論我國對美國房產稅實踐的借鑒

馬佩榕，畢金平

（安徽大學法學院，安徽合肥，230601）

論我國對美國房產稅實踐的借鑒

馬佩榕，畢金平

（安徽大學法學院，安徽合肥，230601）

房產稅改革已處在風口浪尖。重慶、上海的改革方案引起社會各界的關注，反映了目前房產稅改革的一些問題。在簡要介紹滬渝房產稅改革方案的基礎上分析了我國現行房產稅存在弊端，并通過借鑒美國在房產稅制定和運用過程中的成功經驗，從立法、征稅范圍、精簡稅種和配套設施幾個層面提出了一些房產稅改革的可行性思路和方法。

房產稅；美國；實踐經驗

一、房產稅的基本理論

（一）房地產稅收與房產稅

房地產稅收的概念是一個很寬泛的問題，一般來說，房地產稅收是指房地產領域相關的一系列稅收的總稱。在我國，房地產稅收是流轉環節、保有環節和所得環節征收的稅收種類的總稱。如流轉環節征收的土地增值稅、耕地占用稅和契稅，保有環節征收的房產稅和城鎮土地使用稅，此外還包括所得稅、營業稅、城市維護建設稅、印花稅等一系列相關稅種。房產稅是房地產稅收保有環節所征收的一個稅種。我國現行的房產稅是指以房屋為征稅對象，以房屋的市場價值為計稅依據，向房產所有者或其實際使用者等征收的一種財產稅。

（二）房產稅的特征

根據國務院1986年頒布實施的《中華人民共和國房產稅暫行條例》中規定的內容，房產稅有如下幾點特征：

1.房產稅的征稅對象是房屋，屬于財產稅的一種，征收范圍限于城市、縣城、建制鎮和工礦區。

2.房產稅由產權所有人繳納。產權出典的，由承典人繳納。

3.房產稅的計稅依據為依照房產原值一次減除10%至30%后的余值。出租的房產計稅依據為房產的租金收入。

4.按房產余值繳納房產稅的稅率為1.2%，按租金收入繳納的稅率為12%。

（三）房產稅的作用

房產稅在我國的稅收體系中發揮著重要的作用。它除了具備傳統稅收具有的吸納財政資金的作用外，還是政府在房地產領域進行宏觀調控的一個重要工具。政府通過稅收調節這一經濟杠桿對房地產的市場價格進行有效調控，將房價維持在合理的范圍內，有助于穩定房地產市場，維護社會安定，保持經濟的平穩持續的發展。

二、我國房產稅的實踐探索及其弊端

1986年9月，國務院發布了《中華人民共和國房產稅暫行條例》，條例規定房產稅是以城鎮中的房屋作為課稅對象，按房產原值（減除一定比例）或租金向房產所有人或經營者征收的一種財產稅。［1］2011年，我國各地房屋價格飛速上漲，中央開始加大了對各地房價的調控力度，并逐步推進房產稅改革。2011年于上海、重慶兩地推行的房產稅新政策就是政府推進房產稅改革的典型示例。上海市以本市居民家庭兩套以上住房和非本市居民家庭在本市新購住房為征稅對象，按照房產交易價格的70%征收，稅率因房價高低分別暫定為0.6%和0.4%；重慶以獨棟商品住宅、個人新購的高檔住房和無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套以上的普通住宅為征稅對象，稅率為0.5%～1.2%。雖然這兩個城市的改革措施在一定程度上彌補了現行房產稅的一些弊端，但仍然存在一些問題。上海市僅對新增住房征稅，而不對現存的多套房產的持有者征稅，不僅沒有從根本上解決“炒房族”對哄抬房價的不利影響，而且也違背了稅收公平的原則；重慶的房產稅征收也存在著類似的問題，僅對高端住宅征稅，中高檔住房和普通住房不在征稅對象之列，同樣無法有效抑制房價，也無益于緩解普通民眾的購房壓力。另外，兩試點城市的房產稅征收都存在著起征點偏高、稅基過窄的問題，對于在征稅范圍內的殷實家庭來說并未產生較大的制約效果，而對于真正的征稅癥結點的征稅范圍征稅政策又過于溫和，其象征意義大于實際效果，無法達到調節收入的最終目的。從試點效果來看，上海2011年房產稅收入稅22.1億，占地方稅收總收入的1.3%，而重慶2011年房產稅的征收金額達1億元，但與2900億的全年稅收總收入相比，仍然微不足道?？傊瑴宸慨a稅改革雖取得了一定成效，但問題仍然突出，改革成果不容樂觀，這其中正反映出了我國現行房產稅的一些弊端。我國現行房產稅稅制的弊端主要表現在：

