步引致企業創新投入動力不足。對于這一現象，普遍的做法在于一方面給企業提供融資支持，另一方面出臺相應政策緩解企業投入產出的不對等，如提供補貼支持和加強專利保護等。大多數學者基于這些視角進行研究。對于戰略性新興產業而言，由于其技術上的復雜性、不確定性、外溢性以及市場需求不足，企業研發積極性不高。即使各級政府為戰略性新興產業發展實施了一系列的激勵措施，卻導致更深層次的政策問題。即肖興志和王伊攀所指出的企業可能單純地依靠政策來粉飾業績和實現持續經營。

究竟應當出臺什么樣的政策？如何實現政策效用最大化？有學者已經開始意識到“運動式”治理和“修馬路”式治理的不合理性，呼吁由“運動治理范式”向“常態治理范式”轉變，強調打出中國治理的政策組合拳。政府也已經意識到政策協同的重要性，開始注重政策協同的構建。但中國漸進式的制度變革仍存在較大的實施風險和結果的不確定性，產業政策的協同效果也因此存在不確定性。

隨著中國政策制定體系的優化，政策協同已經成為政策制定者不可忽視的重要目標之一。政策協同關系到政策實施效果，彭紀生等認為中國經濟政策正逐步擺脫單純依靠行政措施或其他單一政策措施實現政策目標的做法，轉向綜合利用各種政策措施。張國興等研究發現政府扶持政策是一個體系，單一地、過度地強調使用任何一種政策都可能對推動產業發展不利。雖然理論上政策協同有利于整合資源，實現政策合力，促進戰略性新興產業發展。但政策實施的效果不僅取決于政策措施選取，更需要配套政策和運行環境的支撐。從現有戰略性新興產業政策的制定來看，雖然為了確保政策落實，需要加強政策間的普惠、實用、協同、督導以及加強部門的協調。但從當前政策趨勢來看，政策碎片化現象不容小覷，政策間的矛盾、重疊和多變時有發生。以新能源產業為例，中國先后出臺四部法律，即《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國電力法》

《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國可再生能源法》。但由于制定部門并不相同，相關法律間彼此割裂，甚至有些條款相互對立。

此外，部門間也存在不協同的風險，對于某些部門而言，產業利益相關度較低，造成不同部門間協同失靈，出現部門利益分割和本位主義，不利于產業發展。這是因為部門協同雖然在理論上因為分工在專業性和效率上有所提升，但也因為存在部門利益分化，出現虛假的、扭曲的甚至錯誤的政策協同。隨著功能主義和專業分工的強化，政府治理精細化使得各個部門在治理過程中逐步形成相對穩定的部門利益。部門間各自為政使得政府治理缺乏統一規劃，協作機制有所不足，難以實現有效的統籌規劃，政策實施效果有待于進一步的實證檢驗。因此，政策協同效果存在不確定性，其往往取決于政策設計的合理性。因此，本文提出以下假設：

假設1：雖然理論上政策協同有利于改進政策實施效果，但這一影響并不確定，會因政策自身影響呈現出一定差異。

伴隨分稅制改革后的財政分權和經濟政策分權，地方官員具備了調控地方經濟增長的空間和手段。這意味著地方官員的領導能力和決策水平直接影響政策執行效果。地方政府法團主義對中國經濟增長具有較好的解釋力，而地方官員則是行使法團行為的重要載體。伴隨分稅制改革的逐步推進，地方經濟增長的方向和質量與地方官員的決策導向密切相關。為此，從地方官員著手對中國經濟增長中的若干問題進行解釋具備一定的合理性，其中地方官員更替造成的政策不穩定性尤為明顯。地方官員更替會對轄區經濟增長造成顯著影響。對企業而言，中國的財政分權改革賦予了地方政府促進轄區經濟增長的動力。同時，由于特殊的政治制度，中國地方官員與西方國家相比擁有更大的政治影響力。從實踐意義來看，地方官員的執政傾向會影響到中央政策的最終落實。產業政策更是如此，為了獲得政治晉升，地方官員存在政策“選擇性執行”的可能。

從官員考核的制度規定來看，自1978年先后引人有限任期制度和鼓勵異地交流的慣例，官員任期顯著影響了官員執政行為和努力程度。當官員任期過短時，較為長遠的發展規劃并不能對其政治晉升產生正向影響，官員執政行為會出現短期化傾向。中央更是采用類似于相對業績指標的考量方式，新上任官員只有做出比前任更好的成績才會得到認可，這導致官員在上任之初容易推行新的發展路線。在發展地區經濟時：上層官員在很大程度上能夠代表政府意志。因此。錢先航和徐業坤認為地方官員更替可能會引致地方未來政策執行不穩定，進而影響政策執行效果。因此，本文提出以下假設：

