論我國對歐盟碳排放權交易治理體制的借鑒

潘琛，王曉冬

（山東科技大學文法學院，山東青島，266590）

論我國對歐盟碳排放權交易治理體制的借鑒

潘琛，王曉冬

（山東科技大學文法學院，山東青島，266590）

碳排放權交易制度目前已經成為公認的減少二氧化碳排放量最有效的方法之一，歐盟作為世界上第一個多國家參與的碳交易體系，其雙層治理結構為我國建立一套系統的碳交易治理體制提供了借鑒。由于我國各區域經濟發展水平不同，碳排放總量存在明顯的地區差異，因此在發展低碳經濟的過程中，在全國范圍內按照碳排放量劃分不同的區域，在中央和地方實行縱橫交錯的網絡化碳排放權交易治理體制勢在必行。

碳排放權；碳排放權交易；治理體制；跨區域治理

當今社會對全人類影響最大的環境問題首推氣候變化和全球變暖，而人類行為是導致各種溫室氣體排放的直接原因。從上世紀開始，各個國家就已經展開了廣泛的合作和研究，希望找到一種良好的合作機制來抑制溫室氣體的排放。1997年在聯合國氣候大會上通過了具有法律約束力、以定量減排溫室氣體為目標的《京都議定書》。雖然我國現在并不是《京都議定書》規定的具有強制碳減排義務的國家，但目前全球溫室氣體排放量仍然以很快的速度增長，國際環境保護減排的壓力日益加大。依據國際能源署最新數據，2008年我國已經成為世界上最大的溫室氣體排放國。鑒于此，我國于2011年10月批準了7個省市開展碳交易試點工作，并于2015年啟動全國碳排放交易市場，著力建立并完善碳排放權交易體系來控制我國的溫室氣體排放量。

目前我國碳排放權交易的發展正處于上升階段，各方面研究都不成熟，關注的重點主要在制度設計層面，但是相關配套監管制度相對薄弱。加之碳交易市場屬于一個新興的市場，同時具有環保、能源與金融市場的特性，極易出現市場欺詐、價格操控等混亂局面。因此，建設全國的碳排放權交易制度首先要解決的就是其治理體制問題。在此，有必要對我國的碳排放交易治理體制進行分析和研究，借鑒歐盟的成功經驗，對構建和完善我國碳交易的監管機制提出一些意見和構想，以保證國際和國內碳交易市場的有序運行。

一、碳排放權交易治理體制的內涵

碳排放權交易治理體制的定義可以理解為，碳排放權交易的政府主管部門運用法律、行政手段，同時輔之以其他非政府組織和社會公眾的參與，為解決和處理碳交易的總量控制、初始分配、交易主體的交易行為以及其他在碳排放權交易過程中出現的問題而對其進行必要的監督管理的機構的設置、職權權限劃分與協調以及管理活動規范運行的方式。［1］碳排放權交易治理體制主要有以下兩個特性：

其一，碳排放權交易的治理主體具有多元的特性。治理的最終目的是最大限度地維護和促進公共利益的實現，因此，治理不能僅靠政府專掌集權，而是應該包括社會組織的廣泛參與，建立包括政府在內的社會網絡組織，形成穩定的信任關系與合作方式。另外，進行治理的過程也是一個多主體集體行動的過程，各個參與主體必須在一個制度約束的框架內行事。

其二，要想實現有序的碳排放權交易，各個治理主體之間的關系問題不容忽視。在多元主體的前提下，為了防止權力下放的濫用，還是應該以政府部門為主線，在一系列法律法規的指導下，依法對交易市場的運行和交易活動進行管理；自愿參與碳減排的相關社會機構和組織作為必要的補充，依法加入碳交易市場，履行其社會監管的輔助職能。主體具有多元性有利于形成多個權力的中心，多個權力中心相互競爭、互相配合，則有利于減少權力的集中壟斷所帶來的各種弊端，在碳交易的總量控制、初始分配以及交易活動方面互相協調配合，各司其職。

