積極財政轉圜之虞

周哲++王延春

財政政策如何才能“更加積極有效”？這道難題在財政收入放緩、赤字率觸碰3%警戒線的約束下，顯得騰挪棘手

在2017年全國“兩會”召開之際，外界普遍預期，政府工作報告有關財政政策的基調，早在去年底已經清晰。

2016年底召開的中央經濟工作會議，將今年的財政政策定調為：“更加積極有效，預算安排要適應推進供給側結構性改革、降低企業稅費負擔、保障民生兜底的需要”。隨后財政部舉行的“全國財政工作會議”，再次重申了“更加積極有效”的財政政策基調。由此，積極的財政政策從2009年算起，取代穩健的財政政策已有九個年頭，未來應當還會延續相當一段時間。

各界關心的是，今年政府實施更加積極的財政政策將如何實現最優的政策組合？是減少政府收入、擴大政府開支、擴大政府財政赤字的傳統辦法，還是在供給側改革背景下創新操作手段？

2017年全國“兩會”在京召開，更積極的財政政策如何轉圜騰挪成為代表委員們熱議的焦點話題。《財經》記者了解到，代表委員的討論主要聚焦于減稅降費、赤字率、優化支出結構、盤活存量資金等關鍵詞上。他們關心的問題是：2017年基建投資盤子的錢從哪里來？減稅降費還有多大空間？赤字率是不是可以突破3%的“馬約”警戒線？

這也是肖捷首次作為財長亮相的“兩會”，中國近年在地方債務置換、政策性銀行PSL貸款、專項建設債、PPP等領域的隱形財政擴張力度遠超預算內赤字增長，成為拉動固定資產投資增長的主力，但同時積累了隱性債務風險。諸如此類繞不開的話題也成為“兩會”關注的重點。

《財經》記者從相關的權威機構獲悉，如果在赤字率不動，減稅空間有限的條件下，今年積極有效的財政政策或將更加注重優化結構、用好增量、激活存量，著力改變支出項目只增不減的固化格局。同時，將進一步壓縮公共性支出。

減稅降費空間尚存

減稅降費是2017年“積極財政政策”的關鍵著力點，多位專家表示，經歷了2016年全面“營改增”之后，減稅空間有限，重點應落在降費上。繁雜的收費項目和繁重的收費金額給企業帶來了沉重負擔，理應清理。但與降費相關的精簡機構和大部制改革難點重重，能夠降費的空間尚待決策層梳理。

2016年5月1日全國范圍內全面推開“營改增”，2016年底，國稅總局宣布“2016年1月至11月份營改增帶來的整體減稅已達到4699億元;預計2016年全年減稅約5000億元”。在上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建看來，2017年正稅降稅空間不大，一是因為大規模“營改增”已基本完成了，雖然減稅效應會進一步發揮，但是恐怕沒有太多新的舉措;二是稅收占GDP的比重不到18%，僅僅從稅的狹義角度來降稅的空間也不大了。

他推算認為，2015年“營改增”減稅2000億元，2016年全面推行“營改增”減稅5000億元;2017年預計新增減稅規模將達4500億元。他認為，2017年營改增的減稅效應進一步發揮，將會有6500億元的減稅效果。

雖然也有不少呼聲，期望減并增值稅稅率和降低企業所得稅稅率，但接受《財經》記者采訪的多位專家認為，2017年在減稅方面采取新的減稅舉措空間有限，重點將落在降費上。

降費，已成為李克強總理口中的“高頻詞”。進入2017年以來，李克強總理就數次批斥亂收費問題，尤其是涉企收費亂象問題。

2017年1月4日，在國務院第一次常務會議上，李克強總理提出企業的非稅負擔過重。1月13日，李克強主持召開座談會時表示，今年要堅持政府過緊日子，繼續壓縮一般性開支，為企業減稅降費騰出空間，在非稅負擔方面讓市場主體有切身感受，國務院要對此開展督查。2月22日，李克強在國務院常務會議上又要求“提網速、降網費”，并督促有關部門抓緊再出臺一批提速降費新措施。

