淺論“三權分置”背景下農民利益保護機制的構建

龐璐，鄭興明

（福建農林大學馬克思主義學院，福建福州，350002）

淺論“三權分置”背景下農民利益保護機制的構建

龐璐，鄭興明

（福建農林大學馬克思主義學院，福建福州，350002）

農地所有權、承包權和經營權的“三權分置”是對以往集體所有權和承包經營權“二權分離”的農地制度改革的進一步深化。農地“三權分置”是推進農村土地制度新一輪改革的努力方向，也是推動我國農業現代化建設的必然要求。然而，由于農地的產權制度內在的缺陷導致了土地資源的低效配置，也致使農民切身權益得不到應有保障，土地權益嚴重受損，既影響了農地“三權分置”改革的進程，也延緩了農業現代化步伐。因此，需要從保護農民承包權、提高征地補償標準、構建農民突出補償機制等方面入手，最大限度地保障農民土地權益，從而推進農地制度改革的有序推進。

三權分置；農村土地；農民利益

一、“三權分置”是農村改革的又一次重大創新

黨的十一屆三中全會以后，以土地集體所有權和承包經營權分離為特征的農地制度改革，充分調動了農民的生產積極性，有力地推進我國農業與農村的大發展。然而，隨著城鎮化與工業化的發展，農村人口遷移不斷加快，大量的農村勞動力離開農地進入城市謀求職業。在此背景下，一部分農民為了避免農地拋荒或為了尋求租金，在保留承包權的前提下，將農地流轉給他人經營，由此導致了農地承包權與經營權的分開。于是，農地所有權、承包權與經營權“三權”分離的現象便應運而生。實踐證明，農地“三權”分離順應了時代的要求，加速了土地要素的合理流轉，促進了農村的農業規模化經營，提升了農民的經濟效益，同時，也為農業現代化建設開辟了新道路。

為了促進以“三權”分離為特征的農地流轉的有序推進，中央出臺了一系列政策文件。2014年，中共中央正式印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，首次以中央文件形式正式提出“三權分置”的概念，并作出了“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”，“堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”的表述。［1］由此，農地“三權分置”的改革正式確立。黨的十八屆五中全會提出，要穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，構建培育新型農業經營主體的政策體系。2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，為進一步健全農村土地產權制度，就完善農村土地所有權、承包權、經營權這一“三權分置”辦法提出了一些意見。可見，當前的“三權分置”的農地制度改革，就是在堅持農村土地集體所有的前提下，實現土地所有權、承包權、經營權分置。其核心內容是，在保持所有權不變的前提下，承包經營權被一分為二為承包權和經營權，承包權依然歸村民所有，而經營權可以流轉給其他農戶，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權有序流轉的格局。農地“三權分置”保障了農民土地承包權，也帶來了利益增量。不僅有利于提高農民收入水平，也有利于提高土地資源的整體利用效率。

進行“三權分置”的改革創新，逐步建立符合農村實際的土地制度，是解決“三農”問題的關鍵，是新農村建設里重要的一環，更是農村各項改革順利推進的重要制度保障。“三權分置”的實施為農業規模化和產業化經營奠定了基礎，將極大推動我國農業現代化進程。［2］習近平總書記指出，改革以前，農村集體土地是所有權與經營權合二為一；后來的家庭聯產承包責任制，將所有權與承包經營權分開來，這是我國農村改革的重大創新；到了現階段，又將農地承包經營權拆分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。

二、“三權分置”下農民利益保護的內在邏輯

土地一直以來是中國革命和建設的重大問題，國民經濟格局每一次發生重大變化，土地制度改革的貢獻功不可沒，而農民在整個改革的過程中都扮演著極其重要的角色。在新民主主義建設時期，隨著土改的完成，土地問題基本上得到解決，毛澤東承襲了馬克思土地公有化的思想，完成了土地政策由私有的農民土地所有制到土地農民私有、集體統一經營，再到完全的土地集體所有、統一經營的土地制度轉變。但是，在當時的大環境下，違背了當時農村生產力的發展狀況，“一大二公”的合作模式使得農村發展停滯不前，極大挫傷了農民的積極性和創造性。