（一）房產稅征稅范圍過窄

我國現行房產稅稅制規定，房產稅只在城市、縣城、建制鎮和工礦區對經營性的房產征收。對農村地區的房屋和個人所有的非營業性用房是免稅的。就當前經濟的發展水平來看，此種征稅范圍已經不能適應社會發展的需要。在城鎮化飛速發展的今天，很多農村地區越來越向城市化發展，并且負擔起了很多城市的職能，如果仍然不對農村土地征稅，不但使國家喪失了大批稅源，而且違背了稅收公平性原則。對個人所有的非營業性用房免稅這一規定也顯露出了它的滯后性，隨著國民收入的提高，一些高收入群體對于住房的需求已不僅僅停留在“居有定所”的層次上，而是對于房屋的面積、設施、交通、居住條件等方面提出了更高的要求，在這樣的背景下，高檔商品住房應運而生，如果對個人住房不加征房產稅，勢必將導致貧富差距問題，影響社會安定。

（二）稅費混雜，重復征稅情況嚴重

就當前現狀來看，我國在房地產開發、轉讓、保有、出租環節涉及的稅種主要有11個，其中包括直接以房地產為課稅對象的稅種5個；與房地產密切相關的稅種6個。［2］由此反映出我國房地產稅收體系的一個嚴重弊端：體系龐雜，稅費繁多，房地分稅，計稅依據不合理。從稅收的種類來看，不僅包括流轉環節的土地增值稅、耕地占用稅和契稅，還包括保有環節的房產稅、城鎮土地使用稅等，各級政府根據本地區的房地產行業發展情況制定的行政費用也存在著種類冗雜、標準隨意、亂收費現象嚴重等問題。房產稅改革的最終目的是調控和穩定房價，繁重的稅費最終會轉嫁到房價上，這與房產稅改革的初衷是背道而馳的。

（三）房產稅征收的相關配套措施發展滯后

房產稅的征收程序非常復雜，包括對產權的確認、對房屋用途的核實、對房產價值的評估等一系列環節。房產屬于不動產，房產稅是財產稅的一種，從產權的角度來看，房產稅其實是對房屋的產權進行征稅。［3］明確產權是征收房產稅的前提條件。但就目前我國的不動產產權格局來看，不僅農村和城市的房產擁有各自不同的產權政策（對農村私人所有的房產不征收房產稅，城市私人所有的房產只對滬渝部分自住房以及營業性住房征稅），在公有制轉型過程中，城市出現了很多產權狀態不明確的不動產，這些不動產的產權明晰與否，將直接影響房產稅改革的進程。此外，雖然我國不動產登記系統已經漸趨完善，但我國的稅收征管部門在征管配套設施和稅收征管制度上還不夠健全，房地產價格評估行業也剛剛起步，評估的技術方法還不夠科學，評估主體各方的權利義務關系還不夠明晰，加大了稅收征管的難度?，F行配套措施已無法適應房產稅改革的要求，改革勢在必行。

三、美國房產稅的基本情況

美國作為全球最強的經濟實體，其房產稅制度在不斷實踐中得到了完善，成為西方發達國家房產稅收制度的典型。美國有50個州，每個州都征收房產稅，各州稅率不同，在1%～3%之間不等。由于美國對房產稅的征收目的是增加地方政府的財政收入，完善基礎設施建設，深化社會福利，因此房產稅的征收主體主要是市政府、縣政府這些地方政府，房產稅收入是地方政府財政最穩定、最主要的收入來源。美國房產稅有一個顯著特征——“寬稅基，少稅種”。寬稅基是指房產稅的征收范圍寬泛，除了對少數具有特殊性質的不動產（如宗教、慈善組織）免稅外，幾乎對所有的不動產征稅，以此保證稅源的充足性；少稅種是指稅收的種類精簡，每個征稅環節的稅種明確、不繁復，如在房產的保有環節只征收財產稅，避免了重復課稅的現象。

在美國土地私有的大背景下，美國房產稅的計稅依據是房產價值和土地價值的總和。在稅率方面，各州的房產稅稅率并不是統一的，各州政府根據自身發展情況和預算情況確定稅率，且由于稅率的影響因素較多，因此政府每年都會制定不同稅率標準。此外，美國為健全房產稅征收配套制度，還建立了房地產稅基評估、私人財產登記等制度，為房地產稅的順利征收提供了便利。在優化房產稅的稅收結構，全面發揮房產稅調節收入分配的重要作用方面，美國的經驗值得我們借鑒。

