回族聚居社區作為災前預防管理試點區域可行性探究

方印 高赟 唐德龍

(1.貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025;2.貴州大學 歷史與民族文化學院，貴州 貴陽 550025;3.貴州省地震局 震害防御處，貴州 貴陽 550001)

回族聚居社區作為災前預防管理試點區域可行性探究

方印1高赟2唐德龍3

(1.貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025;2.貴州大學 歷史與民族文化學院，貴州 貴陽 550025;3.貴州省地震局 震害防御處，貴州 貴陽 550001)

災前預防管理工作是災前預防體系建設的重要組成部分。將回族聚居社區作為試點區域，開展災前預防管理，可以在前期迅速獲取經驗及數據，為推廣至全國打下基礎。回族聚居社區推廣災前預防管理在時間、場地、人員三方面具有條件優勢，在互助文化盛行、教義文化支持、災害認知模式三方面具有文化優勢。回族聚居社區適合開展災前預防管理工作，是災前預防體系建設實踐操作中應當首先考慮的試點區域。

回族社區；災前管理；防災減災；參與式試點；立法建議

2016年由中國地震局、國家民族事務委員會和中國科協聯合下發的《關于加強少數民族和民族地區防震減災科普工作的若干意見》中提出：到2020年，民族地區將建成40個國家級、400個省級防震減災科普基地，少數民族群眾防震減災意識和科學素質水平明顯提高。[1]雖然有國家政策的支持，許多地區對于少數民族地區防災減災，特別是災前預防的重視程度不夠，在民族地區開展防災減災工作缺乏理論性指導。

“以人為本，預防為主”，是國內外防災減災立法的基本原則，也是防災減災工作推進的實踐之基。災前預防體系建設是防災減災立法建設的核心。災前預防體系不僅可以增強基層民眾對于災害的系統認識，提高生存幾率；同時也可以積累豐富的實踐經驗及數據資料，為包括災害保險制度、災害應急社會動員制度、災后過渡性安置制度等在內的防災減災一系列制度建設提供必要條件。所以，災前預防體系建設成為我國防災減災工作的必經之路。

災前預防體系建設主要以防災減災規劃編制與實施制度為基礎，以災害監測體系統一劃分為核心，以應急避難場所建設與災害保險制度為后備，形成完善的災前預防工作體系。其中，社區減災是最大限度地降低災害影響的核心，也是災前預防體系建設的基本主體。社區災前預防管理在西部民族地區的本土化工作中卻遭遇了一些難題。在災前預防管理工作中，比較突出的問題主要有兩個：一是社區主體缺失，群眾參與度低；二是外來項目水土不服，不能和少數民族村民有效溝通。[2]這造成NGO組織(非營利性組織)項目運轉效果不佳，阻礙了我國防災減災工作的整體推進。

民族地區災前預防體系建設可以通過回族聚居社區打開突破口，利用回族聚居社區特有的文化特點及生活習慣，將災前預防管理嵌入村民日常生活，從村民被動式接受防災減災知識和技能，轉變為主動性參與防災減災災前預防。擁有群眾主動性的參與式災前預防體系可以有效完成災前預防的既定目標，并在實踐中積累大量的經驗及數據，從而為更深層次的防災減災工作提供必要的基礎。

一、回族聚居社區開展災前預防管理的條件優勢

社區和鄉鎮是我國最基本的防災減災單位，是防災減災規劃體系中最重要的環節，也是防災減災規劃的具體實施者。[3](P201～204)社區災前預防管理工作面臨的困難主要集中在時間、場地、人員三個方面。從時間來看，基層民眾通常勞動時間固定，作息規律。如果直接開展災前預防管理工作，無論是知識講解，還是技能培訓，都會耗費參與者的時間，這勢必造成參與者興趣不濃，只是迫于行政要求或者人情面子參與，不但參與人數少，參與效果也不好。從場地來看，災前預防管理培訓的特點決定了其對場地有先天要求。災中自救與互救技能演練也是災前預防的必需環節，這就要求災前管理培訓必須使用較大場地。在實踐中，許多社區無法提供符合條件的場地，特別是在城市地區，這一現象更為明顯，因此，許多NGO活動資金在場地費用上花費甚巨，實際項目開展費用捉襟見肘，造成社區災前管理項目成本高。從人員參與度來看，群眾參與意愿低。參與人員更加關心的是生計轉型與社區綜合發展，對于表面看起來并不能帶來經濟效益的防災減災項目興趣不大。北川縣一位參加過培訓的基層干部說，“這個東西(指災害管理操作步驟)好是好，但我們跟老百姓講不清楚。老百姓就關心怎么提高收入，叫他們來聽講，他們不會來。”[2]由此可以看出，時間、場地、人員是限制災前預防管理工作的客觀原因。如果能有效解決這三個方面的問題，防災減災工作將打開局面，取得突破性進展?；刈寰劬由鐓^民族習慣決定了回族聚居社區作為試點區域在時間、場地、人員等方面有著先天優勢，能確保災前預防管理工作的推進。

