加強城市軌道交通工程建設和運營安全管理

施仲衡

(中國工程院, 北京 100863)

加強城市軌道交通工程建設和運營安全管理

施仲衡

(中國工程院, 北京 100863)

城市軌道交通建設和運營繼續呈現蓬勃發展的勢頭,為緩解城市客運緊張、促進城市經濟發展做出了重要貢獻,但是由于工程巨大、周期長、建設條件復雜以及網絡化運營給城軌突發事件應急處置帶來更加艱巨的挑戰,因此城市軌道交通工程建設與運營安全管理工作形勢也較為嚴峻。為了適應“十三五”時期我國城市軌道交通的快速發展,針對城市軌道交通建設和運營安全管理,今后應著重做好以下幾項工作：完善安全管理制度體系,落實建設和運營質量安全主體責任,健全安全風險預防預控機制,推進建設和運營安全技術創新發展,推動建設和運營安全管理標準化、精細化。

城市軌道交通； 建設； 運營； 安全管理

截至2016年底,國家發展改革委共批復了44座城市的軌道交通工程建設規劃,涉及線路317條,總里程8 469.72 km,總投資4.7萬億元,其中29座城市的128條線路已投入運營,里程達到3 832 km(不含市郊線)。城市軌道交通建設和運營繼續呈現蓬勃發展的勢頭,為緩解城市客運緊張、促進城市經濟發展做出了重要貢獻；但另一方面,由于工程巨大、建設周期長、建設范圍廣、建設和管理主體多,工程地質條件和周邊環境條件復雜,暗挖隧道與深大基坑多,施工工法多樣,隱蔽性工程多,不確定性因素多,時間緊迫,投融資不到位等引發了不少建設安全問題。在運營方面,由于客流量急劇增加,部分線路嚴重超員,也隱藏著很大的安全風險；此外,城市軌道交通系統復雜、空間封閉,特別是由于其多處于地下,具有隱蔽性和不易逃生、搜救等特點,并對自然災害、恐怖襲擊等特殊狀態的承受能力低。特別是新開通運營城市人員缺乏經驗、對于突發事件的后處理能力差。因此,城市軌道交通建設安全、運營安全及應急條件下的安全管理工作形勢較為嚴峻。

習近平總書記在中央城市工作會議上指出“要把安全放在第一位,把住安全關并把安全工作落實到城市工作各個環節、各個領域。”[1]城市軌道交通工程是民生工程,其工程建設安全和運營安全事關人民群眾的生命財產安全,事關城市運行的安全及政府的形象,要充分認識安全管理工作的極端重要性、復雜性、艱巨性和長期性,要將總書記講話精神落到實處。

2016年12月9日,中共中央國務院發布了《關于推進安全生產領域改革發展的意見》[2](以下簡稱“意見”),這是新中國成立以來第一個以黨中央、國務院名義發布的安全生產工作的綱領性文件,將安全生產管理工作提升到了一個新的高度,對推動城市軌道交通建設和運營安全生產工作具有里程碑式的重大意義。

根據“意見”提出的要求,為了適應“十三五”時期我國城市軌道交通的快速發展,針對軌道交通建設安全、運營安全及應急條件下的安全管理,今后應著重做好以下幾項工作。

1 完善安全管理制度體系

全面加強安全生產法制化管理是行業發展的必然趨勢。近年來,黨中央國務院和各地主管部門針對城市軌道交通工程特點,狠抓制度建設,不斷完善建設和運營安全管理相關法律法規和規范標準。隨著《城市軌道交通工程質量安全管理暫行辦法》(建質[2010]5號)、《城市軌道交通建設工程質量安全事故應急預案管理辦法》(建質[2014]34號)[3]等文件的相繼出臺,我國城市軌道交通工程建設領域初步形成了以質量安全管理責任體系、隱患排查治理體系及安全風險管理體系為主導的制度體系,保障了我國“十二五”期間的軌道交通工程建設質量安全管理工作的平穩開展。在運營安全管理方面,交通運輸部2014年發布了《關于加強城市軌道交通運營安全管理的意見》(交運發[2014]201號),2016年10月發布了《城市軌道交通運營安全管理規定(征求意見稿)》[4],為城市軌道交通安全運營奠定了基礎。下一階段應進一步落實和完善城市軌道交通建設和運營安全生產監督管理體制,健全安全生產責任考核機制,完善事故調查處理及責任追究制度；完善城市軌道交通運營安全管理及應急條件下的安全管理體系,加強緊急情況下的預警響應及應急處置體系建設；完善城市軌道交通建設和運營安全生產領域標準體系；嚴格安全準入制度,建立健全城市軌道交通建設和運營安全生產社會化服務體系,鼓勵和培育第三方服務和監管體系,為我國城市軌道交通工程建設和運營健康有序地發展奠定基礎。