針對杭州娃哈哈集團董事長宗慶后等企業家提出的收費亂象，財政部、國家發改委立即調查審核后認為，2015年娃哈哈共有繳費項目212項，繳費金額高達7412.07萬元。幾百項的收費項目和數千萬元的收費金額給企業帶來了沉重的負擔，降費也成為2017年減稅降費的關鍵點。

胡怡建對記者稱，收費主要構成是行政事業性收費和壟斷企業收費。中國財政科學研究院在2016年的調研報告《降成本：我們的調查與看法》中，將涉企收費分為三類，一是功能性收費，即政府性基金;二是行政事業性收費;三是經營性服務收費。功能性收費與稅收類似，合理的功能性收費是政府提供公共產品和服務的必要保障。

相比之下，后兩類給企業造成的困擾和負擔更重（各省行政事業性收費的數量見“制造業稅費負擔調查”《財經》2017年第2期）。

華夏新供給經濟學研究院院長、財政部財科所前所長賈康表示，行政性收費往下降，需要對政府框架進行大部制、扁平化的改革。“只有對政府架構做新的整合和設計，在此基礎上推進簡政放權，減少行政性收費，把能壓縮的減費框架都用上，這個事情就可能做的比較像模像樣。否則，將會是流于空談。”賈康直言。但很明顯，這樣的整合面臨的是諸多人事方面的麻煩，必然阻力重重。

至于降費可以釋放出多大的空間，收費種類繁多，至今沒有相應的規模統計，多位專家也對《財經》記者稱，并不掌握相關數據。因此，要想真正落實“更加積極有效”的財政政策，恐怕需要決策部門下力氣梳理收費的種類和規模，找到可以下降的空間。

提高赤字率非唯一解藥

2016年新增赤字5600億元，對應了全面“營改增”減稅的5000億元。2017年是否要延續這一思路，繼續擴大財政赤字率以支撐投資盤子和減稅降費？2016年赤字率已觸及3%的馬約警戒線，是否可以突破？

馬約警戒線原本是歐盟成員國妥協的產物，和中國本無關聯， 2015年大部分國家的債務都超過60%的警戒線。但一旦突破3%的赤字率和60%的債務率，上限又是多少？雖然學界想建立起符合中國實際的債務率和赤字率的警戒線，至今卻未能達成共識。在沒有新的指標代替馬約警戒線之前，或許堅守是一個相對安全的選擇。

2016年“兩會”期間公布，2016年擬安排財政赤字2.18萬億元，比去年增加5600億元，赤字率提高到3%。李克強總理指出，適度擴大財政赤字，主要用于減稅降費，進一步減輕企業負擔。

2016年僅“營改增”減稅超過5000億元，與新增赤字規模相呼應。今年“更加積極有效”的財政政策需要進一步減稅降費，假設減稅降費規模超過5000億元的盤子，將以什么來支撐？這不可避免地觸碰到3%赤字率的馬約警戒線。

2015年各國的債務率顯示，大部分國家超過60%的債務率警戒線（見圖）。日本和希臘的債務率高企，希臘爆發了債務危機，但是債務率高于希臘的日本卻安然無恙，至今沒有出現債務危機。日本希臘之外其他大部分國家也都超過60%的債務率警戒線，相比之下，中國債務率偏低，43%的債務率在警戒線之下。

這也是諸多專家建議不要囿于馬約警戒線的原因，一些專家表示，歐盟成員國和許多發達國家早已突破了它，中國為何要堅守？何況，當初馬約警戒線的形成也是為了約束歐盟成員國，便于歐元區財政政策的協調，從根源上講和中國并無關聯。

賈康曾指出，各種警戒線不一定與各國的具體情況吻合。他從國債的適度規模（國債規模處于某一臨界點時，其積極影響達到最大化），而非國債的最大可能規模（國家信用崩潰的臨界點，即國債無法償還的臨界點）出發，建立起測算中國國債適度規模的理論模型。

