基于土地用途管制的土地發展權流轉研究

王廷

摘要：土地用途管制在保護農地的同時，也會在一定程度上降低農地保護區域內土地的潛在價值，導致部分利益損失。借鑒國外土地發展權相關理論和國內農村集體流轉機制，應用“地票”交易制度和土地發展權還原機理構建出城鄉建設用地之間增減掛鉤及其供需平臺。在土地用途管制制度下，“地票”交易制度的出現有利于發現偏遠農村土地發展權的價值，促進城市資源反哺農村，縮小城鄉經濟的發展差距。

關鍵詞：土地用途管制；土地發展權流轉；還原機制；“地票”交易制度

一、引言

土地用途管制制度是政府采取的最嚴格的土地管理制度，在保護生態用地、農用地資源以及消除土地利用中的各種非理性現象等方面起著不可替代的作用。為了確保土地用途管制制度得以嚴格執行，特別是保障18億畝耕地紅線不被突破，中央政府通過農用地轉用審批和征地審批等手段，限制了土地權利人、土地開發者將農用地自主轉變成建設用地。與其他配額制相同，配額會從低收益權益者逐漸向高收益者轉移，在這個過程中便會產生交易指標。指標交易的實質就是土地發展權流轉。通過土地發展權交易的形式，達到區域之間土地指標的異地置換，實現了土地利用類型空間上重新配置。

二、基本概念

（一）土地用途管制

土地用途管制的出現具有其必然性。當人類社會發展到一定階段時，必然要考慮土地資源的護理分配，土地用途管制的作用便在于此。土地用途管制是依法劃定土地通途分區，確認土地使用條件，并實行用途變更許可的強制性管理制度，在土地利用規劃過程中發揮了重要的作用。從本質上來看，土地用途管制是一種典型約束機制，需要法律程序支持。若擅自變更土地用途，則需要承擔相應的責任。由此對土地資源進行保護。

（二）土地發展權

土地發展權可以與土地所有權分割，并且能夠單獨進行處分。它是一種能夠讓土地轉變使用性質的權利。也就是說，土地發展權能夠同時與土地所有權供土地擁有者所支配。即便土地擁有者不具備土地所有權，但只要具備土地發展權，依然可以支配對應的權力部分。從作用來角度來看，制定土地發展權的主要目的是為了讓農牧業用地及自然資源土地得到保護，由此來維護國家利益，避免因土地所有權性質的變化而對國家利益產生影響。

三、土地用途管制與土地發展權之間相互聯系

（一）土地用途管制為土地發展權的設立及實施創造了基礎

土地用途管制制度的創設產生了對我國土地所有權及其派生出各種權能的限制，而對土地產權權能的限制為土地發展權的創設提供了契機；我國實行嚴格的土地規劃制度和土地分區管制明確每塊用地的用途分區，相應產生了所謂的可發展地區和限制發展地區。

（二）土地發展權與土地用途管制能夠互補

對于土地發展權而言，土地用途管制是基本條件之一。土地發展權是推行土地用途管制制度的具體措施。正如孫弘所說：“土地發展權的出現不但是土地用途管制的需要，也是相關規劃控制工作及公共干預的需要。”在國外土地發展權已經成為城市分區管制和發展規劃的一項重要制度。此外，政府可以通過土地發展權手段，有效解決土地用途管制帶來的社會利益分配不公等問題。

四、重慶“地票”交易中的土地發展權流轉

2008年12月4日，我國第一家也是唯一一家可進行“地票”交易土地交易所——重慶農村土地交易所正式成立。該土地交易所不僅可進行“地票”交易，也可進行實物交易。

（一）重慶“地票”交易制度設計分析

1. “地票”交易設計分析

《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》當中明確指出，在交易所當中可進行指標交易及實物交易。指標主要是指建設用地掛鉤指標，包括企業用地、農村基礎設施建設、宅基地等農村集體建設用復墾為耕地后所獲得的建設用地指標。從本質上來看，“地票”是指標的具體表現形式。在獲得“地票”后，可在規定的規劃區域內增加規定量的建設用地。當指標落地后，通過“地票”可進行相關費用（耕地開墾費、用地有償使用費）。另外，在“地票交易制度不斷成熟、不斷完善的情況下，經營性用地指標將會發生一定轉變，會逐漸脫離國家下撥用地計劃指標范疇。同時，這部分指標將用于公益性用地。