第一，回族是我國的一個人口眾多的少數民族，遍布我國大江南北與山川流域，在開展災前預防管理工作的過程中，回族聚居社區涉足范圍廣泛，可以汲取豐富的災害預防經驗。在實踐中，北方的雪災、中部的洪澇災害、南方的臺風災害等都對回族居民產生了影響，所以，以回族聚居社區為災前預防管理試點區域，能有效獲取實踐經驗及數據資料，為防災減災工作及基本法立法提供“有源之水”。

第二，回族聚居社區居民大多信奉伊斯蘭教，每日禮拜是他們的必做禮儀。根據伊斯蘭教規則，回族聚居社區居民每日可進行五次禮拜，禮拜時間均為非工作時間，以保證不耽誤正常工作。許多回族聚居社區居民經常前往附近的清真寺做禮拜，其中少數人每日前往，多數人每周五前往。所以，回族聚居社區居民每周五會大量聚集在清真寺參加禮拜活動，而這本就是他們生活的一部分。可以在禮拜前后擇取適當時間，講解防災管理操作步驟，傳播防災管理相關知識，這從時間上講具有很強的可操作性。同時，回族聚居社區在清真寺中已經擁有合適場地。清真寺基本上都是由回族聚居社區居民籌資建立，擁有足以提供轄區內居民統一吃飯的場地，便于齋月回族居民聚食，并且清真寺配備廣播系統，這些優勢能有效解決災前預防管理工作的場地問題。

第三，災前預防管理工作參與者問題在回族聚居社區也能得到有效解決。大多數回族聚居社區居民要定期前往清真寺做禮拜，這一行為出自內心自愿，因此，在參與之前是沒有抵觸心理的。以清真寺為主體，以阿訇(清真寺神職人員)為災前預防管理工作主持者，將居民文化習慣與防災工作相結合，對于防災工作的開展有著極大利好。在清真寺日常講經活動中，除了闡述《古蘭經》的原文釋義外，從意識形態和實踐經驗中引導居民平安生活本就是禮拜活動中的內容，這與防災減災宣傳完全契合?；刈寰劬由鐓^居民在禮拜前后有大量的機會對社區情況進行自發討論，適當引導討論內容，將討論的重點落在災害預防上，為防災減災工作的全面開展提供經驗。

二、回族聚居社區開展災前預防管理的文化優勢

回族聚居社區開展災前預防管理不僅具有條件優勢，還具有文化優勢。災前預防管理不僅是一項防災減災工作，更是一項溝通事務。災前預防管理在實踐中之所以推廣困難，與其難以和當地文化相融有著直接關系。因此，文化因素是影響防災減災工作的核心問題，應該得到防災減災工作者的重視。回族聚居社區具有三個文化特點，這能有效助力災前預防管理工作的開展。

第一，互助文化盛行?；刈寰劬由鐓^文化以伊斯蘭教文化為藍本，結合我國實際情況，延伸出互助文化盛行的特點?；ブ幕欠罏臏p災工作的重要因素，特別是在社區災害來臨之際，救災隊伍和救援物資都需要時間進行調撥，第一時間展開的救災工作就是社區自救。隨著經濟發展與文化變遷，許多社區內部居民交流日漸稀少，鄰里之間了解不多，逢災之時，無法積極展開救災活動，盲目救援甚至可能造成二次傷害。而回族聚居社區具有獨特的文化條件，互助文化盛行。伊斯蘭教教法規定，凡有合法收入的穆斯林家庭，須抽取家庭年度純收入的2.5%用于賑濟窮人或其他需要救助的人。這一款項又被稱為“濟貧稅”，阿拉伯語為Zakat(讀為“則卡提”或“則卡特”)，意為“滌凈”之意，又被稱為天課。此外，每年齋月之時，許多回族聚居社區居民每日聚于清真寺共食晚餐，晚餐費用由清真寺轄區內居民根據自身情況自愿提供，無金額要求，一些收入較高者甚至會提供大筆費用。每日飲食由居民自發組成小組輪流負責，直到齋月結束。這些長年累月的互幫互助行為，為回族聚居社區營造了良好的文化氛圍與和諧的鄰里關系，這為防災減災工作的開展提供了良好的背景，也為災前預防管理工作打下了基礎。在災前預防管理工作中，合理調動社區文化模式在國內外都取得了很好的效果。