二、歐盟碳排放權交易治理體制的經驗分析

（一）歐盟雙層治理體制下對碳排放權交易的具體監管體系

歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）沿用了雙層治理體制①馬克斯和胡格以等級強弱性質為劃分依據，將多層治理分成兩種類型：第一種是權力在有限層面上進行分散，不同層面處于平行關系并且等級性強，有明確的領土和地域的劃分，具有聯邦主義的性質；第二種是多中心性，不同層次之間的等級性比較弱，按照不同的功能任務進行劃分，體制具有一定的靈活性和多變性。，該體系中的參與者眾多，在此可將其大致劃分為縱向政府的監管體制和橫向多部門的監管體制兩大類。

其一，自上而下的政府監管體制。歐盟的碳排放權交易監管機構主要包括以下幾種：首先，歐盟委員會是整個歐盟層面的碳交易政府監管機構。［2］根據《碳排放交易框架指令》（Directive 2003/87/EC）的規定，歐盟委員會的主要職責是“制定一系列政府監管的指令，對交易市場的各項活動進行監管，確保交易價格的穩定，從整體上預防和阻止可能造成市場不穩定的一切違法違規行為”。歐盟委員會還建立起一套龐大的排放權中央登記系統，幫助其對交易活動進行管理。其次，由于碳排放權交易也被認為是金融交易和能源交易的一個構成部分，因此對碳交易的監管還包括金融監管機構和能源監管機構的監管。最后，各成員國還有自己的監管機構，盡管各國的監管結構不盡相同，但大多數成員國將環保部門及金融管制部門作為其主要的監管機構，同時，各成員國對碳交易的監管還包括減排企業、環保組織、第三方核證機構以及公眾等社會的監管。

其二，橫向多部門的監管層次互動。在歐盟整體層面上歐盟理事會、歐洲議會、歐盟委員會采取共同決策方式。歐盟理事會是歐盟的決策機構，負責通過歐盟委員會提交的環境立法提案。歐洲議會是具有超國家權力的機構，它的主要權力包括立法權、預算權以及行政監督權。歐盟委員會每年都需向歐洲議會提交報告，報告的主要內容就是其對碳排放交易市場監管的情況，且需第一時間向歐洲議會報告碳交易市場的最新動態。此外，氣候行動總局（DG CLIMA）負責領導歐盟委員會在歐盟和國際層面應對氣候變化，制定和實施氣候政策和戰略，實施歐盟碳排放交易體系，監測歐盟成員國的單位國家碳排放量。

（二）歐盟碳交易治理體制經驗總結

歐盟之所以能夠成為當今世界上規模最大且最成功的碳排放權交易市場，與其治理體制的完善是分不開的。從擁有具體的監管機構設置到對監管方式進行詳細說明，歐盟擁有一套系統的網絡化治理［3］體系。綜合上述介紹，其可借鑒之處如下：

1.歐盟碳交易的各部門監管結構合理，分工明確。歐盟明確規定了環保、能源等部門在碳排放交易中承擔的監管職能，確保相關部門全力配合歐盟委員會的工作，同時也保證防止歐盟委員會獨攬大權，有利于監管機構相互制衡。另外特別值得借鑒的是，歐盟還專門制定了針對《第2003/87號指令》的《溫室氣體監測和報告指南》（2004/156/EC）來指導溫室氣體排放的監測和報告，并且在附件中系統規定了企業監測、報告以及核實碳排放量所適用的一般原則和方法，詳細規定不同類型的企業適用不同的監測和報告方法，要求企業提交各自的監測計劃，記錄并說明監測的相關信息，方便相關主管單位進行核查。

2.歐盟采取網絡化監管模式，體系的設計比較完善。歐盟碳交易體系最大的亮點是其雙層治理結構。由歐盟委員會作為歐盟統一監管碳交易市場的主要機構，不僅可以節約資源和成本，而且可以使得其監管體系更加透明公開。各個成員國擁有較強的自主權，政府結合各自本國的情況進行管理，既節約了人力、財力、物力，又使得其政策和方案更加科學、合理。此外，歐盟2008/50/EC指令第4條規定，“成員國應在其領域建立區和塊，空氣質量評價和空氣質量管理應在所有區和塊內實行，區和塊是環境空氣質量評價和管理的基本區域”。［4］歐盟內部各區、塊的具體環境質量評價與管理由成員國具體實施，在此基礎上，歐盟也注意以區和塊為單位進行碳交易監管設計。