四、我國對美國房產稅實踐的借鑒

（一）健全房產稅相關立法，規范房產稅相關法律法規

目前我國稅收方面的相關立法以行政法規為主，立法層級較低，稅收征管沒有權威性的法律文件作為依托，必然影響房產稅改革的進展。我們應當遵循《立法法》的宗旨，健全房產稅相關立法，構建以法律為主，行政法規為輔的稅收法律法規制度。開征房產稅所依據的規范應當盡可能地以法律的方式頒布，若尚沒有足夠充足的條件制定法律，應當由全國人大及其常委會授權國務院先制定行政法規頒布試行，規定試行的期限，在試行的過程中通過調研或跟蹤調查的方式對試行結果進行評估。一旦條件成熟就應當將行政法規提請人大立法上升為法律，并且停止法規的試行。其次，由于我國各地區經濟發展不平衡，居民收入差距較大，導致房產稅收入在我國各地區分布也很不平衡，且房產稅屬于地方稅種，中央可以將立法權限適當下放給地方政府，以便地方更好地制定同其經濟環境更加匹配的法律規范。在美國，美國聯邦政府不制定統一的稅法，只是規定最高的征稅限額，稅法由各州政府制定。［4］這就充分發揮了地方的積極性。我們可以效仿美國的做法，賦予地方一定的稅收自主權，在中央統一設立稅種、制定稅法的前提下，地方政府可以根據本地區的經濟發展狀況、居民收入情況、房產稅的普及度等具體情況確定稅率、免征額起點、優惠政策等。

（二）適當調整征稅范圍，擴大稅基，發揮房產稅在財政收入中的主體作用

美國房產稅秉承“寬稅基，少稅種”原則，“寬稅基”原則不僅體現了課稅的公平性，而且為地方財政提供了充足穩定的稅源。有的學者認為重慶、上海的房產稅改革試點之所以沒有達到理想的效果，最重要的原因在于征稅的范圍過窄。上海的房產稅試點僅對存量房征收而不對增量房征收，有違稅收的公平性原則，無法達到調節收入分配的目的；重慶的房產稅征收對象則側重高檔住房，征收范圍狹窄，對地方財政收入的增長作用十分有限。而在美國，房產稅的征收范圍十分寬泛，農村住房、存量房以及經營性住房都在征稅范圍之列。因此，應當拓寬稅基，逐步棄用上海和重慶模式中的規定，不但要對存量房征稅，還要對增量房征稅，不但要對個人所有的營業性用房征稅，還要對非營業性用房征稅。

2015年8月，央行和銀監會聯合發文鼓勵金融機構開展農村宅基地抵押貸款服務，這表明農村住宅的價值已經得到了政府和金融機構的認可，為將房產稅開征范圍擴大到農村奠定了基礎。［5］對農村住宅開征房產稅，也可采取由點到面的方式，可以對以下兩種情況先行征收房產稅：一是農村土地改革的試點地區，二是農村居民占有的宅基地面積超過規定面積的部分。以以上兩種情況為示例，以點及面，逐步對農村住宅征稅，不但能夠減小征稅阻力，而且可以隨時依據改革成效調整改革方案，達到最佳效果。征收房產稅的根本目的是調解收入分配格局，縮小貧富差距，在稅率方面，累進稅率相比較于比例稅率而言更加能夠調解收入差距，體現量能課稅的征稅原則，擁有房產數量越多的人所繳納的稅款也越多，房產稅由占用社會資源更多的人來承擔，累進稅率才是能夠最大發揮房產稅調節功能的科學稅率。

（三）合理規制稅費，避免重復征稅

在稅費改革的問題上，稅費并存是有必要的。稅、費二者在性質和征收依據上是有區別的，稅收以法律為征收依據，由國家強制力保障征收，具有強制性、固定性、無償性的特點；而費用的征收依據多半是規章或國家政策，通常只具有強制性。雖然稅收征收依據的效力層級高于費用，征收程序也較費用復雜，但是費用的征收操作起來更加靈活，可以彌補地方政府財政收入的缺口。因此稅費并存有利于發揮二者的長處，但在具體實踐中必須理清二者的關系，并以簡化稅費名目、取締不必要的收費項目為重點，同步解決目前房地產政策存在的問題，這一點也符合美國房產稅“少稅種”的特點。