第二，教義文化支持。伊斯蘭教在回族聚居社區文化中有著舉足輕重的作用，對許多回族聚居社區居民的行為起到指導性作用。伊斯蘭教教義文化對于災害救助的重視程度很高。先知穆罕默德曾說：“阿丹(Adam)的子孫吶！你們最好把生活必需以外的東西奉獻出來，幫助那些環境比你們欠佳的人?！薄豆盘m經》第二章219節記載：“他們問你應當怎樣施舍？你說，你們施舍剩余的吧。”伊斯蘭教教義文化很重視幫助他人、救助他人。在此教義文化的傳播下，那些有條件去施天課的穆斯林感謝真主對他們的特別恩典，使他們有能力去幫助他人。幫助他人不是一種施舍，而是一種責任，這是施者和受者的義務和權利，在施與受的同時，彼此都得以純潔和感化。對回族聚居社區居民來說，幫助他人是必要的責任，也是必盡的義務。而災前預防管理工作正好與此契合，災前預防管理工作能夠很好地融入回族聚居社區之中。只有轄區居民自發、自愿、自主地參與其中，參與式災前預防管理工作才能起到良好的效果。根據伊斯蘭教教義，穆斯林信徒不抽煙不喝酒，格外重視健康與平安。將災前預防管理工作引入回族聚居社區，能夠得到社區居民的支持，讓居民為轄區的平安做出貢獻。這不僅符合行政要求，也符合民族習慣，回族居民也可在這一過程中盡到幫助他人的責任。

第三，災害認知模式。民間和地方政府在應對災害的實踐中會采取不同的應對舉措。地方政府和民間在應對災害時有時無法形成合力，救災方式流于形式。[4]原因在于，地方性知識彰顯地方性特點，具有地方專有性，但科學性不足；國家性知識研究充分，科學性強，但無法融入到地方性知識之中。因此，地方性知識與國家性知識產生對抗，有的地區行政能力強，國家性知識掩蓋地方性知識，地方性知識難以獲得足夠的尊重；有的地區行政掌握力較弱，國家性知識無法在應對災害時起到作用，地方性知識又無法完全適應高速發展的生產力。造成這一現象的原因，既與民族間的文化沖突有關，也與災前預防管理工作不到位有關。由于災前預防管理工作不到位，國家性知識難以在平安時期進入社區，當災害發生時，救災任務非常緊急，救災人員也沒有能力在短時間內化解國家性知識與地方性知識的沖突。兩者之間缺乏緩沖區，是導致這一問題的關鍵。

回族非常重視文化融合及交流，早年間，以“馬幫”的形式走南闖北，在祖國各地進行貿易往來?；刈迨褂脻h語交流，這在少數民族各類項目推廣中也占有一定優勢。在災前預防管理工作中，這些優勢都將形成助力，使災前預防管理工作能夠在短時間內迅速融入當地文化之中，調和國家性知識與地方性知識之間的沖突、張力，為構建防災減災全國性方案提供指導意見。

三、回族聚居社區作為災前預防管理試點區域的可行途徑

在社區層面，少數民族社區由于經濟發展不足，總是被冠以落后的形象。許多NGO認為由于經濟水平相對落后，生計和環境的脆弱性比較明顯，民族地區社區應對災害的能力相當有限。這種看法是片面且不客觀的。一方面，少數民族居住區域大多險峻，擁有豐富的災難應對經驗，這些經驗經過歷史考驗，極具推廣價值，是先人的智慧結晶，應當予以重視。另一方面，由于文化與場地等客觀因素限制，在許多社區推行災前預防管理工作都遇到了阻力。而推廣不力不僅僅消耗財力與物力，更重要的是實踐中無法獲得實踐經驗及數據資料，使得許多防災減災工作難以跟進。如防災減災規劃編制、災害保險制度、應急社會動員、災后損失調查、災前損害預估等急需經驗與數據的工作進展緩慢。因此，應當適時轉變工作觀念，看到少數民族社區的條件優勢與文化優勢，從少數民族社區入手，開展防災減災工作，特別是災前預防管理工作，將國家性知識傳入社區，將地方性知識帶出社區，以文化為載體，以經驗為內容，使之融合，形成適合我國自身實際的防災減災模式。

將回族聚居社區作為試點區域推廣災前預防管理工作，是發揮少數民族文化優勢的成果，少數民族聚居社區文化特點鮮明，宗教氛圍濃厚，開展防災減災工作，需注意以下幾點：

第一，加快民族地區災前預防立法工作。災前立法的主要內容在于提出預案制度、災害預警和備災措施，在此基礎上，建立中央各部門制訂業務防災基本計劃，各級地方政府制定區域性防災基本計劃的基本格局。[5]民族地區有許多區域為自治區域，可以率先制定適合本地的區域性立法，自主開展本地少數民族災前預防的實際工作。在工作中通過大數據等方式將經驗反饋到中央，推廣到全國。