2. “地票”交易程序設計分析

“地票”交易程序設計是一個相對復雜的過程，經過多年探索，已經形成了一個初步體系，其重點內容包括以下幾個方面：公平交易。根據社會主義市場經濟體制的相關要求，“地票”交易由市場進行定價，并由農村土地交易所來組織相關交易活動。交易過程中，要遵守“公平、公正、公開”的原則。從當前現狀來看，“地票”成交單價平均為20萬元/畝。自愿復墾。“地票”復墾遵循自愿原則，由農民或農民集體自行申請。在配套的農民新村建設過程中，要充分尊重農民的意愿，并適當采納其意見，盡可能讓新村布局及戶型設計能夠滿足農民要求，并保證復墾質量。經復墾開發的耕地，其所有權仍然歸于農村集體經濟組織，并且原承包農戶具有使用權。收益歸農。將復墾成本去除后，所得到的“地票”價款全部歸還于農民。以農村土地確權頒證為準，集體經濟組織與農戶按照3：7進行利益分配。

（二）“地票”交易中的發展權流轉分析

在“地票”實際交易過程中，已經保留了農村集體經濟組織的所有權及經營權。通過“地票”交易讓傳統征地模式有所轉變，使得農村集體土地征用變得更為合理。通常情況下，農村集體土地使用權主要表現為四種形式，包括“四荒”土地、宅基地、農村集體建設用地使用權及農地承包經營權。“地票交易”的本質是將農村宅基地及建設用地使用權轉變為農地承包經營權，這種轉變僅改變了土地利用形式，但并未轉變土地使用權本身。

五、結論與討論

（一）厘清土地發展權價格的來源

土地發展權的出現是必然的，它是現代社會重要的用益物權。通過土地發展權能夠避免土地利用外部性來限制土地利用。在我國土地發展權為土地權利所有者所擁有。結合我國國情來看，國家是公共利益的代表者，有權行使土地用途管制。由于城市土地歸國家所有，所以國有土地發展權為使用權人及國家所共有。農村集體土地則為集體所有。

（二）尊重土地發展權利，注重對管制區相關主體的利益平衡、補償

由于土地用途管制的限制作用，會對土地本身的商業價值產生一定影響，并且會讓權利人的部分利益受到損害。當土地管制強度足夠大時，會進一步影響權利人的實際利益，這就需要政府給予一定經濟補償，那么補償標準和方式的確定是當前亟需探討的問題。與此同時，管制區域的土地用途是特定的，會讓壓縮土地租金空間，可能會影響到土地容積率。若管制區域土地僅用于農業，那么適當進行農業補貼則是合理的。

（三）應充分考慮到管制手段對耕地保護發揮作用的有限性

從現狀來看，土地用途管制制度具有一定的局限性。當出現非農用地時，會造成管制區被排除的用地轉移至建成區，部分會向開發區所轉移，這就會造成農業用地非農化的情況出現。也就是說，土地用途管制只能在一定程度上緩解農地非農化問題，但并無法根本解決問題。在土地用途管制實施過程中，若不能充分考慮非農用地的剛性需求或缺乏有效的市場調控手段，必然會對其成效產生影響。

總體上來看，我國人地矛盾十分突出，但土地用途管制所發揮的作用不應該被忽視。當然，在土地用途管制過程中出現地塊用途差異是無法避免的，這種差異也會造成權力人之間的利益沖突及矛盾。為了協調這種矛盾，必然要發展權流轉。特別是在我國城鄉差異巨大、偏遠山區與城郊地區土地價格極度不均衡的情況下，發展權流轉更是有著調節因區位帶來的地租差異、統籌城鄉發展的巨大作用，應給予重視。

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（作者單位：柳州市國土資源局）