3.社會公眾的監督比較成熟，并引入第三方機構的參與。歐盟委員會在制定指令政策階段，會切實公開相關政策信息，開展社會調查，保證公眾的全面參與。在交易的準備階段，各企業經營者首先需要具備檢測其碳排放情況的能力，并定期向相關管理部門匯報。企業出具的匯報同時還應該符合具有專門資質的第三方核證機構的檢測，且需要將企業匯報數據和檢測結果向社會公眾公布，接受公眾和非政府組織的監督。在后期具體的碳交易過程中，公眾也具有一定的監管職責，切實關注交易的發展動態，通過相關網站監督經營者的信用記錄以及檢測報告，保證碳交易市場的穩定和社會效益。

三、我國碳排放權交易治理體制現存問題分析

我國是在《京都議定書》生效并成為其締約國后才開始進行碳排放權交易的試運行，因而不可避免面臨著缺乏經驗并且起步晚、開展時間較短的問題，而一項制度的順利開展離不開嚴密的監管措施，所以在治理體制方面，我國更應該正視問題并力求完備。

第一，對“有關部門”的規定不明確。國家發改委組織起草的《碳排放權交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）是目前我國實行碳排放權交易的法律依據，并于2011年確定七個省市作為碳排放權交易的試點省市。縱觀全國層面的《暫行辦法》以及各試點省市出臺的相關政策性法律文件，均規定了由發改委作為碳排放權交易的主管部門。另外，我國《碳排放權交易條例》（送審稿）也延續了《暫行辦法》的規定，設置了國家和省市兩級監管主體，由國家和省市的發改委分別作為碳排放權交易市場的監管主體，同時還增加了新疆生產建設兵團作為省級的監管部門。但是，除去對發改委的規定，《暫行辦法》和《碳排放權交易條例》（送審稿）中均采用了“其他各有關部門”這一模糊用語，并未明確列舉具體是哪些部門。

第二，單純按照行政區劃進行監管導致機構多元化，多頭監管問題突出。我國目前的碳排放權交易主要是以行政區劃為標準來設立監管機構，從現實交易來看，由于大部分碳交易是在政府部門的領導下進行的，因此不可避免地會產生權利的濫用。加之政府對碳交易的管控相對來說并不嚴格，也容易導致資源配置低效和資源浪費。同時，碳排放總量是依據一定區域內部環境所能容納二氧化碳的數量來確定的，單純按照行政區劃設置對碳交易的監管，與自然環境區域碳排放總量之間是不相契合的。在此種差異下，政府監管機構之間缺乏溝通，各自為政，不利于及時解決碳交易過程中遇到的新問題。

第三，造成相關部門的規定不明以及多頭監管問題的原因，歸根結底在于我國缺乏一套系統完整的從中央到地方、從政府到社會公眾的治理體制。我國目前僅規定了中央和地方省市兩級的碳交易管理，這是一種縱向垂直的管理體制，上命下達的方式容易造成管理不嚴和監管漏洞。此外，《暫行辦法》只規定了“其他各有關部門”，而一些試點省市卻對此做了具體的列舉，例如廣東省規定省經濟和信息化、財政、質監、金融等部門按照各自職責做好碳排放管理相關工作，體系設計不全面會造成試點規定的相關部門無法與中央相銜接的問題。

四、我國治理體制的具體構建

（一）進行跨區域治理體制設計的必要性

碳交易市場是一種新型的市場模式，我們須構建一套適合我國國情的治理體制以確保其有序發展。綜合來看，對碳交易市場進行治理的必要性主要體現在以下幾個方面：首先，碳排放權交易市場是隨著全球氣候環境不斷惡化而興起的，交易的內容和方式具有特殊性，因此很多傳統的市場規則和監管方式不再適應碳交易市場的需要，使得碳市場具有不穩定性。其次，碳交易同時也涉及環保、金融和能源等不同領域，參與交易的主體包括政府部門、企業、組織機構以及個人等，交易的產品具有多樣性，交易程序的專業性強，同時“根據交易地點的不同，可以將碳排放權交易分為場內交易和場外交易”［5］，要求我們必須采取適當的監管體制。最后，市場經濟具有逐利性的特征，碳交易市場中碳配額作為一種無形資產，容易被交易雙方惡意炒賣，使得具體的碳交易實踐中出現商品市場壟斷的情況，此時不僅需要政府部門定期履行監管職責，也需要交易主體雙方以及社會公眾做好監督工作，以彌補單純進行市場交易活動的缺陷。

