新環保法中的政府環境職責省思

陳應珍

(西南政法大學 行政法學院， 重慶 401120)

新環保法中的政府環境職責省思

陳應珍

(西南政法大學 行政法學院， 重慶 401120)

政府的環境質量責任緣于環境的公共物品屬性及環境公共信托理論。新環保法將地方政府對環境質量負責之規定提到總則之中，增加了政府多方面的職責，確立了政府環境職責的初步框架。但仍然存在以下缺陷：地方政府職責多，中央政府職責少；政府間事權劃分不清；政府職責碎片化，領導、支持、協調職責不突出；監督與問責權限被削弱或取消；彈性職責多，具體措施少等。為落實環保基本國策及政府對環境質量負責的莊嚴承諾，需要做到：將中央政府確立為環境質量責任主體；建立較為明確的、合理的府際職責分工體系；加強政府的領導、支持和協調責任；恢復上級政府的處分權力；制定可操作性強的配套制度等。

環境公共信托理論；新環保法；政府環境職責

2015年1月1日，被官方稱為“長了牙齒”的新《環境保護法》(以下簡稱新環保法)開始實施，強化政府的環境質量責任被認為是其亮點之一。為督促地方政府履行環保職責，新法頒布伊始，環保部就通過央視公開約談山東臨沂等市市長傳導環保壓力。一年間，環保部對33個城市開展了綜合督查，約談了15個市級政府主要負責人；各省區市對134個市和2個縣開展了綜合督查，對28個市縣進行了約談，對19個市縣實施了區域環評限批，對發現的176個問題進行了掛牌督辦[1]。然而，及至2015年年底及2016年年初，大氣污染問題再次集中顯現，霧霾以前所未有之勢席卷中國大部。面對嚴峻的環境形勢，2016年7月，第一批中央環境保護督察工作全面啟動，8個中央環境保護督查組進駐內蒙古、黑龍江等8個省份；10月20日，環保部宣布組織10個督查組，對天津、河北等20個省市區落實環境執法監管重點工作的情況進行督查。但高強度、高密度的督察并未抵擋霧霾瘋狂來襲的腳步，2016年底至2017年初，大范圍的重污染天氣再度來襲，京津冀及周邊地區60個城市統一啟動重污染預警響應，區域高級別、大范圍預警應急聯動首次啟動[2]。根據全國人大常委會副委員長沈躍躍2016年11月2日所作的《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國環境保護法〉實施情況的報告》，政府環境質量責任落實不到位、執法偏軟、環保法律制度落實不夠，依然是新環保法實施中存在的主要問題*《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國環境保護法〉實施情況的報告》，http://www.mzfz.gov.cn/mzfzrd/708/2016110459934.html。。人民滿懷期待的新環保法面臨著尷尬的處境，為此，我們需要反思：為何在“史上最嚴”環保法之下，環境問題愈演愈烈？政府到底應當承擔哪些方面的環境質量責任？如何履行其環境質量責任？政府環境質量責任制度還存在哪些問題？政府環境質量責任包括政府應承擔的環境職責及政府不履行、違法履行環境職責應承擔的法律責任兩個方面，限于篇幅，本文主要就新環保法中的政府環境職責制度進行探討*新環保法關于環境職責主體的表述較為多樣，包括國家、政府、環保主管部門及環保有關部門等，本文僅就各級政府的環保職責進行探討，國家、環保主管部門及環保有關部門的環境職責不在討論之列。。

