基建投資重新加碼

降蘊彰++王延春

地方政府加碼基建投資的意愿強烈，但錢從哪里來？政府和企業積累的債務風險等問題使基建投資發力存在隱憂

2017年中國經濟增長能否保持在6.5%以上？如果說此前還有很多擔憂，進入一季度，隨著全國各地新一輪基礎設施建設投資計劃的相繼披露，加上可預期的消費穩定增長，中國經濟的全年持續增長應無太大懸念，但相應的基礎設施等固定資產投資的衍生挑戰更令人關注。

3月1日，《“十三五”現代綜合交通運輸發展規劃》（以下簡稱《規劃》）發布，該文件提出“十三五”期間要加密交通網絡覆蓋，形成核心城市與周邊城市1小時到2小時通達。計劃到2020年，基本在全國建成現代綜合交通運輸體系。

交通運輸部部長李小鵬在國新辦舉行的新聞發布會上表示，為促進交通與物流等產業聯動發展，在固定資產投資方面，預計2017年鐵路要實現8000億元的投資，公路系統要實現1.65萬億元的投資，水運還有1500億元的投資。屆時，一批基礎設施建設（下稱“基建”）項目將陸續投入運營。

與此同時，一些省份相繼公布了2017年重大項目投資計劃，數額從千億到萬億不等。其中基礎設施建設尤其是交通領域的項目投資，均成為各地帶動投資和托底增長的“穩定器”。多家研究機構預計，2017年中國固定資產投資增速預計保持在8%左右，基建投資的整體規模約為16萬億元。若加上一些已經宣布但有待確認的投資計劃，全國各地固定資產投資規模高達數十萬億元。

中信建投統計的數據顯示，目前23個已公布2017年固定資產投資計劃目標的省份中，高于2016年目標的省份有新疆、遼寧、 安徽、廣西與貴州。與2016年實際投資增速相比，有14個省份增速目標有所提升，提升的省份中，新疆與遼寧升幅最高，分別達到57.7%與76.1%。

在外貿出口增速因綜合因素承壓、消費增長緩慢的處境中，加大固定資產投資無疑再次成為中國經濟穩增長的重要砝碼。同時，今年由于房地產投資量因調控升級或有所下降，加之制造業投資增速由于民營企業投資信心不足從2013年連續四年回落，更彰顯基建投資彌補其他投資不足的作用。

接受《財經》記者采訪的多位專家分析，2018年是政府換屆年，2017年正值十九大在下半年召開，各地要“大干一場”的積極性頗高。因此，可能再度出現“換屆效應”。盡管中國經濟一月份數據出現轉暖跡象，但經濟轉軌換擋之際仍需要基建投資擔當“托底”之責。

中國社會科學院學部委員余永定告訴《財經》記者，中國目前現實的經濟增長速度運行在潛在經濟增長速度之下。投資需要為下一步經濟增長速度運行在潛在經濟增長速度之上消除發展的基礎瓶頸。

國家統計局發布的數據顯示，2016年全國城鎮完成固定資產投資接近60萬億元，實現GDP74萬億元，城鎮固定資產投資占GDP的比重超過80%。從2011年至2016年，全國固定資產投資占GDP的比重數據依次是61.8%、67.5%、73.2%、77.8%、80.5%、80.2%。

從中可以看出，連續六年， GDP對固定資產投資的依賴度逐步攀高。目前在全國投資增速出現放緩之際，以基建投資來帶動整個固定資產投資成為現實選擇。

然而，如今基建投資盤子龐大，在財政減收增支的情況下，錢從哪里來？隨著基建投資的效率降低，維持這么高的增速未來積累的債務風險如何化解？

復旦大學經濟學院副院長韋森教授指出，盡管基建投資可以短期托底經濟，但長遠而言，則可能在加速經濟的蕭條，阻滯經濟發展模式的轉型。

日本一橋大學教授伍曉鷹告訴《財經》記者，中國經濟最顯著的風險在于邊際資本產出率下降，資本產出比上升，投資效率越來越低，勢必導致“風險鐵三角”。 所謂“風險鐵三角”：即生產率在不斷下降、杠桿率在不斷上升、宏觀經濟政策的空間明顯收縮。

2017年3月全國“兩會”在京召開，關于是否依賴投資托底經濟、基建投資加碼背后的債務隱憂等話題再次升溫，代表委員們的議案提案都涉及到基建投資的回報率、PPP熱潮的冷思考等焦點。采訪的多位專家告訴《財經》記者，基建投資對經濟換擋和地方發展固然不可或缺，但今年應加大投資結構的優化，嚴格項目落地程序，以求投資項目精準有效，并確實契合降低物流成本、經濟升級和提供公共服務的需要。還應大力修改完善鼓勵和支持民間投資的政策措施。

