新生代農民工市民化的障礙與對策研究

陳宏達，王貝，尚正永

（1.西華大學馬克思主義學院，四川成都，610000；2.淮陰師范學院城市與環境學院，江蘇淮安，223300）

新生代農民工市民化的障礙與對策研究

陳宏達1，王貝1，尚正永2

（1.西華大學馬克思主義學院，四川成都，610000；2.淮陰師范學院城市與環境學院，江蘇淮安，223300）

新生代農民工市民化問題是中國城市化發展的核心問題。新生代農民工及其市民化問題不是由單純的經濟問題或單純的制度問題導致的，而是經濟和制度共同作用下的產物。通過分析新生代農民工市民化過程中存在的經濟方面和制度方面的主要障礙，并針對這兩方面障礙，分別提出了相應的可行性對策。

新生代農民工；市民化；障礙；對策

一、引言

2010年中央一號文件的發布標志著新生代農民工市民化問題被提上政策議程。城市化的核心是實現人的城市化，“到2013年，新生代農民工總數大約12528萬人，占農民工總量的46.6%，占1980年及以后出生的農村從業勞動力的比重為65.5%”，［1］這表明新生代農民工市民化已經成為城市化進程中的核心環節。2010年全國總工會新生代農民工問題的課題組認為新生代農民工是指“出生于20世紀80年代以后，且年齡在16歲以上，并在異地以非農就業為主的農業戶籍人口?！保?］很多學者也認為二元戶籍制度等制度因素是導致新生代農民工市民化困難的罪魁禍首。這種認識是學者們對于現實狀況的反思和闡述，符合我國城市化面臨制度障礙的基本事實，對推進我國城市化進程具有很大的積極意義，但隨著經濟社會的進一步發展，其局限性也日益顯露，需要形成新的認識指導新生代農民工市民化的進程。具體表現在，第一，自2014年7月國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》到2016年9月，全國已有30個省市自治區出臺戶籍改革方案，取消農業非農業戶口的性質差別。表明上述從農業和非農業戶籍方面對新生代農民工定義已經失去效用，我們認為應該把上述定義中“農業戶籍人口”改為“戶籍在農村地區的人口”；第二，單純的戶籍制度改革雖然能為新生代農民工市民化掃除制度壁壘，但并不能完全解決這一問題。如果沒有發展方式的轉變，社會分工的擴展和細化，城市就無法為新生代農民工提供更多符合在城市生存發展要求的就業崗位，因而即便沒有制度的阻礙，新生代農民工在這種情況下，也無法真正融入城市。因此，我們認為對新生代農民工的經濟障礙和制度障礙進行綜合研究對推進我國城市化進程具有重要的現實意義。

二、新生代農民工市民化的障礙及剖析

（一）經濟方面的障礙及剖析

1.目前市民身份依然供小于求。市民身份之所以能和供求掛鉤，是因為在我國，市民身份附帶了很多社會福利等稀缺資源，導致其本身也成為一種稀缺資源，成為廣大新生代農民工積極追求的對象。經濟的快速發展推動了城市化率的提高，提供了更多的市民化機會，但是由于新生代農民工的人口基數過于巨大和經濟發展程度的限制，目前我國很難幫助絕大多數的新生代農民工實現市民化，市民身份供小于求。這就造成了新生代農民工市民化的廣泛需求和市民身份的有限供給之間的矛盾。

2.工農業發展脫節導致新生代農民工的人力資本進步與產業發展的斷鏈。我國經濟的發展具有不平衡的特點，存在工業現代化和農業現代化脫節的狀況，在此過程中形成了城鄉經濟和社會的巨大差距，而且這種差距并沒有因為經濟的發展而得到扭轉，反而差距越來越大。工業和農業發展的脫節，一方面刺激了新生代農民工長期脫離農村流入城市，從事工業生產活動以尋求自身的市民化；另一方面，導致新生代農民工的人力資本與工業現代化的要求斷鏈，造成很多新生代農民工在實現市民化之前被邊緣化，即他們大多只能從事一些比較低端的城市居民不愿從事的行業。城鄉居民從事職業的分化更進一步拉開了他們的經濟差距，使得新生代農民工離市民化的距離越來越遠。

