經(jīng)濟新常態(tài)下行政機構(gòu)編制管理策略選擇

李勇+盧鑫

一、經(jīng)濟新常態(tài)下行政機構(gòu)編制管理困境

（一）經(jīng)濟新常態(tài)下的政府行為調(diào)整

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，政府行為方式也面臨著一系列調(diào)整，從重權力到重責任，從重審批到重監(jiān)管，從重管理到重服務。

1.政府職能從單一經(jīng)濟走向多元其他。新常態(tài)意味著告別高速的經(jīng)濟增長，政府最重要的目標也不再是以最快的速度發(fā)展經(jīng)濟。因此，政府不再是市場經(jīng)濟的主角，除做好經(jīng)濟調(diào)節(jié)外，更要重視和加強市場監(jiān)管、社會管理、公共服務和環(huán)境保護等職能，這也是應對新常態(tài)下，隨著經(jīng)濟下滑不確定風險和挑戰(zhàn)增多的必由之路。

2.政府角色從權力行使走向責任履行。傳統(tǒng)管理模式中，政府直接推動經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成功，導致政府權力無限擴張，卻忽視了對權力合法性來源的認識。新常態(tài)下，隨著簡政放權的進一步推進，市場主體和社會個體擁有更多權利來決定自身發(fā)展的方向。作為國家權力的承載者，政府必須積極引導市場主體在法律法規(guī)基礎上按章辦事，同時肩負起促進社會公平正義、引導經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展以及增進人民福祉的責任。

3.政府體制從傳統(tǒng)慣性走向現(xiàn)代理性。我國經(jīng)濟發(fā)展的新形勢、新條件、新矛盾，促使政府形成改革新意識，拓展改革新空間，進入改革新境界。政府在提供社會管理和公共服務的過程中，更加注重科學決策和頂層設計，更加注重提高行政績效，降低行政成本，更加注重兼收并蓄，更加注重以維護公共價值為核心，更加強調(diào)法治、民主、回應、公開。一個符合“精簡、統(tǒng)一、效能”原則，適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求，具有“法治政府”、“責任政府”、“服務政府”特征的現(xiàn)代政府職能體系框架正在形成。

（二）經(jīng)濟新常態(tài)下行政機構(gòu)編制管理困境分析

1.人員編制只減不增和經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的困境

經(jīng)濟新常態(tài)下，隨著簡政放權的不斷推進，政府從直接推動經(jīng)濟發(fā)展中解放出來，主要職能開始轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務，各領域改革不斷深化。隨之而來的，是各部門對機構(gòu)編制資源需求的急劇增長。因此，探索一套剛?cè)嵯酀娜藛T編制核定標準和原則，既要堅守機構(gòu)編制紅線，保證中央和省下達的編制計劃在實施過程中的嚴肅性，又要緊密圍繞中心工作，服務發(fā)展大局，想方設法滿足經(jīng)濟社會全面發(fā)展，努力發(fā)揮機構(gòu)編制杠桿調(diào)節(jié)作用，這是經(jīng)濟新常態(tài)下行政機構(gòu)編制管理面臨的新挑戰(zhàn)。

2.“三張清單”各有側(cè)重和依法整合形成合力的困境

行政審批事項目錄、行政權力清單和政府部門責任清單從不同維度著眼，各有側(cè)重地解決政府行為中存在的問題。但是，單一的清單制度很難做到高效與全面，只單純依靠某一種清單，在實踐中很難實現(xiàn)權責統(tǒng)一、互為補充的初衷。只有通過一定形式的整合形成合力，才能最大限度地發(fā)揮其應有作用。同時，“三張清單”的法律效力有限。目前，“三張清單”只是出現(xiàn)在黨的十八屆三中全會的《決定》及其他非規(guī)范性法律文件中，國家尚未以法律形式賦予清單效力，一則缺乏全社會普遍遵守的約束力，二則清單對行政機關的監(jiān)督作用會大打折扣。因此，將“三張清單”制度納入法制化軌道尤為必要。