假設2：地方官員更替會引致地方政策執行不穩定，進而抑制政策協同效果。

三、數據來源與基本描述

前文已經提及政策協同的若干內涵。并對其可能造成的影響進行了分析。但這種影響是否顯著以及影響方向有待經驗數據的檢驗。為此。本文在收集戰略性新興產業政策文本的基礎上，結合企業層面的數據進行相應的經驗分析。

對于企業創新程度的衡量，本文將主要基于TFP進行測算。然而，如何識別穩健可靠的TFP存在方法論上的疑問。這是因為企業進行要素投入時，往往綜合考慮其TFP水平，因而要素投入是內生的。傳統的OLS估計則要求要素投入為外生變量，這一問題即使控制個體效應也難以解決，生產率沖擊依然會影響要素投入決策。為此，本文基于Olley和Pakes提出的半參數估計法（以下簡稱OP法）進行TFP測度。由于本文選擇的樣本數據中不存在進入退出問題，也就不存在樣本選擇問題，即只考慮OP法的要素投入內生問題。但stata官方提供的命令默認需要存在進入退出，為此需要對原始命令進行調整。本文對Yasar等第230頁提供的程序進行修改以剔除樣本選擇的估計過程，在此基礎上僅考慮要素投入內生問題進行TFP測算。

為了刻畫戰略性新興產業政策，本文通過國務院及各部委的官方網站、各戰略性新興產業技術協會網站、清華大學公共管理學院政府文獻信息系統以及戰略性新興產業研究內刊等途徑，采用網絡數據采集和全文關鍵字檢索等方法，收集整理了戰略性新興產業概念提出后的相關政策，即對中央部委頒布的戰略性新興產業相關政策進行梳理和分析。根據其影響范圍，本文進一步將政策分為總體政策和分行業政策，前者指政策適用于整個戰略性新興產業，后者則具體影響某一產業。具體產業政策的分類存在多種方式。Dosi將產業政策對技術創新的影響分為供給側的科學技術和需求側的需求拉動兩類。Rothwell和Zegveld基于政策工具視角將政策分為供給型政策、需求型政策和環境型政策三類，本文亦然。其中供給型政策指政府通過對人才、技術、資金和公共服務等方面的支持直接擴大要素供給的政策；需求型政策指通過政府采購、貿易政策、用戶補貼、應用示范和價格指導等措施減少市場的不確定性，積極開拓并穩定戰略性新興產業市場：環境型政策指政府通過目標規劃、金融支持、稅收優惠、法規管制和產權保護等政策影響發展的環境因素，從而間接影響并促進戰略性新興產業發展。三者影響路徑并不一致，趙筱媛和蘇竣認為供給型、需求型政策對新興產業發展起直接推動作用，而環境型政策力圖提供有利的政策環境，起間接作用。

本文意在探究政策協同的影響效果，而政策協同在邏輯上可以分為橫向部門協同、縱向部門協同以及二者皆備這三類，OECD則主要從橫向、縱向和時間維度進行解讀。Bakvis和Brown認為政策協同是為了達到同一目的所進行的努力，最大程度上減少交叉、重復和沖突，以確保減少政策碎片化所造成的政策效率低下問題。在具體影響路徑上，也會從內部決策和外部決策上分別有所作用。通過分析戰略性新興產業政策文本，本文將重點研究不同產業政策的影響效果及其政策協同路徑選擇。其中政策協同指同一年中政府出臺了兩種或三種不同類型的產業政策。例如，政府既出臺需求型政策，也出臺供給型政策或環境型政策，政策基本目標一致，但基于不同政策工具出發。對于政策協同效力，本文采用最小值函數的形式來衡量，定義兩兩措施組合中的最小效力為協同效力。效力測算與張國興等較為類似。主要通過政策用詞來定義其效力大小。

對于地方官員更替的衡量，本文定義該年內該省份執政超過半年的官員為當年主政官員。若當年與上一年主政官員并非同一人，則認定出現官員更替。具體更替分為省長更替和省委書記更替兩類。為了控制地區和企業自身層面的問題，本文還引入控制變量，具體包括企業規模、企業所在地省級財政支出所占比例以及企業的董事長和總經理是否為同一人。變量的描述性統計如表1所示。