2 落實建設和運營質量安全主體責任

李克強總理在中央城市工作會議強調：“落實好建設、勘察、設計、施工、監理五方主體責任。無論什么時候發生質量事故和嚴重質量問題,都要嚴格追究五方主體和項目負責人的責任。”尤其對于城市軌道交通來說,工程建設和運營復雜性比一般的市政工程要大得多,還有很多是地下工程,對工程的質量和安全要求更高,因此為強化工程質量安全制度執行力,提高工程質量安全管理水平,各地政府必須要將主體責任落實到位。建設單位和各參建單位應重視安全生產基礎建設,堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責,完善企業安全生產責任體系,切實做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援“五到位”,加強合同中標人員到崗履職管理,提升安全生產管理的籌劃能力。明確和落實城市軌道交通建設項目立項、規劃、設計、施工及運營等環節的法定安全監管責任。通過健全責任考核機制、嚴格責任追究制度,確保落實城市軌道交通建設和運營質量安全主體責任,牢筑遏制城市軌道交通工程建設質量安全及運營安全事故的防線。

3 健全安全風險預防預控機制

2007年11月5日,住建部頒布《地鐵及地下工程建設風險管理指南》(建質[2007]254號),首次提出了城市軌道交通風險管理理念和管理方法,同年12月28日,國家安全生產監督管理總局頒布《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》,系統地提出了安全生產事故隱患排查治理體系。經過近10年的理論研究及系統實踐,初步形成了一套貫穿規劃、可研、勘察設計、施工、直至竣工驗收并交付使用全過程的風險分級管控及隱患排查治理的綜合管控體系。下一階段要建立完善城市軌道交通質量安全風險評估與論證機制,把安全生產作為前置條件,加強新材料、新工藝、新業態的安全風險評估和管控。在軌道交通工程建設和運營階段全面實行風險預警控制,有效防范重特大生產安全事故。制定城市軌道交通建設和運營生產安全事故隱患分級和排查治理標準,搭建統一的城市軌道交通全生命周期隱患排查治理信息報送平臺,完善線上線下配套監管制度。強化隱患排查治理及監督執法力度,對重大隱患整改不到位的依法追究相關人員責任。構建風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制,嚴防因風險演變、隱患升級導致的安全生產事故發生。建立健全安全生產監管人員培訓、持證上崗和定期輪訓制度。推行安全生產責任保險制度,強化事故預防控制,建立保險機構和技術服務機構事故預防合作機制,提高風險辨識管控和隱患排查治理水平。

4 推進建設和運營安全技術創新發展

近年來,在城市軌道交通工程建設和運營安全領域,技術創新層出不窮,“機械化施工技術”“裝配式建筑技術”“BIM技術[5]、大數據技術”等先進技術在全國范圍內試點推進。通過創新技術的應用,有效地推動了城市軌道交通建設和運營安全管理的標準化、信息化、數字化和智能化建設。遵照“意見”要求,下一階段,加強人才培訓,開展城市軌道交通工程建設和運營事故預防理論研究及關鍵技術裝備的研發,建立城市軌道交通建設、運維階段關鍵部位智能化健康監測和維護系統，以及緊急情況下的信息發布機制和應急技術裝備研發,加快成果轉化和推廣應用。推動工業機器人、智能裝備在城市軌道交通工程反恐、防化等危險工序和環節中的廣泛應用。通過深入研究開發“BIM+軌道交通”成套技術,將云計算、大數據、物聯網、移動互聯網、智能采集等技術和軌道交通管理要素整合,促進地鐵、輕軌、有軌電車等在內的多制式城市軌道交通建設和運營安全綜合管控技術的革新,使標準化、信息化、數字化、智能化融入城市軌道交通全生命周期的建設及運維管理中[6],以提高質量安全管理工作效率及安全生產決策科學化水平。