中國投資協會會長張漢亞、海通證券副總裁兼首席經濟學家李迅雷均表示，中國經濟增長主要靠投資拉動不可持續，現在的當務之急，應該是盡快優化投資結構，補足供給短板，擴大有效投資，加強風險管理。

各地基建投資疾行

過去近20年里，投資驅動的經濟增長一直頗具中國特色，但是，由于投資效率遞減，在最近幾年里，投資對中國GDP增長的貢獻逐漸弱于消費，一度讓外界以為，投資不再是中國經濟增長的核心驅動力。

事實上，每當固定資產投資有明顯增長，中國經濟增速則立竿見影快速增長。因此面對中國最近兩年放緩的經濟增速，很多人呼吁適度重啟投資。相關數據顯示，2016年交通運輸在降低物流成本、轉型升級以及保障和改善民生等方面，都取得了新進展。2016年，交通運輸完成固定資產投資28466億元，比上一年同期增長了3.8%，鐵路全年投產新的線路3281公里，新增公路11.3萬公里，新增民航機場8個。根據《規劃》安排，到2020年，高速鐵路覆蓋80%以上的城區常住人口100萬以上的城市，民用航空機場增加50個以上的世界級機場群。這些都醞釀著龐大的基建盤子。

事實上，中國的基建投資已經連續高增長四年。2013年、2014年這兩年的基建投資增速都在20%以上，2015年和2016年在17%左右。

今年基建投資還要 再發力，還要執行積極的財政政策才能保證增長速度。李迅雷表示，去年投資增速是8.1%，今年投資增速預計比去年要低，但也不會降太多，預計在7.5%左右。

據《財經》記者了解，在每年數十萬億元的全國固定資產投資計劃中，絕大部分來自地方政府。有機構統計，截至2月23日，今年已經有24個省份公布經濟增速目標，核算下來，2017年全國固定資產投資目標規模已經超過50萬億元。相對于去年近60萬億元的投資總額，24個省份50萬億元的投資目標并沒有偏離太大，而且從2014年開始，全國固定資產投資就超過50萬億元。

張漢亞分析表示，在經濟下行壓力持續加大的背景下，固定資產投資仍然需要繼續加碼，需要扮演中國經濟“穩定器”的關鍵角色。

一直以來，制造業投資、房地產投資、基建投資是固定資產投資中占比最大的三個行業。去年中國實體經濟實現了相當強勁的反轉，房地產投資6.9%增速是最主要原因，現在業內較為一致的判斷認為，2017年房地產投資會減速，制造業投資受“去產能”政策影響，投資增速也很難進一步走高，因此只有基礎設施建設有望再掀投資高潮，彌補地產投資走弱留下的空檔。

從各省今年“兩會”期間發布的政府工作報告中可以看出，2017年， 交通運輸、水利、通信等基建行業將成為各項資金的主要投向。

不過，對于地方政府偏重于加大基礎設施投資，業內也較為擔憂：如果各地繼續依靠大量基礎設施投資來支撐GDP，中國經濟會不會患上“鐵公基”的依賴癥？

國家信息中心經濟預測部肖若石對《財經》記者解釋，當下加強基礎設施投資，不僅投資成本低，而且也不會像產業投資那樣出現產能過剩。相反還能夠增加有效供給，擴大市場有效需求，同時也可以消耗鋼鐵、水泥、建材等投資品。這有助于在一定程度上緩解當前產能過剩帶來的難題。

肖若石表示，近幾年，全國基礎設施投資對整體投資增長的貢獻率一直穩步提高，2015年已接近30%，同比提高6個百分點。

中國國際經濟交流中心副總經濟師徐洪才分析，雖然經過了多年的高投入，但基礎設施依然是我國經濟發展中的一個薄弱環節，許多城鄉基礎設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。現在很多領域的基礎設施投資不是過剩，而是不足或結構失衡。比如，去年夏天多地先后遭遇了暴雨侵襲，不少城市內澇嚴重，這反映出許多城市地下管網建設的歷史欠賬需要盡快彌補。

特別是隨著“十三五”新型城鎮化的穩步推進，到2020年底，中國將要實現一億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，完成約一億人居住的棚戶區和城中村改造，引導約一億人在中西部地區就近城鎮化，常住人口城鎮化率將達到60%，戶籍人口城鎮化率將達到45%，這都預示著，未來幾年基礎設施領域需要投資的資金和項目更多。

國家發改委自2014年9月陸續推出了11類重大工程包，其中基礎設施投資是重點，涵蓋了信息電網油氣等重大網絡工程、糧食水利重大工程、交通運輸重大工程、現代物流重大工程、城市軌道交通重大工程等領域。截至去年底，這些基礎設施工程已累計完成投資79203億元。