2015年5月1日起，房地產交易環節已經全面進行“營改增”，政府能夠全面享受到房產增值帶來的收益。在優化交易環節的稅收結構的同時，我們可以借鑒美國重保有環節輕流轉環節的模式，更可以將保有環節的房產稅、城市房地產稅、城鎮土地使用稅等合并征收，以達到精簡稅費的目的。另外，為了更好地利用閑置住房，物盡其用，充分發揮房產價值，可以將閑置房屋和非閑置房屋分別適用不同稅率，對閑置房屋適用較高稅率，從而抑制炒房行為，達到調控房價的目的。

（四）健全房產稅相關配套設施建設

將房產評估價值作為房產稅的計稅依據是大勢所趨，因此，建立一套完善的房產評估體系十分有必要。此外，房產稅的征管、住房信息和涉稅信息的完備也是房產稅改革必備的配套體系。

1.房產價值評估體系

在未來房產稅的計稅依據將會是房產的評估價值，房產稅順利實施的前提也是能夠合理、公平地評估房產價值，因此應當盡快完善房產價值評估體系。評估體系的建立，不但要依賴資產評估相關法律規范的健全，還應當在地方設立相對獨立的評估機構，配備相應的評估人員，確定評估方法等。《中華人民共和國資產評估法》已由全國人民代表大會常務委員會于2016年7月2日發布，自2016年12月1日起實施。該法從評估人員、評估機構、評估程序、行業協會、監督管理和法律責任幾個方面對資產評估涉及的法律問題做出了全面細致的規定，填補了資產評估方面的法律空白，對整個行業具有重要的指導意義。在實際操作方面，委托人有權自主選擇合適的評估機構進行評估，應當推進評估機構的市場化進程，以此提高評估質量，防止評估結果單一化；由于評估工作具有很強的專業性，因此應當加強對評估人員的專業培訓，可以建立對評估人員的資格認證制度，借鑒美國經驗，將估價師分為不同的等級，此外為了鼓勵評估機構的市場化運作，不宜將評估人員納入公務員編制；評估工作結束后，可以在統一的政府網站上進行公示，并規定異議期間，待異議期間截止后再進行后續的征稅工作，以保證納稅人的權利救濟，提高評估的準確性和公平性。

2.房產登記制度

完備的房產登記制度能夠使房產物權得以確認并為房產交易安全提供法律保證，是房產稅順利征收的重要配套制度。我國房產登記雖已初步做到有法可依，但仍存在很多問題亟待解決。如沒有統一的房產登記法，立法多分散在各個部門立法中，有相互交叉沖突的現象；又如缺乏統一的房產登記機關，有登記權的各個機關的登記內容、登記程序也有很大出入，特別是我國采用了土地和房屋分別登記的模式，增加了登記成本，不利于房產稅的征收管理。由此，我們不但要統一房產登記立法，還要統一房產登記機關和房產登記程序。應當以土地為中心統一登記機關和登記程序，以特定的行政機關為登記機關，將土地和房產作為一套系統進行合并登記，統一土地和房屋產權登記證書，讓房屋產權可以更加明確，減少登記沖突，節約房屋管理成本，從而更好地推動房產稅的實施。

3.涉稅信息建設

要想準確地確認房地產計稅依據，離不開對房地產市場交易信息和獨立房產信息的全面把握，如房產的面積、房產的用途、房產的年代、房產權利的歸屬、交易情況、納稅信息、評估價值等。這些涉稅信息是征納房產稅的基石。對于這些信息的采集，固然需要專門機構和相關的專業人員，投入大量的人力、物力、財力，但比信息采集更重要的是信息的更新和維護。房地產市場的活躍發展導致各種信息瞬息萬變，信息的時效性特征也尤為明顯，如果信息的更新速度不能與市場同步，則勢必會影響房產稅征收管理的效率。在美國，全國性的房產信息系統就有十多個，這些系統的管理機構也各不相同，有政府機構，也有科研部門和相關行業協會，這些完備的信息系統成為美國房產稅征收的強有力的基石和后盾，賦予了美國房產市場無限生機與活力。在大數據時代的今天，我們可以借鑒美國的經驗，利用互聯網建立全國統一的住房信息管理體系和房地產的網上交易系統，確保網站上的房產信息和市場交易信息的及時性和準確性，建立房產交易雙方和涉稅雙方的相互查詢機制，推動稅務機關和個人以及政府相關部門的數據共享。我們不難看出，以上的大數據平臺都需要各部門高度的信息化作為支撐，鑒于各部門的信息化程度參差不齊，因此在立法層面上建立數據共享網絡和信息化建設的原則性標準也是十分有必要的。

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D912.29

A

馬佩榕（1992-），女，碩士研究生，研究方向為財稅法、反壟斷法。畢金平（1975-），男，博士，副教授，研究方向為財稅法、反壟斷法。