20世紀70年代末至80年代中期，包產到戶的制度改革在安徽鳳陽小崗村率先實施開展。包產到戶改革，即在保持集體所有權的情況下，由農戶替代生產隊成為農業生產和收入分配的基本單位，讓農民獲得索取權，上繳國家的，留夠集體的，剩下的都是自己的。此舉徹底改變了舊的集體所有制效率低下、分配平均主義嚴重給農戶帶來的打擊，解決了溫飽問題，給農戶帶來了創收。

20世紀90年代至今，為深化土地制度改革，為順應農民意愿，保留了農地的承包權和經營權，將所有權、承包權與經營權分置并行，著力推動農業現代化，也是農業現代化的必由之路，是繼承包責任制后農村土地改革的又一次創新。“三權分置”是長期實踐和探索的產物，也是社會經濟不斷發展形成的結果，它符合了生產力發展的規律，明確了土地產權關系，提高了資源配置效率，有利于解決現階段我國農村土地權能欠缺等現實問題。因此，結合我國農村土改實際與當今中國國情，科學把握“三權分置”與協調農民利益關系具有重大意義。

保護農民利益，尊重農民的土地權益，是我國長期革命和建設實踐中的一條寶貴的經驗總結。眾所周知，土地作為農民最基本的生產資料，是農民最基本的生活保障，是農民最核心的利益。當前，我們在堅定不移地落實農地制度的改革，推進農地“三權分置”的同時，切實保護農民利益有其內在的邏輯必然性。

首先，保護農民利益有助于加快農地“三權分置”改革的進程。要把農民從土地中解放出來，又不能損害農民的合法權益，是農村土改的難點。在“三權分置”格局下，所有權歸集體，經營權可以流轉，承包權歸農民，農民沒有后顧之憂，可以實現耕地合理流轉，既充分維護了農民利益，調動了農民積極性，保障了農民的基本生存生活發展權利，又有利于穩定農民的收益預期，激勵農民參與農地流轉，更有利于現代農業規模化經營，可以在城鎮化、工業化和農業現代化的進程中切實維護農民權益。

其次，保護農民利益有助于增加農民財產性收入，縮小城鄉收入差距。“三權分置”引導土地的有序流轉，不僅維護集體土地所有者權益，保護農戶的承包權益，與此同時，還放活了土地經營權，土地經營權的核心是收益權，經營權的流轉不能影響農民承包土地的財產權益。其意義在于既優化了土地資源配置，實現農地為農民所用，提高了土地產出率，保證了留守農民的生存發展權利，又保障農民的勞動效益和收入水平。通過經營權的流轉，做好流轉后的權益保障，可以提高農民的收入，維護農民的利益，有利于縮小城鄉收入差距，促進共同富裕，實現城鄉協調發展。

最后，保護農民利益有助于維護農村政治穩定大局。土地作為農民最基本的生產資料，是農民最基本的生活保障，是農民最核心的利益，更是關系到我國的民生大計。“三權分置”是農村土地制度改革的再次飛躍，強化了農地產權權屬，加快了土地流轉的合理性，且擴大了農地流轉的速度與規模，克服了以往農地轉讓、出租、轉包的局限性，有效避免了大量土地閑置和拋荒等現象。因此，應當從切實穩定農村穩定大局出發，最大限度地提高土地資源的綜合效益，解決好農民切實的利益問題。

三、“三權分置”下農民利益流失的主要表現

當前，農地“三權分置”正在逐漸完善，但是因為各種現實問題和客觀原因，農民各項利益流失問題較為嚴重，主要表現為以下幾個方面：

（一）土地權屬關系不清，影響農民土地權益的保障

土地所有權權能欠缺，產權模糊不清與權屬關系隸屬不明，是我國農村土地制度固有的缺乏，導致了農民主體地位的散失。農民利益得不到切實保護，農民失去對地方政府的信任，導致農村不穩定因素加大［3］。在產權得不到尊重和保障的條件下，農戶的務農收益得不到保護，也就不可能激勵農民繼續從事農業生產。另外，在農民產權削弱的情況下，或者農民對產權的社會認知下降，必然會影響農民的務農收入。