3.我國農業本身并沒有完成由傳統向現代的轉變。我國目前的農業生產仍然是主要以家庭為單位的小農式生產經營模式。這種生產方式和經營模式限制了農業生產的規模化和市場化，阻礙了生產工具和生產技術以及經營管理方式的變革。我國農業投入高、產量高、資源和環境代價高、現代化水平低、經濟效益低、農民收入水平低，農業主要承擔食品保障性的功能。這導致目前農業一方面不能對促進新生代農民工市民化產生重大作用，另一方面對新生代農民工沒有吸引力，導致新生代農民工過度流進城市，客觀上降低了他們獲得市民身份從而實現市民化轉變的概率。馬克思在《政治經濟學》序言中指出“人的社會存在決定精神生活和政治生活領域?！保?］因此除上述實踐領域外，在思想意識領域，農業沒有完成從傳統向現代的轉變，對新生代農民工市民化的阻礙體現在新生代農民工沒有徹底完成小農意識向市民意識的轉變。

（二）制度方面的障礙及剖析

1.農村土地產權不清晰。農村土地產權的模糊狀態常常導致三種不良影響。第一，農村土地有所權和經營權邊界模糊。這導致常常出現所有權隨意支配經營權的情況，農民不具備市場話語權，而農民不能完全決定生產經營活動的內容，導致農業生產常常受挫。第二，土地經營權的細碎化。這導致大多數農村家庭承包的土地都比較有限，實行小農式的細碎化作業，利潤低薄，滿足不了農民發展的需要。第三，土地經營權細碎化引起農業規?；睦щy。農業的規模化是以土地經營權轉讓的規?；癁榍疤岬模谵r村土地產權模糊的狀態下，土地經營權的細碎化無疑增加了經營權轉讓規模化的難度。這種情況顯然不利于我國農業的現代化，因而阻礙了新生代農民工市民化的進程。

2.差別社會福利制度。不管是農村居民還是城市市民都是市場的主體，付出了無差別的人類勞動。農村居民本應該跟城市市民以相同的價格購買政府提供的社會福利，卻被人為地根據戶籍和戶籍所在的地域劃分為不同的福利待遇，很顯然是不公平的?！?978—2009年，全國城鄉居民收入比（以農村居民收入為1，下同）由1978年的2.57∶1擴大到2009年的3.33∶1……從2010年起，城鄉收入比出現連續4年縮小的趨勢，到2014年為2.92∶1。”［4］可見我國城鄉收入比差距非常巨大。在這種情況下，現行的城鄉差別的福利制度，無疑加重了農民的負擔，影響農村居民消費水平的提高，影響農民現代市場理念和消費理念的形成，嚴重阻礙新生代農民工市民化，最終不利于我國經濟的發展。

3.失衡的公共資源配給制度。我國優質的公共資源主要分布在城市。作為公共資源在理論上最鮮明的特征就是具有非排他性，但在城鄉二元體制框架下，我國現實的公共資源是具有排他性的。因為我們在沒有形成優質資源在城鄉間科學公平合理流動機制的情況下，就將其與城鄉二元結構掛鉤。實際上自戶籍制度改革以來這種情況仍未得到根本改變，雖然取消了農業戶口與非農業戶口的差別，但農民就醫、其子女入學仍然很大程度上依據戶籍所在地，農民具有的選擇權較低。而醫療、教育對于每個人的發展又是至關重要的。這加劇了城市市民和農村居民的分化，體現為城鄉收入水平差距的擴大化。同等條件下，讓收入更少的農村居民支付相對更多的醫療和教育費用，增加了他們的市民化成本。