第二，設立民族地區災前預防專項資金。如果不處理好經濟發展與環境保護的關系，那么，自然災害的防減工作只是一項治標不治本的工作。[6]災前預防工作具有特殊性，但在資金投入上往往不被重視。少數民族地區經濟發展相對落后，抗風險能力較弱，一旦遭遇災害，破壞力遠大于發達地區，災后也需要更多的時間和資金恢復生產生活。所以，民族地區的災前預防更應該得到重視。設立民族地區災前預防專項資金，是開展災前預防工作的前提，也是一項必要的工作。

第三，與當地政府合作，由當地地方政府居中協調。防震減災試點工作涉及村寨、民族、宗教等方面，組織者作為非人類學研究者，很難對其中的許多問題進行識別。因此，在活動開展過程中，應該與當地政府合作，由當地政府居中協調。在場地使用方面，若需要使用清真寺作為災前預防管理工作的活動場地，應與當地宗教局聯合開展，盡量使該項活動與宗教活動區別開來。

第四，尊重當地民族文化。在災前預防管理工作中，應請教專業的人類學家或民族學家，向他們征求有關活動項目的劃分與細節的建議?；刈寰用裥叛鲆了固m教，這一文化特點既方便了防震減災工作的開展，也會帶來民族文化與其他文化的沖突。應盡量考慮民族禁忌，例如，回族居民不食豬肉，在賑災物資儲備中就應完全避免豬肉及豬肉制品，還應對組織者與參與者進行培訓，使之多了解當地民族文化，尊重當地民族文化。

第五，尊重居民建議。居民關心防災減災措施，熟悉當地生產力與區域情況，在災前預防管理工作中，他們必然會提出許多寶貴的意見。災前預防管理工作的組織者應認真傾聽這些具體意見，在收集意見后，與當地居民充分交換意見，認真傾聽和尊重他們提出的疑問與建議，在雙方平等的前提下，協商制訂符合當地情況的實用方案，力爭在盡量不影響當地已有的生產生活狀態的前提下，完成防災減災的既定目標。

四、結論與展望

回族聚居社區具有獨特的文化特點及先天條件優勢，適合作為少數民族社區開展防災減災工作的試點區域?；刈寰劬由鐓^通常回漢雜居，并伴有少量其他少數民族居民，能在回族聚居社區影響漢族居民，同時，回族居民流動性強，有利于將防災減災實踐經驗推廣到其他少數民族。因此，在回族聚居社區開展防災減災工作，不僅具有推廣意義，對于人類學研究也具有實踐與理論意義。鑒于條件優勢與文化優勢，回族聚居社區作為試點區域開展災前預防管理具有可行性，而這一可行性的實踐轉化，將為實現防災減災工作全國總覆蓋的最終目標奠定必要的實踐基礎。我國是一個多民族的社會主義國家，民族文化有其自身根基與特色?；谝匀藶楸尽㈩A防為主、分級管理、屬地責任等綜合減災理念，研究、認識民族地區防災減災工作，應在全面系統深入當地民族文化與自然災害規律的基礎上展開。只有這樣，才能使防災減災工作在民族地區得以有效推進，進而提高民族地區防災減災工作的實踐效率。在防災減災制度建設上，無論是國家層面的防災減災立法，還是地方層面的防災減災立法，尤其是民族地區的防災減災立法，都應注意吸取有利于防災減災的民族傳統文化基因。

[1]閔焦.加強少數民族和民族地區防震減災科普工作[N].中國民族報，2016-01-19(01).

[2]葉宏，王健，張建.“社區災害管理”的本土化策略——以西部民族地區為例[J].西南民族大學學報(人文社科版)，2012(6).

[3]方印.中國防災減災基本法立法問題研究[M].北京：人民法院出版社，2016.

[4]王金元.政府與民間應對災害方式的差異分析——以貴州東南部雷山縣“5.27”特大洪災為例[J].貴州民族研究，2016(9).

[5]崔永東.預防災害法制的基本理論及相關立法問題研究[J].法治研究，2013(9).

[6]方印.災害法學基本問題思考[J].法治研究，2014(1).

2017-06-10

中國地震局課題(2016-01)；貴州大學人文社科學術創新團隊建設項目(GDT2017003)

方印(1969-)，男，貴州甕安人，教授，主要從事民法、環境與資源法、防災減災法研究。

D669.3；D633

A

1673-1395 (2017)05-0086-04

責任編輯葉利榮E-mail:yelirong@126.com