5 推動建設和運營安全管理標準化、精細化

質量安全標準化工作是全面落實科學發展觀,構建軌道交通領域安全生產長效機制的重要措施,作為一種管理手段,是一套行之有效的質量安全管理體系和方法。通過建立“工程實體質量標準化、現場安全文明施工標準化、運營安全管理行為標準化”模式,落實企業標準化管理主體責任,強化建設和運營安全管理基礎,提高質量安全保障能力,有效遏制重特大事故。精細化則是將每一個細節的管理責任具體化、明確化,是質量安全管理工作的必然趨勢。質量安全管理工作只有真正做到標準化、精細化管理,才能有效控制工程建設及運營風險,確保建設和運營安全生產的實現。

在新時期、新常態下,應堅決貫徹實施“意見”提出的各項要求,解決城市軌道交通建設安全、運營安全及應急條件下公共安全管理工作存在的問題,加強制度體系建設,落實主體責任,構建雙重防控機制,通過科技手段和管理手段提高質量安全管理效能,確保城市軌道交通工程建設和運營工作安全可靠,持續發展。

新的一年開始了,讓我們團結奮斗、扎實工作,奪取城市軌道交通安全管理工作的新勝利。

[1] 中央城市工作會議：要把安全放在第一位,把住安全關、質量關[A].(2015-12-23)[2016-12-20]http://politics.people.com.cn/n1/2015/1223/c1024-27963140.html.Central Urban Work Conference.Safety is the first priority and guarantee safety and quality[A].(2015-12-23)[2016-12-20]http://politics.people.com.cn/n1/2015/1223/c1024-27963140.html.

[2] 中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見[A].(2016-12-18)[2016-12-20]http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/18/content_5149663.htm. The State Council.The opinions of the State Council on promoting reform and development in the field of safe production[A].(2016-12-18)[2016-12-20]http: //www.gov.cn/zhengce/2016-12/18/content_5149663.htm.

[3] 城市軌道交通建設工程質量安全事故應急預案管理辦法(建質[2014]34號)[A].(2014-3-18)[2016-12-20] http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjgczl/201403/t20140318_217398.html.

Administration measures for emergency plans for accidents due to poor quality of urban rail transit projects (Jianzhi [2014]34)[A].(2014-3-18)[2016-12-20]http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjgczl/201403/t20140318_217398.html.

[4] 交通運輸部.城市軌道交通運營安全管理規定(征求意見稿)[A].(2016-10-10)[2016-12-20]http://www.moc.gov.cn/yijianzhengji/201610/t20161010_2096964.html.

Ministry of Transport of the People`s Republic of China.Management rules of operation safety on urban rail transit(draft) [A].(2016-10-10)[2016-12-20]http://www.moc.gov.cn/yijianzhengji/201610/t20161010_2096964.html.

[5] Karan E P, Irizarry J, Haymaker J. BIM and GIS Integration and Interoperability Based on Semantic Web Technology[J].Journal of computing in civil engineering, 2015, 30(3).No.04015043.DOI: http://dx.doi.org/10.1061/(ASCE)CP.1943-5487.0000519.

[6] Novales M, Teixeira M, Fontaine L. LRT urban insertion and safety: european experiences[J].Transportation Research Record Journal of the Transportation Research Board, 2014:63-81.No.2419. DOI: http://dx.doi.org/10.3141/2419-07.

(編輯：王艷菊)

Strengthening the Development and Operation Management of Urban Rail Transit Projects

SHI Zhongheng

(Chinese Academy of Engineering, Beijing 100863)

urban rail transit; construction; operation; safety management

10.3969/j.issn.1672-6073.2017.01.001

2016-12-30

施仲衡,男,中國工程院院士。

U231； F530.7

A

1672-6073(2017)01-0001-03