三、解決新生代農民工市民化障礙的對策

（一）解決經濟方面障礙的對策

1.推進縣域經濟的發展。推進縣域經濟的發展不是指數量增加，而是指質上面的提升，即優化縣域的工業基礎，提高縣域產業的集聚效應。我國現階段農民工外出務工，主要集中在北上廣深等一線城市、東部沿海發達地區以及各省省會。農民工的扎堆式集中，一方面對輸入地的環境、資源、基礎設施增加了壓力，另一方面也無益于農民工生活環境的改善和物質文化生活水平的提高，反而會對其自身市民化造成不利影響。很顯然，僅僅以這些少數城市滿足超過1.25億新生代農民工的市民化要求是不現實的。而推進縣域經濟的發展，有助于改變我國目前經濟發展區域間不平衡和城鄉間不平衡的狀態，為我國經濟發展提供新的動力，達到平衡社會資源的供給、減輕大城市的壓力、改善城市的人居環境的效用，從而增加市民身份的有效供給，提高我國的城市化水平。具體的措施如“科學劃定主體功能區、強化規劃和產業政策約束”“大力培植縣域產業集群、因地制宜發展特色經濟”［5］等。

2.合理分流勞動力。這是針對我國工農業發展脫節導致新生代農民工人力資本不適應產業發展需求提出來的策略。分流主要有兩層含義，一是幫新生代農民工實現穩定就業，二是幫助新生代農民工提升其人力資本以跟上產業進步的節拍。由于新生代農民工只有實現就業，獲得其在城市生活必須的社會產品，才有可能成為市民，所以在新生代農民工自身很難獨立平衡城鄉格局引起的產業發展差距情況下，國家和社會必然需要幫助新生代農民工進行有效的勞動力分流。勞動力分流是一項系統工程，應該注意以下相互聯系的三個環節。第一，從分流的參與者來看，是多元的參與主體。包括政府、企業、社會組織和新生代農民工，而不能僅僅是政府一元化。第二，從分流的具體措施來看是種類多樣相互協調的。包括職業技能培訓、就業方向指導、勞動力市場信息的提供等都應該作為勞動力分流的具體措施，而不能僅僅是其中某一項。第三，從分流的方向來看，分流具有縱向和橫向之分。縱向在于依據職業技能水平分流新生代農民工服務產業的層次，橫向在于依據職業技能所服務的種類分流新生代農民工所服務產業的類別，而不能僅僅是一個方向。

3.增加財政支持發展現代化農業的力度。這樣不僅可以吸引一部分新生代農民工回到農村從事現代化農業生產，改善其市民化群體的結構，也可以幫助新生代農民工徹底擺脫小農意識的束縛，還能調整農業產品供給的結構，保障剛剛進入城市的農民工的生活水平。財政對農業的支持應該至少表現在人才、技術、管理、基礎設施等四個方面。具體來講，第一，在人才方面，財政支持在大學建立先進的現代農業專業和研究機構，培養和引進大量現代化農業發展需要的人才，提高農業技術人才的薪資水平，建立科學的技術創新機制。第二，在技術方面，加大對研究機構軟硬件設施建立與更新的支持和先進技術的引進與維護的支持。第三，在管理方面，加大支持農業管理模式和經營模式的創新，支持發展生態農業、有機農業等綠色農業和扶持經營現代化農業的企業。第四，在基礎設施方面，國家財政通過加大對農產品運輸道路的投入和水利設施的建設等，可以節約企業的運營成本，幫助企業為社會提供安全且價格適中的農業產品，這有利于我國城市化進程避免出現類似印度貧民窟的狀況。

（二）解決制度方面障礙的對策

1.限制地方政府對農村土地自由流轉的阻撓，加強中央在農村土地流轉中的權威。土地確權并不是為了使大多數新生代農民工更加依附于土地，而是在權利轉讓的時候不受阻礙，有據可依。土地具體確權的時候，既要規定和保障新生代農民工對土地的權利，讓他們享有土地流轉所帶來的收益的權利，又要保證土地流轉活動不受制于所有權的制約。農村土地流轉的實踐表明，農民在進行土地流轉的過程中，最大的障礙是地方政府。地方政府通過對村委會的實際控制影響土地的流轉，因而對農村土地的經營、流轉和處置具有很大的權力，村民很難進行自由流轉，只能經過地方政府的代理人村委會，最終地方政府在土地經營承包權轉讓給誰、土地經營權轉讓的價格、土地經營承包權轉讓的年限等問題上具有重要的實際影響。在“土地財政”的影響下，農民關于土地流轉方面的收益往往被低估，而且還增加了土地流轉的交易成本，“羊毛出在羊身上”，最終損害的還是農民的利益。因此要貫徹落實黨和國家在全面深化改革的新時期提出來的土地所有權、承包權和經營權“三權分置”的政策，保護新生代農民工的土地權益，關鍵是要加強中央在農村土地流轉過程中的權威，通過法律、行政、經濟財政等各種手段協調各方面利益，限制地方政府對農村土地自由流轉的阻撓，處理好社會主義與市場的關系。