（二）話語權缺失，影響農民土地收益權的維護

在以往的土地征收上，一般農民幾乎沒有什么發言權，政府制定什么樣的補償標準就執行什么樣的標準。農民話語主要是指農民的知情權、決策權、參與權、監督權等權利。但由于諸多原因，目前中國農民的話語權還處于被動狀態，體現在改革中的既得利益群體為維護自身利益，不斷縮小農民參與時機，侵犯農民正當利益，正是因話語權缺乏保障，使得下情上達存在較大偏差，政府部門具體執行時大打折扣。因此，最大限度地保障農民的話語權，就必須確保農村集體土地征收的程序要公開公正公平，讓農民有更多的參與權和知情權，國家也制定出明確規定，確保農民可以維護自身的土地收益權。

（三）地方政府行為失范，導致農民土地權益遭受損害

地方政府以行政手段干預土地流轉，違背農民意愿，農民失去土地對自己的保障功能。改革開放以來，隨著中西部勞動力大規模的轉移以及來華投資者大批量涌入中國，在沿海地區的工業化沖擊下，建設用地的短缺導致地方政府開始大規模征用和出讓土地，毋庸置疑推動了財政收入的持續增長，造就了城市化的繁榮發展。但不可否認的是地方政府干預土地流轉，降低了土地的利用效率，且地方政府依賴土地出讓和土地抵押，高價出讓土地與低價征補形成巨大反差，過度的征地極大導致土地資源的浪費和被征地農戶的不滿，使得農民土地財產遭受嚴重損失。

（四）土地財政矛盾突出與粗放用地，導致農村利益失衡

土地在我國經濟快速發展中扮演著舉足輕重的角色，征地招商引資帶來了高速工業化，土地出讓和抵押則推動了城鎮化的迅猛發展，自然而然地，土地變成了經濟增長的發動機，但在高速發展的背后，其帶來的一系列弊端開始凸顯，土地財政矛盾突出，征地補償過低，各種土地多征、多占的現象頻發，地方政府過度依賴土地出讓，變相壓低價格，拖欠價款，這樣的低價征收、高價出讓和低效利用，迫使農民苦不堪言，嚴重損害了被征地農民的土地收益權利［4］。

四、“三權分置”下農民利益保護機制的構建

農民利益流失嚴重不僅會加劇農村社會的矛盾與沖突，也影響了土地“三權分置”改革的順利推進。因此，如何在“三權分置”的背景下協調處理農地與農民利益的關系，成為我們亟待思考和解決的問題。

（一）嚴格恪守相關準則，保護農戶土地承包地位不可動搖

依法保障農戶的土地承包權不可剝奪和限制，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，任何組織和個人都不可以取代農戶的土地承包地位［4］。同時，地方政府也不得強行干預農民轉讓或退出，必須確保土地在流轉中可以最大程度保護農民切實利益。堅持農民承包不可動搖地位，在堅持和完善耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，給予其歸屬感與安全感，充分尊重其承包地處置意愿。

（二）健全農地承包權退出補償機制，提高補償標準

不斷提高土地出讓收入用于被征地的農民，并敦促地方政府建立被征用土地的農民補償機制，不斷提高征地補償標準，保證農戶出讓收入分配的公平性。正確處理好土地利用中的各種矛盾，尤其是人與土地、人與人之間的關系。中國正處在快速城鎮化發展階段，農村勞動力的規模化轉移加快，農民大片從農業中走出來，向城鎮集中靠攏，但農民并沒有隔斷其與農地的依附關系，造成土地資源閑置，也阻礙了農業現代化的進程［5］。因此，建立一種農民承包權退出機制勢在必行，在充分尊重農民利益和意愿的情況下，把負面效應減到最低。加大退出機制的補償標準，提高農戶退出承包權的意愿，充分考慮農戶在失去土地后的生活保障，借鑒一些地區退出農地的實際經驗，因地制宜，建立相應的社會保障制度予以被征地的農民，促使保障水平在一個合理的范圍內，且保證農民失地后可以完好地融入城鎮。

