新階段“三農”工作新主線
——唐仁健解讀2017年中央一號文件

施 維 董文龍

新階段“三農”工作新主線
——唐仁健解讀2017年中央一號文件

施 維 董文龍

2017年中央一號文件下發，這是新世紀以來指導“三農”工作的第14個中央一號文件。記者就該文件相關問題采訪了中央農村工作領導小組副組長、中央農辦主任、中央財辦副主任唐仁健。

記者：2017年中央一號文件指出，我國農業農村發展已進入新的歷史階段。在這個新階段，為什么提出以深入推進農業供給側結構性改革為農業農村工作的主線？

答：近些年，各地區、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，切實加強“三農”工作，從2004年到2015年，取得了糧食生產12連增、農民增收12連快。2016年糧食產量是歷史上第二個高產年，農民收入增速繼續高于城鎮居民，農村改革深入推進，農村社會和諧穩定，脫貧1 000萬人的任務超額完成。2017年中央一號文件明確指出，“經過多年不懈努力，我國農業農村發展不斷邁上新臺階，已進入新的歷史階段。”并提出把深入推進農業供給側結構性改革作為當前和今后一個時期“三農”工作的主線。

提出新階段的主線，主要有3個背景：第一，基于黨中央對農產品供求關系的重大判斷。回顧改革開放以來30多年的歷程，每當農業發展和農產品供求發生重大變化，中央都會及時對農業農村形勢作出科學判斷，出臺重大舉措。2016年3月，習近平總書記在參加全國人大湖南代表團審議時明確指出，新形勢下農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。習近平總書記的重要論述，是對我國農業農村發展形勢的科學判斷，為我們做好當前和今后一個時期“三農”工作指明了方向，定下了基調，提供了重要遵循。第二，基于當前農業農村發展面臨的新情況、新問題。當前農業農村發展的內外環境發生了大的變化，出現許多新矛盾、新問題，主要是農產品需求升級了，有效供給跟不上；資源環境承載能力到極限了，綠色生產跟不上；國外低價農產品進來了，國內競爭力跟不上；農民增收傳統動力減弱了，新的動力跟不上。這些問題，供給和需求兩側都存在，但矛盾的主要方面在供給側，突出的是結構性、體制性矛盾。深入推進農業供給側結構性改革，就是要從供給側入手、在體制機制創新上發力，從根子上解決這些矛盾問題。第三，基于近些年“三農”工作的探索和實踐。近幾年，我們在農業轉方式、調結構、促改革等方面進行了積極探索。農業供給側結構性改革雖然開了頭、有進展，但改革的內涵是什么、主要干什么、具體怎么搞，需要在發展目標上再聚焦，在工作路數上再理清，在政策舉措上再加力。2017年中央一號文件將深入推進農業供給側結構性改革作為主線，也是基于各方面的呼聲和工作的要求。

記者：我們應該怎么理解和把握深入推進農業供給側結構性改革這一重大任務？包括哪些主要方面？

答：推進農業供給側結構性改革，主要目標是增加農民收入、保障有效供給。農業供給側結構性改革成不成功，要看供給體系是否優化、效率是否提高，更要看農民是否增收、是否得實惠。主攻方向是提高農業供給質量。要以市場為導向，優化供給結構，跟上消費需求升級的節奏，不僅滿足人民群眾對優質農產品的需求，還要滿足對農業觀光休閑等服務性需求，滿足對良好生態的綠色化需求。要堅持質量興農，加快農業科技進步，提高農業綜合效益和競爭力，根本途徑是深化改革。要通過體制改革和機制創新，激活資源要素潛力，培育農業農村發展新動能。深入推進農業供給側結構性改革，就是要用改革的辦法來推動農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變，實現農業增效、農民增收、農村增綠。

農業供給側結構性改革是一個長期的過程，不可能一蹴而就，還可能會經歷大的陣痛，付出一些代價，但在方向性問題上不能出大的偏差，不能犯顛覆性錯誤，必須守住3條底線，確保糧食生產能力不降低、農民增收勢頭不逆轉、農村穩定不出問題。

農業供給側結構性改革包括農業供給側結構調整和改革兩大板塊。

第一大板塊是農業供給側結構調整，包括推進三大調整、強化兩個支撐。

調優產品結構，突出一個“優”字。就是要順應市場需求變化，消除無效供給，增加有效供給，減少低端供給，拓展中高端供給，突出“優質專用”大宗農產品和“特色優勢”其他農產品的生產供給。一號文件提出要統籌調整糧經飼種植結構，發展規模高效養殖業，做大、做強優勢特色產業，優化農業區域布局，提升農產品質量和食品安全水平。

調好生產方式，突出一個“綠”字。就是要推行綠色生產方式，修復治理生態環境，既還歷史舊賬，也為子孫后代留好生存和發展空間。一號文件提出了推進農業清潔生產、大規模實施農業節水工程、集中治理農業環境突出問題、加強重大生態工程建設等政策措施。

調順產業體系，突出一個“新”字。就是要著力發展農村新產業、新業態，促進三產深度融合，實現農業的全環節升級、全鏈條升值。一號文件提出了大力發展鄉村休閑旅游產業、推進農村電商發展、加快發展現代食品產業、培育宜居宜業特色村鎮等政策舉措。

科技支撐，就是要適應農業由量到質轉變的大趨勢，創新農業技術體系和技術路線，為農業插上科技的翅膀。為此，一號文件提出了加強農業科技研發、強化農業科技推廣、完善農業科技創新激勵機制、提升農業科技園區建設水平等方面政策措施。

基礎支撐，就是要補齊農業農村基礎設施和公共服務短板，增強農業農村發展后勁，實現發展成果共享。一號文件強調了加強農田基本建設、改善農村人居環境、提升農村基本公共服務水平和扎實推進脫貧攻堅等內容。

