用科學態度推動新型城鎮化建設

本刊記者 耿黎明

用科學態度推動新型城鎮化建設

本刊記者 耿黎明

近年來，我國政治經濟體制改革卓有成效，農村發生了天翻地覆的變化，幢幢高樓平地起，小時候住過的地方也已變了模樣。曾幾何時，家鄉是安扎在心底深處濃得化不開的思念，是排排平房身后冒出的裊裊炊煙。然而現在很多離家闖蕩的人們思鄉情緒正在漸漸變淡，家鄉正在失去在人們心目中獨有的標志性記憶。不可否認的是，農村在發生變化的同時，鄉愁記憶也在一點一點地消逝，有些農村在城鎮化進程中過度強調片面發展，致使“城鎮化建設出現千鎮一面”，不能突出地方特色，使“鬼城”現象在各地頻頻出現。全國人大代表、云南省紅河哈尼族彝族自治州建水縣委書記李燁說：“有的很好的古村落、古民居、古建筑被破壞了。習近平總書記曾在之前的中央城鎮化工作會議上說過，如果我們的城鎮化成為回不去的鄉村、記不住鄉愁的城鎮化，這樣的城鎮化無疑就是斷代的城鎮化。《政府工作報告》以數字化的形式確定了新型城鎮化的目標，但城鎮化決不能成為追求數字化的過程。”

李燁認為，在推進新型城鎮化過程中應堅持綠色發展，和新農村建設相輔相成。現在很多地方政府在推進城鎮化過程中，有一刀切的傾向。推進城鎮化非常必要，在推進城鎮化時，推進與保護要有機地結合，規劃方面要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有的山水脈絡和獨特風光，讓城鎮融入大自然，讓市民看得見山，望得見水，記得住鄉愁。

城鎮化發展脈絡

城鎮化概念產生于有計劃的商品經濟時代，與城市化相對應，城鎮化特指意圖通過農村工業化進程實現農村人口“離土不離鄉”的空間轉移，通過優先和積極發展農村小城鎮，推進城市化進程。“城鎮化”是我國特定經濟社會條件和特定體制背景下的產物，其產生和發展有著深刻的經濟社會和體制機制背景。

據了解，從1979年～1992年，我國城鎮化率由18.96%提升至27.46%，上升了8.5個百分點；全國人口總數從9.75億增加到11.72億，城鎮人口總數從1.85億增加到3.22億，增幅達87.21%。

1993年～2002年，我國城鎮化率由27.99%提升至39.09%，短短10年即上升了11.1個百分點；全國人口總數從11.85億增加到12.85億，增幅為8.44%，城鎮人口總數從3.32億增加到5.02億，增幅達51.20%，城鎮人口增速明顯高于全國總人口增速的特點尤為突出。

從2002年底的黨的“十六大”關注大城市與小城鎮協調發展開始，國內城鎮化率在保證較高增速的同時，各自孤立的發展局面開始扭轉，并逐漸形成了新型城鎮化的概念。

2015年年末，全國總人口137462萬人，比上年末增加680萬人，其中城鎮常住人口77116萬人，占總人口比重（常住人口城鎮化率）為56.1%，比上年末提高1.33個百分點。

從戶籍人口城鎮化率來看，2015年我國常住人口城鎮化率為56.1%，而戶籍人口城鎮化率僅39.9%。前不久，國務院發出《關于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，提出統籌推進本地和外地非戶籍人口在城市落戶，并要求在“十三五”期間，城鄉區域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全，戶籍人口城鎮化率年均提高1%以上，年均轉戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2%以上。隨著人口城鎮化的速度減緩，要實現2020年全國戶籍人口城鎮化率45%的目標，還需要政策多方面扶持。