中國社會科學院研究生院原院長劉迎秋則借鑒此模型，代入前提假設條件——GDP均衡目標增長率設定為7.5%、均衡目標通貨膨脹率設定為3%——來計算，測算出現階段中國赤字率和債務率的警戒線。測算結果是，基本赤字率應以2.5%為控制目標，最高極限是3.5%;全額均衡赤字率應以3.5%為控制目標，其最高極限是5.5%;全額均衡債務率應以30%-35%為控制目標，其最高極限是58%。

劉迎秋接受《財經》記者采訪時表示，這個測算結果在中國的中高增長階段都是適用的，放在2017年仍然適用。他對記者稱，現在談論的赤字率對應的是他文中的基本赤字率，最高極限是3.5%，所以他認為2017年赤字率突破3%沒有問題。

一篇署名為“財政部國庫司王寧”的文章采用了不同的模型，以及不同的前提假設（GDP增長率為7%，通貨膨脹率為1%），測算出財政最大可承受赤字率范圍是4.04%-4.67%，政府最大安全債務相對規模在50.51%-58.36%。

劉迎秋認為，理論上說赤字率突破3%沒有什么問題，至于提高到多少，取決于建設性支出和民間投資支出的對比關系，只要前者不產生擠壓后者的結果，就可以有較高的赤字率，反之，就應取較低的赤字率。在當前民間投資不足的情況下，提高赤字率也是實踐的需要。

但賈康告訴《財經》記者，雖然他提供了理論框架，但不同的學者根據不同的偏好和基數做了不同的測算，僅供決策參考，目前學界尚未對適用于中國的赤字率和債務率警戒線達成共識。

中央黨校國際戰略研究所世界經濟室副主任陳建奇則對記者解釋，結合實際情況來看，目前遵循《馬約》標準的國家還沒有發生財政危機的情況，在此情況下，中國在赤字率與債務率都沒有違背《馬約》參考標準的前提下堅持以其約束自身，或許有利于促使中國財政和經濟更健康發展。然而，即便赤字率突破3%及債務率突破60%，中國債務風險也不必然陷入危機的不可控地步。

中國財政科學研究院金融研究室主任趙全厚稱，在沒有更好的指標代替馬約警戒線之前，最好還是遵守，畢竟這個指標全球都已承認，或許會影響到評級公司對一個國家主權債務的評價。

在問及穆迪主權分析師Marie Diron“赤字率突破3%是否影響穆迪對中國的主權信用評價”時，她回復《財經》記者稱，中國不像歐元區或其他一些國家那樣有限定的赤字率標準。穆迪對主權信用進行評級時，債務負擔和債務可承受能力是相關的考慮指標，表明政府應對潛在負面沖擊時的政策靈活性。

2014年至2016年，全國赤字率目標分別為2.1%、2.4%、3.0%，表現為逐年增加趨勢。在諸多機構所做的“兩會前瞻”調查中發現，有調查預計2017年政府財政赤字率會提高到3.5%左右;但有機構調查則預料與去年持平。

存量資金騰挪的出路

如果今年赤字率不動，還有什么辦法可以為積極財政的實施騰挪空間？多位專家建言，可以考慮突破財政支出固化格局、盤活存量資金等辦法。

財政部財政科學研究所原副所長葉振鵬曾撰文指出，積極財政政策中的擴張性政策是多種手段的組合，不僅僅是赤字、發債等，還包括減稅、加大轉移支付力度、調整經常性支出結構等手段，積極財政政策是打“政策組合拳”，每個時段都有主體政策手段選擇。

中國社會科學院經濟所所長高培勇對《財經》記者稱，積極財政政策在減稅降費方面有三種辦法。第一種是結構性調整，可以是在稅費結構方面進行調整，比如說減費增稅，可以是增加直接稅、減少間接稅，也可以是增加個人稅、減少企業稅，總之政府的支出規模不變，這種辦法在不打破收支平衡的情況下，符合結構性改革，也屬于積極財政政策。