3.部門現(xiàn)行內(nèi)部機構(gòu)設置和提高政府行政效能的困境

高效便民是行政管理的基本要求，也是服務型政府的具體體現(xiàn)。但是目前，部門內(nèi)部機構(gòu)的設置還存在一定的問題，一是內(nèi)設機構(gòu)過多過細，職能相近、相似的重復設置，管理幅度擴展，行政效能降低；二是部門非業(yè)務機構(gòu)占比過多，主責主業(yè)不突出；三是決策體系不完善，政策、規(guī)劃、標準研究制定職責分散在各處室，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一程序，影響決策科學化、規(guī)范化和法制化；四是內(nèi)部機構(gòu)權力配置中，部門內(nèi)部機構(gòu)既行使決策權，又行使執(zhí)行權，既減損決策、執(zhí)行的專業(yè)化程度，也阻礙行政效能的提高；五是行政許可權比較分散，增加了企業(yè)和群眾辦事成本。因此，需要對部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)進行細致研究和優(yōu)化整合。

二、濟南市行政機構(gòu)編制精細化管理的實踐

2015年，濟南市編辦以“細化職責和權力事項+細化內(nèi)設機構(gòu)設置+細化人員編制”三位一體的工作思路，通過對部門職責、機構(gòu)設置、編制配備進行整合優(yōu)化，提升機構(gòu)編制資源使用效益和部門履職能力。

（一）濟南市行政機構(gòu)編制精細化管理的主要做法

1.以突出主業(yè)主責為原則，精細管理部門內(nèi)設機構(gòu)人員編制。2015年7月，濟南市編辦印發(fā)《關于開展細化分解市直部門（單位）人員編制工作的通知》，先行啟動細化人員編制工作，要求市直黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關和工商聯(lián)機關、群眾團體機關以及納入機構(gòu)編制管理的事業(yè)單位，以職能為依據(jù)，本著精干高效和重點加強業(yè)務處室的原則，在總量控制的前提下，將部門人員編制、內(nèi)設機構(gòu)領導職數(shù)細化分解到每個內(nèi)設機構(gòu)，明確各內(nèi)設機構(gòu)人員編制和領導職數(shù)。

2.以構(gòu)建權責統(tǒng)一、主體清晰職責體系為目的，精細管理部門內(nèi)設機構(gòu)主要職責和權力事項。一是細化分解部門職責和權力事項。2015年12月，濟南市編辦印發(fā)《關于開展細化分解市直部門（單位）職責和權力事項工作的通知》《市直部門（單位）細化分解職責和權力事項工作指南》，要求制定“三張清單”的市直53個部門（單位），結(jié)合形勢任務變化和相關法律法規(guī)調(diào)整情況，按照職責法定原則，以部門（單位）原有“三定”規(guī)定為基礎，以責任清單為依據(jù)，修訂完善部門（單位）主要職責，同時將主要職責和權力事項細化分解到各內(nèi)設機構(gòu)。二是積極探索細化分解工作與“三定”規(guī)定工作的有機銜接：將權力事項調(diào)整變化情況體現(xiàn)在“三定”規(guī)定職能轉(zhuǎn)變部分，將權力清單、責任清單中的內(nèi)容在“三定”主要職責中以簡潔凝練的語言高度概括，將責任清單中部門職責邊界部分單獨體現(xiàn)在“三定”規(guī)定中。

3.以修訂政府部門“三定”規(guī)定為契機，精細管理部門內(nèi)部機構(gòu)設置。2016年7月，根據(jù)省編辦統(tǒng)一部署，濟南市編辦印發(fā)《關于市政府部門“三定”規(guī)定修訂工作有關問題的通知》，在市政府工作部門、派出機構(gòu)、部門直屬機構(gòu)和部分正局級事業(yè)單位中開展“三定”規(guī)定修訂工作。與2009年“三定”規(guī)定修訂相比，這次修訂工作對優(yōu)化部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)提出了更高要求，主要包括：控制非業(yè)務機構(gòu)比例，加強承擔部門主業(yè)主責的內(nèi)設機構(gòu)；將部門行政處罰權和行政強制措施權集中到一個內(nèi)設機構(gòu)承擔；突出政策法規(guī)機構(gòu)的地位和作用，整合分散在各處室的政策、規(guī)劃研究制定職責，由政策法規(guī)機構(gòu)牽頭負責。

（二）濟南市行政機構(gòu)編制精細化管理的三個著力點

1.著力于鞏固“三張清單”成效。2015年，濟南市市級行政審批事項目錄、行政權力清單、政府部門責任清單陸續(xù)向社會公布。“三張清單”均是以市政府辦公廳文件印發(fā)公布，和法律、法規(guī)及規(guī)章等相比，法律效力偏低，約束力有限。將行政審批事項、權力事項、責任事項細化分解到部門（單位）內(nèi)設機構(gòu)，并以一定形式體現(xiàn)在“三定”規(guī)定中，有利于充分形成合力，提升“三張清單”的法律地位，增強法律效力和約束力，更好發(fā)揮“三張清單”作用，有效規(guī)范部門履職。