2016年中國城鎮化率超過57%，預計到2020年將超過60%。但是，從目前城鎮化發展的新趨勢來看，鄉村人口大規模向城鎮集中的階段已經過去。城鎮化的速度今后可能會放緩，進城農民工的數量增長已經大為減弱。中國農民戶均耕地只有0.5公頃，不會像發達國家那樣，農民總數最終會下降到5%以下。未來中國城鎮化會采取什么樣的態勢，仍需要認真觀察和研究。

城鎮化發展模式

中國特色的新型城鎮化道路可以概括為四種基本模式：城鄉融合型城鎮化模式、集約型城鎮化模式、和諧型城鎮化模式、可持續型城鎮化模式。中國社會科學院城市發展與環境研究中心副主任魏后凱在談及城鎮化道路模式時說：“十六大報告提出：走中國特色的城鎮化道路。2007年5月，國務院進一步明確提出‘走新型城鎮化道路’。傳統的中國城市化戰略雖然存在一些弊端，但也是有中國特色的，而某些國家采取的新型城市化做法未必都適合中國，因此不能將兩者分割，它們是有機聯系的整體，即中國特色的新型城鎮化道路。中國特色的新型城鎮化道路是一種符合中國國情的要求，以‘多元化、漸進式、集約型、和諧型、可持續發展型’為特征的新型城鎮化道路。”

多元化模式。包括規模、區域、機制、動力等方面的多元化。即在規模方面，大中小城市與小城鎮協調發展；在區域方面，不同區域發展模式存在差異；在機制方面，市場機制與宏觀調控相結合；在動力方面，多種經濟成分、多種產業共同拉動。

漸進式模式。包括科學把握城鎮化的速度、規模，使城鎮化與經濟發展相適應，與吸納人口容量相適應，采取過渡性的農民工城鄉“雙棲”生活模式，逐步放開戶籍制度等。

和諧型模式。強調城鄉統籌，和諧人居，社會平等，安全保障。其中，城鄉統籌就是要實現城鄉雙贏的良性互動。

集約型模式。強調土地的高效集約利用，發展緊湊型的城鎮化，保護基本農田，發展城市群和都市圈，協同聚集各種要素。

可持續發展型模式。強調城鎮的可持續發展，建設資源節約和環境友好型社會，以及對開發強度和生態空間之間的平衡控制等。

城鎮化發展問題

擺脫城鄉二元結構的發展方式，協調好城市和鄉村間的發展關系，走好大小城鎮自己的特色發展之路，進一步推進城市化進程，需要克服在發展過程中存在的不足，探索有中國特色的新型城鎮化道路。與此同時，也不可避免地面臨著各種問題。

一方面是農民土地物權基本形同虛設。這一基本特征導致了四個主要問題：農民土地權利弱化；地方政府(市縣一級)過度依賴土地出讓收入及與土地相關的融資；城市面積迅速擴張和城市土地使用效率的低下，和與此相關的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。

全國政協委員、經濟學家厲以寧在政協經濟界別小組討論政府工作報告時指出，以人為核心的新型城鎮化，首先要解決農民在城市的住房問題。讓他們安居下來，一邊能打工，一邊能照顧到家里。“農民在城里有了房子，家庭團聚，生活安定下來，還能帶動內需。”

另一方面是把城鎮化變成了造城運動。各地在大張旗鼓地搞城鎮化的同時，面臨的一個頗為尷尬的現實是，眾多縣級市要建超高層寫字樓，大搞“城市綜合體”。還有一些城市以加速城鎮化進程為幌子，以建設工業園區為名，以獲取土地出讓收入及相關稅費為目的，大搞擴城、造城運動。

有觀點認為，鼓勵更多的返鄉下鄉人員在農村創業是“逆城鎮化”行為。農業部副部長陳曉華解釋，城鎮化是社會發展的大趨勢，不可逆轉，城鎮化在現階段主要是人口的城鎮化，但不排斥城鄉要素的平等交換。在我國，城鎮化不等于城市化，發展小城鎮尤其是特色小鎮，發展縣域經濟，實際上是中國特色新型城鎮化的重要特征。