北京和河北兩地進行了首例跨區域碳交易，湖北和廣州也率先嘗試省際聯動區域性碳交易活動的實踐，打破了傳統的以行政區劃為標準進行碳交易監管的模式，各行政區劃內的法規和政策性文件已經不能有效規制這種跨區域活動。加之我國各地區的基本條件和經濟發展水平存在很大差異，其中京津冀、長三角、珠三角等區域經濟增長快、發展水平高，相應的其碳排放量較大，所需要的碳交易額度就較高，并且七個試點省市中大部分歸屬于這幾個區域；而西北和西南地區的社會發展水平較低，其對碳排放額度的需求就相對較低。這一特征正如歐盟各個成員國存在差異一樣，因此可以借鑒歐盟的雙層治理體制，將我國劃分為不同的區域片進行監管，七個試點省市則可以歸入各自所屬的區域中，實現區域性碳排放權交易制度的規范化和常態化。

（二）形成中央和地方兩級縱橫交錯的網絡化、區域化治理體系

其一，從試點的碳交易制度設計開始，到全國碳交易市場的建設，國家和各地方的發改委一直是主管部門，且已經在實踐中積累了各種經驗，因此應繼續沿用我國頒布的《暫行辦法》和《碳排放權交易條例》（送審稿）的規定，中央層面和各省市發改委作為碳排放權交易的主管部門的地位不能改變。

同時，為避免單純按照行政區劃進行碳交易監管的弊端，在此按照碳排放總量和碳排放配額的需求量，結合各地區的能源產業結構和經濟發展水平，將各省市進行區域劃分，大致可劃分為東北部、東部沿海帶區域、中部長江流域南北區域、西北部、西南部等部分。每一區域設置一個區域委員會作為本區域統一的碳交易主管部門，直接對中央發改委負責，其職責是聽取并傳達中央發改委的文件精神，對本區域內的碳排放權交易集中管控，制定發布針對本區域的碳交易規則，定期向上級匯報監管工作等。各區域內包含的省和市的發改委是本省市的代表，作為該區域委員會的派出機構，制定本地區的碳排放配額計劃并具體實施，依法確定納入碳交易的相關排放單位范圍，定期核查各排放單位的碳排放量及配額清繳情況，對本區域的碳交易市場進行總體監管。各省市發改委之間要增加聯動交流，協調各省市之間的碳交易活動，平衡各方利益，共同促進本區域內碳排放權交易的順利開展。

各地方政府作為第三個層次的監管主體，負責向相關重點排放單位傳達上級的政策，向使用者分配碳排放許可證，配合發改委做好本地區的碳排放監管工作，為碳交易活動提供適宜的場所和人員調配，并且政府有必要對其在碳排放權交易過程中的違法行為承擔法律責任。各排放企業也相應地聽從政府的具體安排，遵照其發布的具體交易規則，在政府的監督和引導下進行碳交易。

其二，明確各有關部門的監管職責。由于進行碳排放權交易活動涉及到多個主體和多項環節，僅依靠單一的部門根本無法完成對每個環節的監管。因此，我們應該彌補對“其他各有關部門”設置模糊的不足，規定環境保護部門、氣候部門和能源部門作為中央層面上的橫向監管主體。這三個部門首先要積極配合發改委的工作：國家環保部門應對碳交易進行相關的登記和核查，并需要制定相關的處罰措施，以配合發改委的工作。確保碳排放權交易運行中從注冊登記信息、申請項目信息、減排實況等都是真實可靠的數據，對不履約或不按時履約主體給予罰款等嚴厲制裁。［6］另外，氣候部門和能源部門也要配合發改委對碳排放防治措施的落實、碳交易活動的日常監管、統計監測等環節進行監督。同時，在發改委對碳交易進行管理時，這三個部門應該參與到政策的發布和具體執行中，對中央發改委負有一定的監督職責，防止發改委獨攬大權造成專制。與中央相對應，環保部門、氣候部門以及能源部門都可以在各省內設立派出機構，依據其上級部門的授權獨立行使其職權。