2.深化戶籍制度改革與統一福利協調并舉。舊城鄉二元戶籍制度被很多學者抨擊的最重要原因之一就是其與社會福利掛鉤，它規定了城鄉居民的福利差別，被廣泛認為是新生代農民工市民化的主要制度障礙，這一點符合客觀實際。因此，政府在深化戶籍制度改革過程中有兩個方面的工作必須做好。第一，要注意保證社會福利制度改革與戶籍制度改革相協調。在城市之間應該以新生代農民工在城市工作的時間（年）為依據建立科學的落戶積分制，在城鄉之間應該不分產業和產業地區，實行均等化的社會福利制度，降低新生代農民工市民化成本。第二，應該建立改革的監督和評估機制。監督改革的實施過程，建立科學的評估體系，對改革的階段性成果進行評估并向決策機關及時反饋改革實施的信息，以便及時糾正改革中出現的偏差，保證改革的方向始終對新生代農民工市民化有益。

3.平衡公共資源的配給。平衡公共資源的努力應該在平衡大城市與中小城市和小城鎮的公共資源供給和平衡城市與農村公共資源的供給兩方面。這主要是因為兩個原因，第一，公共資源的分布失衡尤其是教育、醫療等資源的分布失衡是新生代農民工集中涌向城市的重要原因。大城市相對中小城市在公共資源的分布上有重要的優勢，城市相對于農村有絕對優勢，不利于提高新生代農民工市民化成功的概率和市民化結構的合理性。第二，公共資源有差別的供給是新生代農民工市民化困難的重要原因。有差別的供給主要體現在新生代農民工由于城鄉戶籍差別或者農村和城市功能區的分布不同導致的新生代農民工無權享用這些公共資源或者在購買同樣的公共資源的同時要支付更多成本。具體的，可以引入競爭的機制，給予城鄉居民共同的準入門檻；也可以吸收民營資本，增加公共資源的有效供給；還可以通過政府支持，進行人才引進，平衡城鄉公共資源配給的差距等。

新生代農民工市民化的困難是制度障礙和經濟障礙共同作用的結果，具體的新生代農民工市民化的經濟障礙主要在于經濟發展水平決定市民身份的供給和工農業發展的脫節以及農業經濟沒有完成從傳統到現代的轉變三個方面，制度障礙主要在于農村模糊的產權制度、差別的社會福利制度以及失衡的公共資源的配給制度等三個方面?；谡系K的研究分析以及堅持科學性和可行性的原則，文章提出了相對應的一些對策。在解決經濟障礙上提出推進縣域經濟的發展、合理分流勞動力、增加財政支持發展現代化農業的力度三個方面的對策。在解決制度障礙上提出限制地方政府對土地流轉的干涉，增強中央政府在土地流轉過程中的權威、深化戶籍制度改革與統一福利協調并舉、平衡公共資源的配給三個方面的對策。

［1］2013年全國農民工監測調查報告［R］.國家統計局，2014.

［2］陳素瓊，張廣勝.中國新生代農民工市民化的研究綜述［J］.農業經濟，2011（5）.

［3］馬克思恩格斯.馬克思恩格斯選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1978：82.

［4］曹光四，張啟良.我國城鄉居民收入差距變化的新視角［J］.調研世界，2015.

［6］秦興方，汪橋紅.轉變江蘇縣域經濟發展方式的路徑與制度安排［J］.揚州大學學報，2010（6）.

C913

A

陳宏達（1992-），男，碩士研究生，研究方向為馬克思主義與中國當代發展。王貝（1973-），男，博士，副教授，研究方向為馬克思主義基本理論、中國經濟改革與發展等。