中國社科院副院長李培林對此也表示，新型城鎮化是鄉村的復興，逆城鎮化、城鄉一體化、鄉村生活的復興，是今后新型城鎮化的一種大趨勢，新型城鎮化并不意味著把農民都遷到城鎮居住，但意味著會把鄉村建設得更加美好，讓生活在鄉村的人也能達到城鎮的生活品質，同時還能體會到鄉間的綠色、休閑和泥土的清香。

城鎮化發展方向

回顧我國城鎮化歷程，可以看到，支撐城鎮化進程的主要是工業化，但工業化之所以能如此迅猛推進，一是靠大量廉價勞動力的優勢，二是靠政府主導的大規模固定資產投資。但這兩個因素在未來都會發生很大變化，城鎮化發展方向可借鑒產業綜合體模式、旅游小鎮集群化模式、產城融合一體化模式、舊城改造與更新模式、新型農村社區發展模式這五大城鎮化發展路徑。

產業綜合體模式 以生態產業為核心形成的小城鎮是新型城鎮化的核心發展路徑之一。通過開發創建高效生態產業綜合體，做到扶持一個鄉鎮，帶動一片鄉村，富裕一批農民。主要包括創意設計型綜合體、現代農業服務綜合體、生態制造綜合體、商業休閑娛樂綜合體等類型。把農業、農村和農民與新型鎮化建設結合起來，結合自身特點，以廣闊農村為基礎，以廣大農民為依托，以鄉鎮和鄉村為主戰場，以農業、農村、農民為主體的新型中小城鎮化為載體，創立具有鄉村特色的智慧型、生態型、科技型及文化型的高效生態產業綜合體。在這個過程中，政府和企業發揮著不同的作用。政府統籌謀劃，完善設施建設與綜合服務功能，促進土地流轉，集中安置居民，統籌產業形態發展，形成產業綜合體發展的整體氛圍。企業將技術研發、生產制作、成果展示、創意設計等融入綜合體，并為居民和產業工人提供商業和娛樂服務，將產業綜合體做成集約、智能、綠色和低碳的發展模式。

旅游小鎮集群化模式 把握休閑產業發展浪潮，開發適銷對路的旅游產品，改變鄉村風貌，推進鄉村休閑、文化旅游、養老宜居、旅游地產和名特綠色旅游商品開發，積極發展自駕游等新業態，為游客提供全方位優質、舒適的旅游服務，這是與新型城鎮化建設結合，實現城鄉統籌發展的另一路徑。針對地方特色，依托自然資源，形成特色文化、溫泉、滑雪等特色主題旅游風情小城鎮，大致可開發四大旅游小鎮集群模式，即：文化主題小鎮、旅游城鎮綜合體、旅游產業城鎮、特色風情旅游度假區。文化主題小鎮是基于文化資源，可以打造文化名城名鎮、休閑古城古鎮、民族風情城鎮、藝術城鎮、工藝城鎮、電影城鎮等。江西省永新縣就是一個很好的案例，在新型城鎮化建設中，該縣堅持建與設并重，拓寬城市框架，提升城市品位。規劃設計先行，按照“山水禾城、人文永新”的發展理念、“北拓、東跨、南控、西調”的城市空間發展戰略，在縣城總體規劃的基礎上啟動全縣經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態規劃等“多規合一”試點，全面推進規劃體系兼容合并，努力促成“見山見水、記得住鄉愁”的特色魅力城區。

產城融合一體化模式 在上一輪的城鎮化建設中，以政府為依托，以政策為導向，整合各方資源，實現城市地域空間和人口規模的跨躍性增長及產業結構轉型，出現了連片的工業區、開發區和新城區，但增長模式單一，出現過度開發、土地浪費、基礎配套落后等問題，形成產業單一和“臥城”、“睡城”及“空城”等現象，造成有產無城或有城無產的局面。