（三）引進第三方機構參與監管，加強社會公眾的監督

國家發改委碳交易主管部門負責建立一個完善的注冊登記平臺，用于記錄碳排放配額的持有、轉移、清繳、注銷等相關信息，各參與主體在登記平臺注冊后可以登錄該平臺進行相關業務的辦理和查詢。登記平臺上的登記系統可同時具有碳信用的登記、注銷和簽發功能，排放單位、各交易機構和個人參加碳排放交易的相關行為在該信用記錄中均有記載，所以一旦出現嚴重違法失信的碳交易主體，該登記平臺就會第一時間向國務院碳交易主管部門報告，設立相應的“黑名單”并依法予以曝光。在對企業碳排放總量和碳減排總量進行檢測時需要一個獨立的第三方核證機構，而我國目前還沒有一個成體系的認證機構，這在一定程度上會阻礙我國碳排放權交易的發展。因此我國還應該在中央建立專門的第三方核證機構，相應地在每個地方設立一個分機構，為碳排放總額和碳交易配額提供監測報告核證，重點排放單位應按照核證機構的要求制定碳排放監測計劃，并報其所屬區域的碳交易主管部門備案。該第三方核證機構必須制定嚴格的準入標準，其不屬于中央發改委的下設機構，在制度的設計和程序運作過程中具備專業性和獨立性特征。但是該核證機構也必須遵守嚴格的行為規范，否則將會受到一系列處罰。

結合各試點的實踐，在各地方建立地區性碳交易平臺即碳交易所。在碳交易過程中，碳交易所負責提供碳交易的設施和場所，制定具體的業務規則，對碳交易活動進行監督和市場管理。同時，在地區碳交易所內應該建立各個重點排放企業的二氧化碳排放數據庫，首先由分核證機構檢測，再由各企業向交易所匯報，形成各企業的二氧化碳數據庫，并需要定期對數據庫的數額變化進行檢查，確保數據的真實準確。碳交易所應將該數據庫連同各企業的資產情況、碳交易往來等相關信息公布在其獨立的網上平臺中。這種碳交易的信息披露制度，一方面有利于企業更加清晰地分析自己以及其他企業的碳排放和利用情況，督促其提高生產技術水平，減少能耗；另一方面，那些有碳排放配額需求的企業也可以通過對比，尋找到減排成本更低的企業進行碳交易，從而實現以較低的成本達到減排的目的。

最后，一套完整的橫向監督體制還離不開社會公眾的監督。對碳交易市場的社會監督包括媒體、環保非政府組織、律師事務所、會計師事務所、投資者等多主體的參與，借此可以補充和完善我國的信息披露制度。比如環保組織的相關技術成員可自發形成監督小組，共同起草制定小組章程，在內部實行小組自律管理，具有非營利性和民間性。監督小組作為一個社會自發性組織，不具有相關的利益沖突，因此公正性和真實性更強。監督小組可以承擔一部分政府職能：時刻關注碳交易所網絡平臺，有權進入企業的資料數據庫進行測算核實，在發現不真實信息或者違法違規現象時及時舉報，通過這種方式達到約束企業和交易所從業人員的目的。

以上力求解決我國碳交易治理體制的構建中存在的現實問題，但在對問題進行具體分析和意見構想方面不免存在很多不完善之處，例如：在構建區域性碳交易監管體制的過程中，對碳排放權交易進行有效監管還取決于法律對各監管主體和措施的確認。然而，現行立法文件如《憲法》、《立法法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等都沒有對區域性政府合作進行明確的規定，不利于跨區域碳交易監管的規范化和制度化。因此建構跨區域合作的法律規范體系，解決跨區域縱向和橫向監管的一系列法律文件的跟進，是目前我國面臨的另一重要問題。

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［3］陳娟.歐盟氣候變化多層治理機制研究［D］.北京：外交學院，2015.

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D912.6

A

潘琛（1992-），女，碩士研究生，研究方向為環境與資源保護法學。王曉冬（1971-），男，博士，副教授，研究方向為經濟法學與環境法學。