2.著力于提升部門履職能力。部門履職能力是地方政府正確履行公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責的基礎。細化分解人員編制、職責和權力事項，有利于強化部門責任意識和履職意識，促進每位工作人員更加全面規(guī)范地履職盡責，為建立廉潔高效的服務型政府提供體制機制保障。一是部門按照人員編制向業(yè)務處室傾斜原則，通過提高業(yè)務處室尤其是直接面向管理和服務對象的業(yè)務處室人員編制比例，壓縮非業(yè)務處室人員編制比例，提升部門社會管理和公共服務能力；二是推行部門行政許可權、行政處罰權、行政強制措施權以及政策規(guī)劃研究制定職能向一個處室集中，為推進政務公開、管罰分離、決策和執(zhí)行分開、提升行政效能建設奠定基礎；三是將權力事項明確到各內(nèi)設機構(gòu)，崗位職責更加明確規(guī)范，權力主體更加具體清晰，責任追究更加對應到位，為完善行政運行機制提供保障。

3.著力于改進機構(gòu)編制工作方式方法。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，機構(gòu)編制工作方式方法需要由以往的粗放式、單向式、被動式向精細化、互動化和主動化轉(zhuǎn)變。首先，部門內(nèi)設機構(gòu)人員編制調(diào)整變化情況，是處室職能強化或弱化的“晴雨表”。對部門人員編制的管理，由以往只管理總數(shù)到管理內(nèi)設機構(gòu)人員編制數(shù)，能夠幫助機構(gòu)編制部門第一時間掌握信息，結(jié)合形勢任務進行分析研究，及時調(diào)整部門機構(gòu)設置，撤并工作任務不飽滿、職能弱化以及工作內(nèi)容有明顯階段性特征的內(nèi)設機構(gòu)，防止出現(xiàn)因部門內(nèi)設機構(gòu)只增不減而導致的結(jié)構(gòu)性缺編現(xiàn)象，將更多機構(gòu)編制資源用于全市發(fā)展大局和中心工作、社會關注度高以及關系群眾切身利益的重要領域和關鍵環(huán)節(jié)，從而實現(xiàn)編制資源使用效益最大化。其次，以往對部門的機構(gòu)編制管理，往往事前審批多，事后問效少；就事論事多，統(tǒng)籌考慮少。人員編制、職責和權力事項細化分解后，部門各內(nèi)設機構(gòu)人員編制調(diào)整變化情況，為機構(gòu)編制部門掌握信息、收集問題、統(tǒng)籌分析、研究決策提供第一手寶貴基礎資料，達到機構(gòu)編制部門管理規(guī)范和部門自身組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的“雙贏”。再次，以內(nèi)設機構(gòu)人員編制為依據(jù)，能夠改變以往面對部門要機構(gòu)要編制的被動局面，推動機構(gòu)編制管理由主觀性向法制化轉(zhuǎn)變。

三、新常態(tài)下行政機構(gòu)編制管理的策略選擇

濟南市對市直部門主要職責、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制進行精細化管理的管理理念和管理方式，為新常態(tài)下行政機構(gòu)編制管理工作提供了一個創(chuàng)新視角和管理范式。

（一）樹立量化管理思維，提高編制核定的合理性和科學性

目前對部門和內(nèi)設機構(gòu)人員編制的核定，多是依據(jù)職能和比較分析。樹立量化管理思維，通過定量分析方法可以使人員編制的核定進一步科學化，更精確地反映編制和各影響因素的關系。比如，可探索一套以職能綜合評判為基礎的內(nèi)設機構(gòu)人員編制定量核定方法。分別確定各內(nèi)設機構(gòu)職能強度、職能重要程度、職能執(zhí)行難度、職能作用對象的管理幅度及與其他內(nèi)設機構(gòu)的聯(lián)系密切程度等5個因素建立總體職能指標，確定各自權重及系數(shù)關系，經(jīng)過加權、評分和量化處理后，根據(jù)各內(nèi)設機構(gòu)總體職能評分占本行政機關全體內(nèi)設機構(gòu)職能評分總和的比例，進行編制分配和調(diào)控，提高內(nèi)設機構(gòu)編制核定的科學性和合理性。

