政府產業基金支持商務發展的方式研究

陳安

【摘要】十八屆三中全會以來，因國家治理理念的轉變以及政策的推動，為促進市場在資源配置中的決定性作用及更好地發揮政府作用，各地紛紛設立政府產業基金，基金呈現井噴式的發展態勢。本文就如何看待政府產業基金、政府產業基金如何運作、商務部門如何運用基金來實現政策意圖等方面進行了探析。

【關鍵詞】政府產業基金 專項轉移支付 商務發展

【中圖分類號】F812.45

政府產業基金是財政支持經濟提質增效的重要創新，改變了以往財政資金行政分配、無償補助的方式。對商務部門來說，確實是一個新生事物，只有正確地認識和理解政府產業基金的概念和運作模式，才能夠發揮商務部門的職能作用，參與到產業基金支持商務發展的實踐中去。

一、政府產業基金概述

（一）政策背景

在我國，中央財政最早設立的政府產業基金是“創新基金”①（1999年）或“創業投資引導基金”②（2006年），最先應用于扶持科技型中小企業的發展，主要是因為科技型中小企業初創時因其規模小、風險大而被銀行貸款等傳統融資模式所排斥，但是科技型企業一旦成熟將會產生比傳統產業更高的市場潛力、更大的市場價值、更好的社會效應。因此，正如國辦發〔2008〕116號文指出，創業投資引導基金“主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域，鼓勵創業投資企業投資處于種子期、起步期等創業早期的企業，彌補一般創業投資企業主要投資于成長期、成熟期和重建企業的不足”。

十八屆三中全會以來，政府產業基金由于能夠兼顧“市場決定性作用”和“更好發揮政府作用”，能夠實現財政資金以市場化方式支持經濟轉型升級、調動社會資金的積極作用等多重目標，而受到特別的關注。政府產業基金的支持范圍從高科技產業擴展到傳統產業和非創業領域。

國家層面，2014年以來，國務院連續下發了多個文件，即《國務院關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知》（國發〔2015〕35號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）、《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號），要求各地探索專項轉移支付分配新方式，對保留的具有一定外部性的競爭性領域專項資金，逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理等市場化運作模式，鼓勵與金融資本相結合，發揮撬動社會資本的杠桿作用。

2016年7月5日發布的《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》，更進一步提出優化政府投資安排方式，要根據發展需要，“政府出資產業投資基金等各類基金，充分發揮政府資金的引導作用和放大效應”。

在政策的鼓勵和引導下，全國絕大多數的省市都陸續出臺相關政策并建立了政府產業基金，各市縣政府也逐步跟進，我國的政府產業基金呈現井噴式增長。據清科集團研究統計，2015年中國政府的產業基金規模達到1.5萬億元，同比增長1.2萬億；基金的數量為297支，同比增長183%。

（二）政府產業基金的定義及特征

根據財政部最新發布的指導意見—《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號），政府產業基金③是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。

由此，我們可以分析，政府產業基金有以下幾個特點：

一是政策性。政府產業基金設立的初衷就是為了矯正市場失靈和彌補市場短板。針對社會投資聚焦于短平快的產業、領域和環節，通過政府的手，改善和調整社會資本配置，將社會資本引導到支持發展周期長、經濟潛力大、社會效益高的產業和領域上來，為經濟可持續發展奠定堅實的基礎。為了落實產業政策，各地可根據實際查找當地經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，優化資金的配置，決定投資方向、產業和地域。

二是市場性。政府產業基金依托專業管理團隊采取市場化方式運作。同時，在具體項目選擇、資金確定、監督管理等方面引入了市場機制，改變了以往以行政部門為主確定項目及資助力度的方式，能有效提升財政資金使用績效。

三是杠桿性。政府產業基金主要采取股權投資的方式實現通過財政的資金引導和示范，吸引社會資本加入，形成資金的聚集效應和疊加效應，解決產業發展各階段的融資需求。

四是非營利性。政府產業基金不以營利為目的，只是為了帶動社會資本參與投資到政府目標產業及其企業。政府產業基金退出及利益分配的過程中遵循“讓利于市場”的原則。

（三）政府產業基金的落腳點

政府產業基金和市場化產業基金一樣，落腳點均在企業。市場化的產業基金經過多年發展，常見的有天使投資（Angel）、風險投資（VC）、私募股權投資（PE）等，各類基金的區分雖然沒有嚴格的界限，但是一般來說不同類別的基金是和不同的企業發展階段緊密結合的（見圖1）。