第二種是減稅降費，同時政府支出規模不變，通過增加赤字來支撐減少，2016年全面推行的“營改增”就是采用的這種方法。

但高培勇認為，這種方法和擴大需求時期的方法并無兩樣，而且以發國債代替征稅，政府該花18萬億元還是會花18萬億元，對企業的負擔仍然不變，在他看來，這仍是傳統的老辦法。

第三種是政府稅費和政府支出規模同步縮減，“減多少稅費就減多少支出”。這種辦法首先是在調整資源配置結構，政府少一塊職能，市場多一塊空間;其次，它著眼于供給側而非需求側，是在給企業減負;最后，企業也不會增加未來的成本。所以高培勇認為，最好的辦法是第三種，其次是第一種，最差是第二種。

但政府收入和支出同步縮減，是否算作積極財政政策呢？中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇對《財經》記者稱，壓縮支出會對減少收入的擴張力度有所抵消。但如果收入減少的多，支出減少的少的話，這樣的財政政策仍是積極的財政政策，但是擴張的程度有所下降。

假設2017年減稅降費規模是6000億元，赤字率維持在3%，但是隨著GDP規模的增大，赤字規模仍然有所增加，《財經》記者以6.5%的GDP增速為假設條件測算，赤字率不變的情況下，2017年赤字規模可能會增加1900多億元。赤字之外，再通過壓縮支出約4000億元來支持減稅降費。

如果是采用高培勇所說的第三種辦法，關鍵著力點便在于壓縮支出。財政科學研究院財政與國家治理研究中心主任趙福昌，在2月19日中國財政科學研究院舉行的“優化財政支出存量結構”研討會中介紹稱，目前，財政支出存在著各項支出只增不減，存量不斷固化、僵化，缺少統籌空間和彈性的情況。

財科院的相關報告顯示，2011年到2016年，基本支出和項目支出的總體規模都只增不減;13家部門預算，無論是基本支出還是項目支出在總數中占的份額基本穩定，呈明顯固化格局。

報告指出，財政支出結構固化導致支出剛性增長與績效下降，很多項目支出的安排流程，不是先論證項目再安排支出，而是先劃分蛋糕保留份額，再去安排項目，形成存量資金或是資金無效、低效支出。

中國財政科學院院長劉尚希表示，存量結構的固化導致增量實際上也隨之固化，年復一年的基數加增長就形成了我們現有的僵化的支出結構。趙福昌建議，一方面要破除重點支出與財政支出或者GDP的法定掛鉤機制，一方面要強化零基預算的理念。

對此，財政部政策研究室主任王衛星回應稱，“經過財政部的努力，2016年底已經解決了全部的重點支出掛鉤的問題，中央改革辦的決策程序已經走完了，接下來還需要走一個法律的修改過程。”財政部預算司副司長吳海軍補充，之后肯定會有文件出臺，現在正在征求意見過程中。

吳海軍認為，在破解財政支出固化方面，績效評價是一個核心問題，只有依靠第三方評估給出的績效評價，才能作為增加或者減少某項財政支出的依據。

據《財經》記者了解，盤活存量資金也在進行當中。2014年底到2015年初，國辦70號文、財預15號文、財預23號文連續出臺，針對沉淀的國庫資金進行清理。

存量資金，其實就是各級財政部門和預算單位在年末還沒花完的錢，其按照資金儲藏的位置，可分為三種表現形式：一是存儲在國庫的存量資金（國庫存款）;二是存儲在財政專戶（主要是專項支出財政專戶）的存量資金（其他財政存款）;三是存儲在預算單位實有資金賬戶的存量資金（銀行存款）。