（二）樹立整體化管理思維，提高體制機制的協(xié)調(diào)性和順暢性

經(jīng)濟新常態(tài)下，對職責、機構(gòu)和人員編制的研究和管理，已經(jīng)不再是分割的、獨立的，而是置于整體大環(huán)境、大背景中的綜合分析研判。一是將機構(gòu)編制的調(diào)整置于先進政府治理理論模式中。比如，黨的十七大提出“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制”，對行政部門和部門內(nèi)設機構(gòu)的設置來說，如何將這種理論模式，通過機構(gòu)編制管理的實踐轉(zhuǎn)化，變?yōu)榫唧w的、現(xiàn)實的制度，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督權既相互分離又相互制約的原則，使決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、反饋系統(tǒng)保持適當?shù)谋壤侠矸峙鋬?nèi)部權力格局，實現(xiàn)權力結(jié)構(gòu)和運行機制的和諧順暢。二是將解決單個問題置于實現(xiàn)整體目標中。比如行政審批目錄、行政權力清單、政府部門責任清單和部門“三定”規(guī)定的有效銜接問題。幾項制度都是為了解決行政過程中部門職責不清、越位缺位等問題，明確權力邊界，規(guī)范權力運行，其側(cè)重各有不同，如何做好“清單”制度和“三定”規(guī)定的銜接，將具體性的行政許可、行政權力、部門責任事項和概括性的部門主要職責相銜接，將變動性強的清單動態(tài)調(diào)整和相對固定的“三定”靜態(tài)管理相結(jié)合，形成有效合力，共同構(gòu)建職能科學、分工明確、權責統(tǒng)一、銜接有序的部門職責體系。

（三）樹立過程化管理思維，提高改革創(chuàng)新的針對性和實效性

不管是機構(gòu)編制的優(yōu)化，還是體制機制的調(diào)整，任何革故鼎新都是為了實現(xiàn)一定目標。而目標的實現(xiàn)程度，倚賴于改革實施后的及時跟蹤和反饋，以便對改革中出現(xiàn)的問題及時糾偏和修正。比如，對“三定”規(guī)定修訂后部門間協(xié)調(diào)配合機制的關注和研究。雖然“三定”規(guī)定從總體上界定和規(guī)范了部門之間的責任與權力范圍，但無法一勞永逸地解決因經(jīng)濟社會快速發(fā)展而新出現(xiàn)的部門間職能交叉、責任不明等問題。為此，在“三定”之后，應重點建立健全部門間職責分工的協(xié)調(diào)機制，明確協(xié)調(diào)的主體、程序、方式方法、仲裁手段等，使之成為“三定”規(guī)定的動態(tài)延續(xù)和必要補充。再比如，制定“三張”清單的過程中，不能止于把權力和責任白紙黑字公開出來，更要關注清單公布后一個傳導、釋放、顯現(xiàn)的過程，即實際效果，要不僅通過責任清單強化對行政不作為、亂作為的問責，還要將問責過程公開化，明確問責的主體、對象和后果，增強問責的操作性。

四、結(jié)語

按照精細化管理理念和管理方法管理行政機構(gòu)編制，是實現(xiàn)政府管理科學化、規(guī)范化、法治化、高效化的直接有效途徑，也是現(xiàn)代政府治理的趨勢。經(jīng)濟新常態(tài)下，對行政機構(gòu)編制進行精細化管理，職能管理從單純關注部門和內(nèi)設機構(gòu)“三定”規(guī)定靜態(tài)職責描述到全面考慮靜態(tài)描述和現(xiàn)實行政動態(tài)變化的有效銜接，機構(gòu)管理從單純依據(jù)職責等要素到把機構(gòu)調(diào)整放到整體組織架構(gòu)中全面考慮，人員編制管理從核定部門人員編制總量到核定部門內(nèi)設機構(gòu)人員編制數(shù)量，從依靠比較和經(jīng)驗判斷到制定具體的編制標準，這種管理方式能夠在行政目標和行政重心不斷變換的過程中，更好地規(guī)范引導和調(diào)控執(zhí)政資源配置為新目標服務，確保行政生產(chǎn)力得到最大程度的釋放。□作者單位：濟南市編辦行政機構(gòu)編制處E：FQJ

關鍵詞：新常態(tài) 行政機構(gòu) 編制管理 策略選擇