天使投資（Angel）一般投資于企業的種子期，解決企業初創期“貧血”問題。這個階段的企業往往只有一個創業的想法和初始團隊，對項目的市場價值還在探索之中，具有高度的不確定性，由于沒有先例或者歷史業績作為參考，因此天使投資主要在于投資項目團隊，投資決策依賴于投資者的眼光和對創業者的認知。因為種子期風險雖大，但是資金需求量不是太大，所以天使投資的金額一般也較小，而且市場上很多天使投資本身就是個人投資者。風險投資（VC）一般投資于企業的初創期和成長期，幫助企業擴大再生產。這個階段的企業往往有了一定經驗和市場實踐，取得了一定的業績，產品和服務的市場潛力得到了一定的檢驗，發展戰略初步成型。因為可以對企業的發展進行理性評估，所以風險投資往往是機構投資者，其作用在于支持企業實施自身的戰略和市場的擴張，投資金額較大。私募股權投資（PE）一般投資于企業的成熟期。這個階段的企業沒有了生存問題，已經可以從市場中穩定地獲取經濟利潤，具有穩定的現金流量，因此企業進行PE融資的目的都是為了規范上市、產業并購、延伸上下游產業鏈等更高層次的目標，或者依托投資者的資源開展戰略合作。

政府產業基金依托于不同類型的專業的市場化產業基金，委托專業管理機構進行管理，因此，政府產業基金支持的階段可以涵蓋企業的各個生命周期。

二、浙江省政府產業基金的運作模式

浙江省政府出臺了《浙江省人民政府關于創新財政支持經濟發展方式加快設立政府產業基金的意見》（浙政發〔2015〕11號），統一全省各級政府思想認識，要求各市縣創新財政支持經濟發展方式，加快設立各級政府產業基金。力爭通過3年努力，全省各級政府設立的產業基金規模達到1 000億元以上，通過與金融資本的結合，撬動社會資本投入10 000億元左右。

（一）總體情況

截至2015年12月底，浙江省設立了總規模為200億的省產業基金，其中省信息經濟創業投資基金50億，省轉型升級產業基金100億，省農業發展投資基金50億。其中省轉型升級產業基金重點投向信息經濟、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等七大產業，推進重點領域轉型升級和開展對外投資合作，并適時做出調整。

（二）投資和管理方式

以資金量最大的省轉型升級產業基金為例，分析我省政府產業基金的運作和投資模式（見圖2）。

省轉型升級產業基金目前的主要運作成效為：

一是理順工作機制。搭建了基金管委會—投資決策委員會—基金法人機構（授權省金融控股公司代行出資人職責，出資組建浙江省產業基金有限公司）—基金運營機構四級組織管理構架。

浙江省商務廳也是基金管理委員會的成員之一。根據《浙江省轉型升級產業基金管委會議事規則》的規定，省商務廳的職責是負責提供對外投資與經濟合作、國內外貿易領域的投資信息和投資需求，參與相關投資決策和考核評價工作；加強對相關合作子基金、投資項目的行業指導。

二是杠桿作用初顯。轉型升級產業基金管理辦法規定，“子基金及其管理機構受托管理的其他基金投資省內項目的資金總額不得低于省轉型升級基金出資金額的3倍”，也就是說，一級放大不少于3倍。據省財政廳的統計，截至2015年省級政府產業基金與社會資本合作設立子基金（直投項目）29個，總規模達478.48億元，其中：政府出資136.12億元，社會資本出資342.36億元，政府資金一級放大3.5倍。上述子基金已投實體企業（項目）154個，投入金額33.52億元，帶動社會有效投資56.52億元，政府資金二級放大7倍。截止目前，省級政府產業基金及已投項目還獲得銀行跟貸及承諾跟貸2 708億元。

三是體現市場性，參股不控股。對于與市縣政府合作設立子基金，產業基金出資比例不超過子基金設立規模的40%。對于與社會資本合作設立的子基金：產業基金出資比例不超過30%（投資天使基金的比例可適當提高）。對于少量全省性重大項目實行直接投資，產業基金出資比例一般不高于20%，且不為第一大股東。

三、商務部門運用政府產業基金的方式

當前中央和省政府都大力推動政府產業基金發展，各級政府的政府產業基金的運作基本上都突出財政部門的主導作用。結合浙江的實踐，財政部門的主導作用主要表現在以下幾個方面：一是財政部門出臺規范產業基金運作的指導意見。以中央層面為例，財政部下發了《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）、《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》（財建〔2015〕1062號），對規范政府投資基金的設立、運作和風險控制、預算管理等工作做出了部署。二是基金組建方案應當由財政部門或財政部門會同有關行業主管部門報本級政府批準。三是產業基金領導小組和管委會辦公室均設在財政部門。四是財政部門履行對財政資金注資的政府產業基金的出資人職責，并一般由財政廳下屬的公司進行運作管理。

為此，商務部門應在省級產業基金運作模式的大框架下，加強與財政部門的溝通協調，開展頂層設計，提出產業基金設立的建議方案并推動實施，將社會資本導入到商務轉型發展上來。

（一）投資的領域

根據財建〔2015〕1062號文的規定，“公共財政運用政府投資基金方式支持產業，限定于具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關鍵領域和薄弱環節”，“主要支持外部性強、基礎性、帶動性、戰略性特征明顯的產業領域及中小企業創業成長”。