四、結果分析

中國企業創新并不是簡單依靠研發資金和人員，更多的是政府和企業合力的結果。政府干預最有效的手段是出臺政策。理論上政府關注力度越大，企業在創新進程中越有可能得到政府幫助，從而在創新上有良好績效。但實踐中由于存在外在干擾，難以得到肯定的答案。因此，為了分析戰略性新興產業的企業創新，本文從政策層面剖析戰略性新興產業內企業創新進步的源泉。為了大致了解政府扶持給戰略性新興產業發展帶來的影響，本文通過定義虛擬變量分析《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》（以下簡稱《決定》）出臺前后企業創新表現的差異。為了控制因企業自身和時間因素造成的影響，我們對個體效應和時間效應進行控制，構建以下模型進行分析。

y_it=β₀+β₁year2010_t+θZ_it+ε_it （1）

其中，y_it為企業創新，Z_it為其他可能影響企業創新的變量，β₀為常數項，β₁為研究變量的回歸系數，θ為控制變量的回歸系數，ε_it為相應殘差項。year2010_t為虛擬變量，定義2010年之前year2010_t的數值為0，之后該數值為1。基本的回歸結果表明，自《決定》出臺后，戰略性新興產業內企業創新有所進展（系數為0.0559，相應標準誤為0.0016）。單就企業創新來看，戰略性新興產業政策扶持有成效，中國政府為戰略性新興產業發展做出的相應努力值得肯定。但這種影響是源于政府的總體關注還是配套政策的具體完善有待研究。從中國現實經濟來看，產業政策的實施導致諸多問題。一是產能過剩和低水平重復等產業發展問題不斷呈現。二是由于存在政策優惠，引致企業家精神缺乏，甚至有學者認為產業政策扼殺企業家精神。為了探究不同類型的產業政策如何影響企業創新，本文構建以下模型，從政策工具出發，分析供給型、需求型、環境型政策的實施效果。

y_it=β₀+β₁X_it+θZ_it+ε_it （2）

其中，X_it為戰略性新興產業政策指數變量，其余變量定義同上。從表2的回歸結果可以看出，產業政策的影響并不一致。其中環境型政策對企業創新的影響顯著為負。與之相比，供給型、需求型政策的影響并不顯著。表2的回歸系數揭示了中國產業政策的失敗之處，即產業政策并未真正起到促進企業創新的作用。這背后的原因存在多種可能，但一個顯著且不能忽視的原因是現有政策的碎片化。

產業政策的碎片化會抑制政策作用發揮，但如何緩解這一抑制作用值得思考。由于政策執行不僅需要各級政府和部門、不同區域和全社會的協同，更多地需要政策間的體系化設計，達到“多項政策支持、多個部門協力”促進產業轉型升級的目的。考慮新一輪的供給側改革將著力于供給方面，勢必會加強供給層面的政策出臺。因此，本文將注重思考供給型政策的協同路徑，以揭示中國產業政策的改革路徑。供給型產業政策協同路徑選擇的回歸結果如表3所示。

從表3的回歸結果可以看出，與其他方式相比，總體政策下的供給型、環境型政策協同可以促進企業創新。結合表2可以發現，單一的產業政策并不會對企業創新起到良好的刺激作用，更需注重政策間的配套協同。從現實意義來看，中國政府應當注重供給型、環境型政策協同的構建。而供給型、需求型政策協同卻表現出抑制性作用，這背后的根源值得進一步探討，假設1得以驗證。此外，分行業政策的協同效果并不顯著。這可能是由于戰略性新興產業發展較為迅猛，針對性過強的政策反而容易淘汰過時。因此，中央在強調政策間協同的同時，應當對政策的宏觀性加以把握，具體產業的管理不易過細。

產業政策實施效果不僅取決于政策設計的合理性，還取決于政策是否執行到位。考慮到地方官員作為產業政策的執行主體。其執政穩定性一方面關系到中央政策的貫徹落實。另一方面也會影響企業的投資決策。戰略性新興產業更是如此，其投資風險相對較大，企業在創新決策上更為謹慎。若地方官員出現更替現象，企業可能會因為擔心未來政策變動而處于觀望狀態，引致企業創新停滯不前。從表4的回歸結果可以看出，與省委書記相比，省長更替會抑制產業政策協同效果的發揮。假設2得以驗證。這一結論與現有研究所認同的省委書記更替會對地區經濟增長造成較大影響并不一致。但更深層次的原因在于，雖然地方政府的行政權力集中于各級黨委。但由于在政績考核制度上，省長晉升很大程度上依賴于其經濟業績。同王賢彬等類似，本文也認為省委書記的政治經驗和忠誠度等隱性因素在其晉升考核中發揮了更為關鍵的作用。因此，省長更替對產業政策協同效果存在更大影響。

五、穩健性檢驗

（一）企業創新是否存在測算誤差

前文基于OP法對企業TFP進行測算。然而，由于運算時企業進人退出數據缺失，本文雖予以回避，但其合理性可能會受到質疑。因此，本文采用無形資產的差額指代企業創新投入。這是因為在創新模式上，企業往往采取研發創新和非研發創新并舉的形式促進自身創新進步。但現有研究普遍將視角著力于研發創新，對非研發創新模式重視不足。自1977年恢復金融秩序以來，中國金融市場在近四十年的建設過程中取得很大進步，但金融市場發展相對落后，企業融資依舊面臨較強約束，從而企業在進行創新時。更應當注重非研發創新的同步發展。