中國銀行業協會首席經濟學家巴曙松2月24日表示，中國銀行業協會通過對166家銀行業機構和近2000名銀行家的調查，得出最新結論，中國銀行業普遍看好未來的基礎設施投資。

不過，張漢亞、李迅雷等專家認為，基建投資長期高增長，現在規模越來越大，這么大的規模想要繼續保持接近20%的高增長不大可能。因為體量越來越大，需要的資金投入就更巨大。另外，四年來基建投資增速是固定資產投資增速的兩倍還要多，這也值得反思。

炙手PPP遭遇“外熱內冷”

《財經》記者注意到，各省份在部署2017年重大項目投資計劃中，均提出要多渠道籌集項目資金，大力推廣PPP模式。PPP顯然已成為各地完成投資目標計劃的重要抓手。

中國從2014年開始大力推廣PPP模式。當年5月，財政部成立政府和社會資本合作（PPP）中心，主要承擔PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統計和國際交流等職責。到當年10月，國務院頒布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發43號文件），其中明確提出，要加快建立規范的地方政府舉債融資機制，推廣使用政府與社會資本合作的PPP模式。隨之，一系列PPP相關政策密集出臺。

據財政部PPP中心主任焦小平介紹，到2016年底，全國PPP入庫項目已經有11260個，總投資額為13.5萬億元。其中，已簽約落地的項目1351個，投資額為2.2萬億元，落地率為31.6%。

目前各地推進PPP主要存在的問題是，剃頭擔子一頭熱。落地的PPP項目多是央企、國企占主角，民間資本普遍不愿參與PPP。

全國工商聯經濟部部長譚林曾公開表示，由于經濟預期不明朗，實體經濟盈利空間下降，再加上民營企業自身的原因，民間投資意愿仍然不強。一些企業不愿投、不敢投，一些企業想投卻不知道往哪兒投。在此背景下，政府希望向民間資本推介一批適合民間資本特色和盈利預期的PPP投資項目，以利激發民營企業的活力。

張漢亞、李迅雷分析，PPP本意是讓民間資本參與到基礎設施、公用事業等領域項目當中，減輕政府方面承擔項目配套資金、承擔投資債務的壓力，顯然現在還沒有達到本意。由于部分項目實施不規范、法律保障和政策銜接不暢;政府無效管理程序和環節太多，企業負擔稅費太重、融資太難、成本太高、投資回報率偏低等方面的諸多原因，導致近幾年來占中國投資總量60%以上的民間投資去年出現大幅下滑，民間資本參與PPP的積極性低落，出現“外熱內冷”的現象。

中華民營企業聯合會副理事長周雷告訴《財經》記者，現在民間投資參與國企混改、參與PPP的主動性積極性不強，其重要原因之一是民間投資環境太差。近些年，雖然有關部門已經頒布了鼓勵民營經濟發展的一系列政策法規，明確了民營經濟可以進入的領域，但民營企業仍然面臨各種“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”等難題。現實中，部門與部門之間的政策不接軌，鼓勵民營經濟投資的文件與銀行等部門的規定不協調，仍然使得民營企業在與政府部門、金融部門、國企等各種利益的交互博弈中，處在弱勢地位。具體到如何調動民間投資參與PPP的積極性，他提出建議，應該加快PPP立法，為社會各資本方平等參與PPP項目提供制度保障。

據了解，現在各地以PPP之名行政府回購、明股實債、固定回報等變相融資之實等問題較為嚴重，據焦小平說，財政部正在采取多項措施加以規范。

《財經》記者從湖南、湖北、江西等省份了解到，由于在清理、規范地方政府融資平臺后，這些省份市縣一級的財政支出缺口較大，所以現在很多地方出現借PPP項目，違規舉債、變相融資的現象。2017年各地方政府都在加大基建項目投資力度，張漢亞表示擔憂， PPP模式會被過度異化、泛化應用。

財政部2015年12月印發的《政府投資基金暫行管理辦法》中明確規定，政府不得回購其他出資人的投資本金，不得承諾最低收益，但據國家發改委、財政部等方面調查，現在很多省份市縣一級的PPP項目中，政府就有承諾，要確保投資者年收益率不低于10%。在承諾回報率后，財政負擔的資金成本不僅大于銀行貸款，甚至大于信托融資，很明顯暗含潛在風險點。

投資盛宴誰買單？

一些“兩會”委員和經濟專家預計，今年財政收入增速較低，財政赤字率估計與去年持平，“基建投資的錢從哪里來”成為最棘手的難題。同時，基建投資周期一般3年-5年，很多項目向銀行借錢、向社會發債，但投下去暫時沒有收益，后續資金如何接續？