第二大板塊是改革，推進農業供給側結構性改革，關鍵是改革，動能在改革，成敗看改革。改革的核心是理順政府和市場關系，實現三大激活：一是激活市場。改變不合理的農業供給結構，更好滿足需求，必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，讓市場力量引領結構調整。為此，一號文件提出了深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革、完善農業補貼制度等重要舉措。二是激活要素。就是要改革優化現有的資源要素配置，提高資源要素利用效率，喚醒農村沉睡資源，為農業供給側結構調整提供必備的資金、土地等物質條件。一號文件提出了改革財政支農投入機制、加快農村金融創新、深化集體產權制度改革和探索建立農業農村發展用地保障機制等重大政策舉措。三是激活主體。調整農業結構，促進農業農村發展，要激活各類人才到農業農村創新創業。為此，一號文件在有關部分提出了培育新型農業經營主體和服務主體、開發農村人力資源和吸引各類人才回鄉下鄉創業創新等政策措施。

記者：在經濟下行壓力較大的情況下，如何進一步加大政策支持力度，促進農業農村持續穩定發展？

答：這方面有兩個思路：一是培育壯大新產業、新業態；二是財政上做好整合和撬動兩篇大文章。

農村的綠水青山、田園風光、鄉土文化、土特產品的吸引力越來越大。2017年中央一號文件將壯大新產業、新業態作為推進農業供給側結構性改革的重大舉措，在用地、融資、人才、基礎設施等方面作出了一系列的政策安排。要像當年抓鄉鎮企業一樣抓新產業、新業態，使之成為農業農村發展新的增長點，成為農民持續較快增收新的動力源，再在農村來一次新的“異軍突起”，讓農村成為引人入勝的天地、農業成為令人向往的產業、農民成為令人羨慕的職業。

推進農業供給側結構性改革，很多舉措都離不開政府的投入。確保農業農村投入，一方面確保增量，一號文件明確，“堅持把農業農村作為財政支出的優先保障領域，確保農業農村投入適度增加”；另一方面就是下工夫用好、用活存量，做好整合和撬動兩篇大文章，這方面有很大的空間。

整合，就是通過對存量資金進行統籌整合，集中力量把最該辦的事辦好。這方面已有不少探索。一號文件提出，發揮規劃統籌引領作用，多層次、多形式推進涉農資金整合；推進專項轉移支付預算編制環節源頭整合改革，探索實行“大專項+任務清單”管理方式。這些舉措，就是從源頭上多層次、多形式開展整合的方法。

撬動，是將有限的財政資金用作“藥引子”，吸引金融和社會資本更多投向農業農村。一號文件提出了政府和社會資本合作、以獎代補和貼息、建立擔保機制、建立風險補償基金、設立各類農業農村發展投資基金、加大地方政府債券支持農村基礎設施建設力度等多種形式的撬動措施。撬動的難點是那些社會資本投入積極性不高的中長期、低回報重大基礎設施建設。對于這些，可以借鑒異地扶貧搬遷的經驗，用未來的政府投入為現在的融資創造條件，撬動政策性、開發性金融資金。

記者：2017年中央一號文件有哪些突出的政策亮點呢？

答：一是在推進農業供給側結構性改革的抓手、平臺、載體方面，提出建設“三區”、“三園”加“一體”。

“三區”，即糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區。建設糧食生產功能區，是為了確保國家糧食安全；建設重要農產品生產保護區，是為了確保我國重要農產品基本供給；建設特色農產品優勢區，是為了滿足市場多樣化需求，提高我國農業綜合效益和競爭力。通過“三區”建設，可以推動生產要素向優勢產區聚集，切實將區域資源優勢變成產品優勢、產業優勢和競爭優勢。

“三園”，即現代農業“產業園”、“科技園”和“創業園”。建設現代農業“產業園”，目的是要形成現代農業產業集群；建設“科技園”，目的是要打造現代農業創新高地；建設“創業園”主要是為各類人才在農村創業創新提供扶持和服務。

“一體”，是指田園綜合體。中央一號文件提出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體，讓農民充分參與和收益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。

二是在資源配置方面，提出了大規模實施節水工程和盤活利用閑置宅基地。

缺水是我國農業發展的突出瓶頸，耗水過多是我國農業生產的突出問題。解決高耗水和缺水問題，最迫切、最有效的還是節水。一號文件強調要把農業節水作為方向性、戰略性大事來抓，提出加快完善國家支持農業節水政策體系等一系列政策舉措。

農村存量集體建設用地利用粗放，盤活潛力巨大。當前休閑農業、鄉村旅游、鄉村養老等產業新業態用地需求旺盛。因此，一號文件提出允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展。強調要認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式，盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。宅基地等集體建設用地利用中需要注意兩點：一是嚴禁違法違規開發房地產或建私人莊園會所；二是要注意保護農戶和農村集體經濟組織的權利，防止集體資產被外來資本控制，影響農村社會穩定。

三是在農業主體和人才保障方面，提出積極發展“三位一體”綜合合作、培養鄉村專業人才。

農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制以來，“分”的層面分得徹底、激勵充分，但“統”的層面統得不夠、明顯滯后。因此，一號文件提出，一方面要大力培育新型農業經營主體和服務主體，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營；另一方面要積極發展生產、供銷、信用“三位一體”綜合合作。

在美麗鄉村建設、鄉村旅游發展中，鄉村規劃、住宅設計是一個瓶頸制約，亟須培養鄉村建筑設計和鄉村規劃人才。一號文件提出要鼓勵高等學校、職業院校開設鄉村規劃建設、鄉村住宅設計等相關專業和課程，培育一批專業人才，扶持一批鄉村工匠。