與此同時，有研究指出當前中國上市公司公布的數據存在嚴重缺陷，資產負債表中研發支出指標值持續為零，無形資產卻有所增加。這會降低基于研發支出數據的研究結論的精確度，為此，本文引入無形資產增量這一指標綜合考慮企業研發創新和非研發創新。在變量定義上，無形資產主要包括專利權、非專利技術、商標權、著作權和土地使用權等。肖興志和王海認為無形資產是企業綜合創新投入的成果，能夠很好地衡量企業的綜合創新活動。綜上，本文以無形資產差額進行一系列檢驗，研究結論穩健可信。

（二）是否需要對產業政策進行滯后

總體政策下的供給型、環境型政策協同有利于企業創新，為了對這種影響做進一步的解讀。本文構建PVAR模型對政策協同與企業創新間的關系進行刻畫。具體從季度層面的數據著手，重新計算政策協同程度和企業創新情況，研究發現由于PVAR模型的結構使得自變量和固定效應存在相關性。因此，在消除樣本中的固定效應時，采取均值差分法會導致謬誤產生。為此，本文采取Arellano和Bover提出的“向前均值差分”，即Helmert過程。它通過消除每一時期未來觀測值的均值提供一種轉換變量和滯后回歸系數之間的正交變換，從而根據工具變量滯后回歸系數建立GMM估計模型。為了直觀地看到內生變量受到某種沖擊后，對其他變量產生影響的動態路徑，本文報告了基于模特卡羅模擬的脈沖響應圖，如圖1所示。圖1中間的曲線為脈沖響應函數點估計值序列，上下兩條曲線分別為置信區間的上下界，最下方的橫線為0值線。

從圖1可以看出，供給型、環境型政策協同對企業創新存在正向作用，但隨之逐步趨于失效。在年度內對企業創新存在正向作用，下一年度影響并不明顯。由此可以明確。總體政策下供給型、環境型政策協同對企業創新的刺激作用存在時效性。若想產生持續的刺激作用，政策出臺的適當頻度值得關注。此外，這一結論間接證明本文并未滯后政策變量的合理性。

六、結論與啟示

戰略性新興產業發展日益受到政府和公眾的高度關注，產業政策作為政府培育戰略性新興產業發展至關重要的一環，其影響卻飽受質疑。一個可能的原因是現有產業政策的碎片化現象層出不窮?；谏鲜隹紤]。本文通過梳理2011-2013年戰略性新興產業政策文本，結合企業層面的數據尋求產業政策的協同路徑。研究發現，雖然《決定》的出臺顯著刺激了產業內的企業創新，但供給型、環境型、需求型政策數量并未給企業創新帶來正向激勵?？傮w政策下供給型、環境型產業政策協同有利于企業創新發展。但分行業政策下這一影響并不顯著。這一影響在季度層面數據的脈沖檢驗上得到驗證，替換創新衡量指標后影響依舊顯著，由此可以明確這一結論是穩健可靠的。此外，政策協同效果受到省長更替的抑制影響，與之相比，省委書記更替的影響并不顯著。為此，在政策設計中，地方政策執行的穩定性也應加以考慮。

基于上述結論，筆者認為切實提高政策協同效果必須成為下一步改革的重點。從當前政策形勢來看，雖然已經意識到要打好政策出臺的“組合拳”。但碎片化現象和部門利益分割造成的危害不容小覷。對于具體產業政策的協同管理，總體政策下供給型、環境型政策協同效果值得期待。對戰略性新興產業的發展而言，“雙反”下新興產業發展舉步維艱，甚至出現企業倒閉潮和“靠政府哺養的不死鳥”等公司現象。此次結構性改革更注重在供給側發力，但從本文的研究來看。單純依靠供給型政策的推動是不夠的，供給型政策并不能產生顯著為正的刺激作用，需要加強供給型、環境型政策的協同管理，二者優勢互補、規劃合作才能產生更好的績效。同時，在具體政策制定上，政府應當適當放手，加強政策的宏觀性把握和導向性管理，不宜過細統籌，為企業自主創新發展創造空間。

此外，地方官員更替所造成的潛在影響不容忽視。政策執行的穩定性會影響產業政策的實施效果，進而影響企業創新。因此，雖然官員長期在一地任職可能形成關系網和腐敗等潛在問題，但也有助于中央政策的穩定推行。結合省長、省委書記更替所造成的差異結果，在對待地方官員更替問題上，中央還需謹慎，現有干部交流制度的利弊得失應予以權衡。就戰略性新興產業政策的實施效果而言，省長更替更應慎重對待。

（責任編輯：孫艷）