上述文件要求，一般公共預算結轉結余資金，結轉兩年以上的資金，應當作為結余資金管理，全部補充預算穩定調節基金。政府性基金預算結轉資金規模較大的，應調入一般公共預算統籌使用，調入的基金應補充預算穩定調節基金。上級財政專項轉移支付結轉結余資金中，預算尚未分配到部門和地方并結轉兩年以上的資金，由下級政府交回上級政府統籌使用;兩年以內的結轉資金，下級政府可在不改變資金類級科目用途的基礎上，調整用于同一類級科目下的其他項目，并報上級政府有關部門備案。

據了解，至2015年底，國庫庫存余額2.72萬億元，財政專戶及過渡戶中存量資金估測為1.35萬億元，加上為數眾多的預算單位存量資金，財政存量資金規模預計超4.07萬億元。而財政部公布的截至2015年11月底全國回收存量資金3658億元，調整用于保民生、補短板、增后勁。

2017年2月10日，財政部決定在全國全面開展省級地方國庫現金管理。所謂國庫現金管理，即在確保國庫資金安全完整和財政支出需要的前提下，對國庫現金進行有效的運作管理，比如存入銀行定期存款，獲得收益，實現國庫閑置現金余額最小化、投資收益最大化。在楊志勇看來，加大國庫現金管理力度是盤活存量資金的重中之重。

除了打破支出結構固化的局面、盤活存量資金，財政部財政科學研究院研究員王澤彩給記者梳理了可以騰挪出空間的幾招。

第一，清理歸并各類專項轉移支付資金，加快政府收支分類改革。第二，下大力氣壓縮公用支出。比如，會議費、招待費、培訓費等按一定比例比上年適當壓縮。第三，全面實施績效目標的考核。據了解，大力推進預算績效管理，細化項目支出績效目標審核、探索實行預算績效評價報告已上報人代會審議，將從績效的角度強化財政資金的使用效率。第四，對各級政府出臺過高承諾政策予以清理，比如一些地方在教育、醫療、社保等方面提高標準增加的支出，相應加重了地方財政負擔和風險堅決予以矯正。第五，進一步推進PPP示范，引導社會資本參與提供公共服務和公共產品。第六，在全國范圍內，對各級行政事業單位進行內部控制管理，嚴格預算執行，防范各類高風險經濟活動風險。

趙全厚直言，決策層可能更加自信，通過在體制內釋放資金，將資金進行重新布局，即可實施更加積極的財政政策。

上述舉措能夠釋放的存量資金到底有多少，是否足以支撐可能超過5000億元的減稅降費空間，尚未可知。

高培勇直言，要想落實積極財政政策，最優的選擇是期待重點支出脫鉤真正落地，由此打開一個突破口，使得財政支出有一定的彈性。在此之前，次優的選擇是守住3%名義赤字率這個心理防線不松口，如果確實有減稅或者擴大支出的需求，可以通過實際赤字率，或者是全口徑赤字率這個層面加以解決。“3%的名義赤字率不可隨意突破，一旦突破就會越破越大，就收不住了。”

他解釋稱，現在公布的3%的赤字率還僅僅是名義上的，實際上四本賬本的“全口徑赤字”絕不止于3%。

值得關注的是，地方政府的或有債務也一直是穆迪關注的方向，Marie Diron對《財經》記者稱，根據財政部數據，去年底地方國企總負債規模為人民幣39.4萬億元，較2015年底增長11.3%。其中部分負債代表政府的或有負債，如果國企償債能力疲弱，政府將面臨償債風險。“中國的政府債務水平溫和，低于GDP的40%，然而或有負債規模超過穆迪評級的其他大部分主權國家。”

這意味著，即便名義赤字率保持不變，全口徑赤字率和地方政府或有債務的增加，也會影響到評級機構對主權信用的評級。

財政政策如何才能“更加積極有效”？在新常態下財政收入放緩、赤字率達到3%警戒線的背景下，目前顯得尤為棘手，似乎陷入兩難境地。具體決策層將打出怎樣的“組合拳”，或許正在北京召開的“兩會”即將公布的政府工作報告可以找到相關答案。