產城融合一體化模式是解決以上問題的最佳方式，即把產業和城市看作一個有機整體，可以把一個組團式區域看作一個復合型城區，除了產業功能外，再加入相關的城市服務功能，發展文化、娛樂、生活等方面的配套設施。實現“以產興城”，要把節約、集約用地與新農村建設相結合，注重提高郊區土地使用效率，以城鎮化帶動農業現代化和新農村建設。注重規劃能吸納城鎮居民和失地農民就業的產業，要與產業布局、功能定位相結合，作為城鎮化發展的基礎和重要支撐。加快完善商務、文化、居住、娛樂等多元化功能，使城市功能趨于完善。最后做到“以城促產”，就要堅持“以人為本”的城鎮化，防止出現“農村建城，農民離城”的現象。

舊城改造與更新模式 在舊城改造過程中，一些地方政府由于盲目追求“現代化”、“形象工程”和“經濟效益”，對舊城大拆大建，使這些最具文化特色的區域迅速消失，造成“千城一面”的現象；與此同時，大拆大建也引發了大量社會問題，如建設與安置矛盾突出，原有社會網絡被割裂等。城市更新不是對舊城的完全否定，而是在舊城的基礎上不斷發展、新建、擴建和完善。將舊城改造與城市更新納入城市規劃當中，有計劃、有組織地施行，加強維護，合理利用，適當調整，逐步改造，集中領導，統一管理，追求環境效益和社會效益的有機統一。在這個過程中，要鼓勵經驗豐富、資金雄厚的大中型房地產企業參與城市改造與更新。通過政府與企業的溝通，利用私人資本彌補政府資金的不足，同時嚴格資金用途，加強使用監督，保證項目順利建設。防止開發項目為私人企業所左右，只考慮經濟效益而缺少人文關懷。同時，要立足城市持續發展需求，體現以人為本的理念。在城市更新與改造過程中需要從城市系統、城市生長發展的角度出發，關注社會、政治、經濟和文化等問題，實現城市各部分在時間和空間上的協調。特別是在歷史文化名城的保護和更新中，更需要用戰略性眼光看待和解決保護與發展之間的矛盾。認真研究城市環境、城市歷史、城市空間特征等宏觀因素，確立包括城市空間結構、經濟產業結構、文化延續性、自然景觀等社會、經濟、文化的多元復合并分步實現的城市更新目標體系，指導城市有序更新

新型農村社區發展模式 新型農村社區，是指打破原有的村莊界限，把兩個或兩個以上的自然村或行政村，按照統一要求，合并建設新的居民住房和服務設施，統一規劃和調整產業布局，組建成新的農民生產生活共同體，形成農村新的居住模式、服務管理模式和產業格局。

新型農村社區不同于傳統的農村社區，它不僅以農業產業為基礎，還將產業集聚、工業發展、服務業發展與農業農村發展銜接起來，是現代城鎮體系的重要組成部分。其重點在于改變農民生活和生產方式，提升農民生活質量；調整優化產業結構，推進農業現代化；發展農村二、三產業，促進農民就地就近轉移就業；加快縮小城鄉差距，讓農民享受到跟城里人一樣的公共服務。

以農民為核心，以促進農村地區發展為目標，從經濟、產業、土地、社會倫理、地域文化、資源節約、環境友好等多角度綜合思考和入手，以農民利益為出發點，始終貫徹農民是使用者、受益者的思想，同時結合鄉村、地域文化特色，建設配套完善的新型農村社區。

基于城鄉一體化的大背景，以鄉村觀光休閑度假功能為主導，以鄉村觀光休閑業態為特色，以鄉村商業休閑地產為支撐，以田園鄉居生活為目標，通過土地的整合、城市基礎設施的引入、文化特色的呈現、農民就業的解決，使獨立村通過改造升級，向旅游綜合新型社區發展。