為此，結合商務工作實際，筆者認為：

從“基礎性”上看，就是要以產業基金夯實商務發展基礎。一是通過產業基金夯實商貿流通的發展基礎。正如《國務院辦公廳關于深入實施“互聯網+流通”行動計劃的意見》（國辦發〔2016〕24號）提出的要設立“互聯網+流通”發展基金，引導社會資本、境外資本加大對流通領域互聯網等信息技術應用的投入。通過基金推動智慧流通基礎設施建設，加大對物流基地建設、冷鏈系統建設，構建線上線下融合發展的體驗式智慧商圈，推進流通創新發展。二是通過產業基金夯實開放型經濟的發展基礎。以基金引導助推“四換三名”、大眾創業、萬眾創新，積極培育市場主體，加強對中小微企業的產業引導及初創型企業的扶持，厚植發展基礎。以產業基金引導企業充分利用發達國家服務外包、技術研發環節轉移產業的機遇，大力發展面向國際市場的現代服務業。以產業基金引導外向型產業集群的發展。

從“帶動性”上看，就是要以產業基金支持那些能夠帶動社會對商貿基礎設施的有效投資，帶動出口企業轉型升級，培育出口競爭能力的產業和企業上來。比如《國務院辦公廳關于加快融資租賃業發展的指導意見》（國辦發〔2015〕68號）提出，要支持設立融資租賃產業基金。通過基金鼓勵融資租賃公司提供適合中小微企業特點的產品和服務。鼓勵工程機械、鐵路、電力、民用飛機、船舶、海洋工程裝備及其他大型成套設備制造企業采用融資租賃方式開拓國際市場。支持通過融資租賃方式引進國外先進設備，擴大高端設備進口，提升實體經濟的發展質量。

從“戰略性”上看，就是要以產業基金支持商務領域的供給側結構性改革、支持國家和省委發展戰略上來。比如可以發揮省政府產業基金引導作用，推動設立浙江省參與‘一帶一路建設投資基金，為重大項目和相關企業‘走出去提供金融支撐，服務 “一帶一路”和過剩產能走出去的國家戰略。另外，可以設立電子商務產業基金，通過基金引導在跨境電商、大數據和云計算、傳統產業“互聯網+”、電商物流、電商國際化等電商公共服務領域加強拓展，服務“電商換市”的總體戰略。

（二）資金的來源

財政資金的來源：一是爭取省轉型升級產業基金的資金投入。商務廳的電子商務、對外投資等領域是省轉型升級產業基金的重點支持方向之一。因此，可以積極爭取產業基金的資金投入，引導社會資金，組成子基金，委托專業的基金運營公司管理，從而實現資金效益的放大。二是清理盤活存量資金。根據近年來財政改革的要求，中央和省級轉移支付資金有結余的，可以作為產業基金的資金來源。三是專項資金的直接投入。假如傳統的無償補助、獎勵、貸款貼息等支持方式效果不明顯，而產業基金的優勢比較突出的話，可以通過直接投入產業基金的方式，引導扶持領域的發展。

社會資本的來源：主要有天使投資基金、優勢企業與專業投資機構合作設立的基金、投資聚焦細分行業的專業基金、海外并購基金、銀行資本等。

（三）基金運作的難點

一是商務部門的認識有待進一步轉變。設立政府投資基金是財政支持創業創新和轉型升級的制度創新，參與各方需進一步深化認識。由于政府產業基金的主導部門并不在于商務部門，因此部分處室對政府投資基金的股權投資支持方式比較消極。

二是與優秀投資機構的合作難度進一步加大。近年來，在政策的推動下，中央部委和地方各級政府紛紛設立政府引導基金。政府產業基金與優秀投資機構談判能力下降。

三是基金投資方向和政府政策意圖的偏差。由于基金財政出資的非營利性，其初衷是引導社會資本投入到發展潛力大、具有一定外部性的企業和項目；但是社會資本往往追求短期投資回報，注重經濟效益，假如基金投入到這類企業和項目，將會導致政府產業基金和市場化基金的支持邊界不清。兩者的偏差往往導致基金遲遲不能投入到目標企業和項目，形成資金的沉淀。

四、幾點建議

一是加強與財政部門的溝通，進一步提高對產業基金的思想認識。在財政部門的主導下，商務部門也可以積極發揮自身的職能作用。首先，商務部門可以通過提供投資信息和投資需求、參與相關投資決策和對子基金的績效考核等方式，充分運用產業基金來實現政策意圖。其次，通過實現基金的有效運作取得發展績效后，爭取財政部門對產業基金的追加投入。

二是加強研究政府性產業基金和商務發展的連接點。商務部門要強化頂層設計，努力挖掘商貿流通和開放型經濟發展中具有外部性、基礎性、帶動性、戰略性等特點的行業和領域，開展設立政府產業基金的可行性論證，準確選擇支持的產業、企業和相應的支持環節。

三是盡快出臺產業基金具體支持項目的清單。加強政府性產業基金支持領域的項目儲備。研究政府產業基金的讓利方式、績效考核和退出模式，吸引更多的社會資本參與到基金中來。

主要參考文獻：

[1]輔導讀本編寫組.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定.輔導讀本.[M]人民出版社，2013.

[2]浙江省財政廳總預算局.深化財稅體制改革參考資料匯編.[M]2015.