《財經》記者從一些地方政府部門了解到，目前基建投資主要是政策性銀行發債、地方政府的PPP項目或搞產業引導基金來支持，但這樣操作會使地方政府債務進一步上升。

目前解決資金問題各地主要采取的方式有：放松對地方政府融資平臺借款的部分限制，要求銀行繼續對平臺在建項目放貸，允許已到期的平臺貸款展期、修訂借款合同或進行債務重組;支持政策性銀行發揮更大的作用;擴大PPP模式的使用規模和適用范圍;允許地方政府債務進行直接定向置換，以緩解短期現金流壓力和加快地方政府債券發行步伐。

這些辦法并不能有效解決龐大的融資難題。余永定提醒，需要警惕中國經濟的高負債率和高杠桿率，“比如，企業杠桿率過高確實是對中國經濟穩定發展的重要挑戰，到2020年，企業債務對GDP的比重還會進一步上升”。

財政部預算司副司長王克冰前不久透露，截至2015年末，全國地方政府債務為16萬億元，中央政府債務10.66萬億元，政府債務負債率為38.9%，低于歐盟60%的警戒線，也低于國際上50%的一般債務水平。

不過，雖然政府債務風險總體可控，但局部地區的風險卻絕對不容忽視。根據全國人大常委會部分委員的調研，到2015年底，中國已經有100多個市本級、有400多個縣級的債務率超過100%，少數省份債務率也超過100%。財政部方面通過風險評估，已經將全國90多個市、300多個縣納入風險預警名單，還有部分省、市、縣也被列入風險提示名單。

地方政府為何有如此高的債務風險，中國財政科學研究院院長劉尚希說，這主要是前些年地方政府出于政績沖動，借助四面開花的融資平臺，無節制地大行舉債，導致地方政府債務快速上升，居高不下。截至2014年底，全國地方政府存量債務已經高達15.4萬億元，其中大部分都是通過地方融資平臺舉借的。

2015年1月1日，新預算法生效，其中明確規定地方政府舉債只能發行政府債券，不得以其他任何方式舉債。去年，國務院進一步發文，明確規定，政府不得通過企業舉債，企業債務也不得推給政府償還，要做到誰借誰還、風險自擔，否則就是違法行為。

表面上，地方政府通過融資平臺舉債再也行不通了。但現在實際情況是一些銀行、信托、基金等機構，在借錢給地方融資平臺時，地方政府仍然出面，為融資平臺出具擔保函、承諾函、安慰函，違規為融資平臺提供擔保承諾。

去年財政部相關業務司局在山西、山東、海南、貴州等地調研地方經濟風險中債務風險問題，特別是棚改中的國家開發銀行貸款、專項建設基金帶來的地方債務風險問題，就發現很多地方政府通過擔保函、承諾函等方式，為地方融資平臺舉債提供“服務”。為此，貴州省安順市財政局、正安縣財政局等違規的政府部門還被財政部內部點名批評，明確要求限期整改。

去年6月底，國家審計署公布了對11個省本級、10個市本級和21個縣債務情況的審計報告，其中提到，通過抽查發現，截至2015年底，浙江、四川、山東和河南等四個省通過擔保、集資或承諾還款等方式，違規舉債余額153.5億元;浙江、河南、湖南和黑龍江等四個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等的承諾，很明顯這也都是違規的。

財政部財政科學研究所公共資產研究中心主任文宗瑜告訴《財經》記者，現在各地融資平臺名義上在轉型，但實際上一些是“換湯不換藥”，比如，現在不少地方PPP項目基金都是明股實債，以財政資金作為風險兜底的劣后資金，實質上這就是地方政府變相舉債。地方政府如果繼續這種盲目為融資“兜底”、盲目為融資提供支持的做法，勢必會使地方的債務風險更突出，或將為未來政府債務的增加帶來巨大隱患。

更值得擔憂的是，財政部審批了500億元規模的中央級引導示范性PPP項目基金，而地方如河南、江蘇等地也紛紛成立類似政府背景的PPP項目融資支持基金。冀望靠引導資金投入，發揮引導示范效應，吸引社會資本參與PPP項目。然而，在沒有解決項目盈利機制的情況下，由于行政色彩較濃，政府引導基金在中國 “遍地開花”還應警惕隱患。

縱觀全球，量化寬松之風轉向基建投資疾行熱潮。亞洲開發銀行近日稱，基建投資不足的國家可能會出現經濟增長遭遇瓶頸而且就業增長乏力的現象。亞洲從現在到2030年期間每年至少需要1.5萬億美元的鐵路、橋梁和其他基建投資才能保持增長勢頭。而美國總統特朗普近日發表演講也希望國會批準1萬億美元的基建投資。中國今年也祭出約16萬億元的基建盤子，基建投資趨熱成為現實。

然而，中國與其他國家不同，在連續多年基建投資規模龐大的情況下，亟待解決的是投資與提供公共服務、彌補經濟短板、降低物流成本等現實問題的契合，解決投資的精準、效率以及債務風險的防范。