（三）建立監察機構和上訪渠道，保證賬目清晰明確

由征地引發的上訪事件中，存在著地方政府的違法征地行為，征地沖突也多半是因為補償的分配不公平和不透明。在利益訴求得不到滿足的情況下，農戶往往選擇上訪皆因補償制度的不合理，使得征地引發的各種矛盾日益凸顯，盡管法律規定征用土地必須給農戶補償，但補償機制的欠缺使得農民在土地被征用的過程中損失較大。因此，加強監督檢察，建立相應的土地出讓收支監管機構，加大檢查力度，避免拖欠農民款項，堅決把這項政策落到實處，對于違反相關條例的應該嚴格恪守準則，依照現行法律予以責任追究［6］。本著公平、公正、公開的原則，需公開預算且加強預算的透明度，嚴格執行相關政策，自覺接受廣大農民監督。

（四）創新土地股份制改革，對承包權和經營權進行物權化保護

穩定農戶承包關系，充分維護農民集體對承包地調整、監督和收回等各項權能，有權對承包農戶和經營主體行使監督權。進一步推廣各項農地非農化的探索模式，建立農民可以參與決策的管理模式，實行土地股份制改革，克服出租、轉讓等局限，開辟一種新型的土地流轉方式，農民可以在保證坐擁承包權的基礎上，將經營權流轉，獲得相應收益［7］。一方面，避免了農地閑置造成的土地資源浪費；另一方面，可以實現土地資源優化，協調新農村建設的各個環節，促進土地流轉機制不斷完善，不僅可以讓農地流轉朝著合理的方向運行，還可以維護農民的正當權益，避免造成分配不公平。

伴隨中國城鎮化的日益發展，土地問題日益凸顯，農村土地荒廢現象嚴重，導致農村土地與農民利益的關系成為一個難以協調的問題。農民的利益分配是個復雜的問題，如何保障農民的利益不受侵犯且可以最大限度地將廣大農民從土地依附關系割舍出來顯得尤為重要。農民利益問題關乎國家的穩定，關乎我國糧食的安全，關乎政治格局的穩定，因而，要在堅持農地所有制不變的前提下，實行所有權、承包權、經營權的三權分置，切實保護農民的權益不再遭受非法侵害。

［1］仲濟香，張遠索.農地“三權分置”下的農民利益保護研究［J］.改革與放，2015（15）：87-88.

［2］韓長斌.土地“三權分置”是中國農村改革的又一次重大創新［J］.農村工作通訊，2016（3）：19-23.

［3］劉守英，周飛舟，邵挺.土地制度改革與轉變發展方式［M］.北京：中國發展出版社，2012.

［4］汪暉，陶然.中國土地制度改革難點、突破與政策組合［M］.北京：商務印書館，2008.

［5］鄭興明.中國城鎮化進程中農民退出機制研究［M］.北京：人民出版社，2012.

［6］孟令浩.淺議農地三權分置背景下農民利益的保護研究［J］.農村經濟與科技，2016（15）：194-196.

［7］宋志紅.農村土地“三權分置”改革：風險防范與法律保障［J］.經濟研究參考，2015（24）：5-10.

D63

A

教育部人文社會科學研究規劃基金項目“城鎮化與農民市民化協同發展下農村土地管理制度優化研究”（13YJAZH140）

龐璐（1992-），女，研究生，研究方向為馬克思主義中國化。鄭興明（1968-），男，博士，副教授，研究方向為社會主義市場經濟理論、農村經濟管理。