一、政府承擔環境質量責任的緣由及理論基礎

探討政府應當承擔哪些環境質量責任，首先需要追問政府承擔環境質量責任的緣由及其理論基礎問題。

(一)政府承擔環境質量責任的緣由：環境的公共物品屬性

早在兩千多年以前，古希臘先哲亞里斯多德就曾斷言：“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務。”[3]環境涉及每個人的生存利益，是典型的公共事務，政府的環境質量責任即緣于環境的公共物品屬性。根據哈丁的公地悲劇理論，由于沒有明確的產權歸屬，作為公地的環境資源有許多擁有者，這些擁有者都有使用權但又都無權阻止他人使用；作為理性人和經濟人，每個人都知道資源將由于過度使用而枯竭，但又對阻止事態的繼續惡化無能為力，結果便是，每個人都傾向于抱著“及時撈一把”的心態而過度使用，從而加劇了資源的枯竭和事態的惡化。同時，環境物品的非排他性和非競爭性消費造成的搭便車心理，又會阻礙個人或企業采取積極的措施來改善環境質量。最終，理性追求利益最大化的個體行為造成了公共利益受損的惡果，個體的理性導致了集體的非理性，這就使得以市場作為解決環境問題的手段越來越難以令人信服。

(二)政府承擔環境質量責任的理論基礎：環境公共信托理論

政府以何種身份承擔環境質量責任呢？美國密執安大學的約瑟夫·薩克斯教授最早創立的環境公共信托理論，在環境公共利益保護方面提出了一種新的理論構想和制度設計。20世紀60年代，面對日益尖銳的環境問題及聲勢浩大的民眾環保浪潮，美國學者開始從理論上探討環境公益的保護機制問題。薩克斯教授對孕育于英美法系的古老的公共信托理論進行了新的闡述，他于1970年在《密執安法律評論》上發表題為《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預》“The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law:Effective Judicial Intervention”一文，闡述了其環境公共信托理論。

“環境公共信托是將具有社會公共財產性質的環境資源的生態價值和精神性價值等非經濟價值作為信托財產，以全體公民為委托人和受益人，以政府為受托人，以保護環境公共利益為目的而設立的一種公益信托。”[4]薩克斯教授認為，空氣、水、日光等環境資源具有公共性、共享性和消費非排他性的特點，它們不宜作為私人所有權的客體而成為私有財產，但是它們能夠作為人類生活的基本條件成為全體公民的共有財產。公民為了管理他們的共有財產，通過信托的方式，委托政府進行管理，公民與政府之間形成了委托人與受托人的信托法律關系。政府作為受托人取得普通法上的所有權，是環境資源名義上的所有者，負有為全體公民及子孫后代管理公共利益及保護環境資源的義務；全體公民作為委托人和受益人，享有衡平法上的所有權，是環境資源實質意義上的所有者，享有信托財產的收益權、環境資源行政決策監督參與權及排除侵害或損害賠償的請求權[5]。這種“雙重所有權”制度可以有效地避免環境資源所有權主體缺位造成的弊端。

環境公共信托理論明確了政府在環境質量責任方面的主體地位，其作為保護環境資源共有財產和環境資源公共利益的有力工具，在美國得到了廣泛的承認。1969年制定、1970年生效的被稱為美國國家環境運動“大憲章”的《國家環境政策法》(National Enviromental Policy Act,簡稱NEPA)明確規定，聯邦政府負有責任采取所有一切可行且與國家政策的其他基本考慮相一致的措施，履行每一世代均應為其后代子孫的環境盡保管人的責任*42U.S.C.A.§4331(b).。許多州憲法也不同程度地接受和貫徹了這一理論*如賓夕法尼亞州憲法第一條第二十七節中宣稱“賓夕法尼亞的公共天然資源是包括未來世代在內的人類共通財產。作為這些資源的受托者，為了所有上述人的利益，州政府應當將其予以保護和維持。”蒙大拿、阿拉斯加、夏威夷、路易斯安那等十多個州的憲法也明確規定州政府是州公共自然資源的信托受托人，負有維持和保護自然環境的職責。，并通過司法判例促進其迅速發展。

二、新環保法中政府環境職責制度評析

(一)新環保法中政府環境職責的立法進步

鑒于“政府在環境保護方面不作為、干預執法及決策失誤是造成環境頑疾久治不愈的主要根源”[6]，突出政府的環保職責成為本次環保法修改的導向之一。宏觀上，新環保法加強政府環保職責的努力主要表現在兩個方面：(1)將“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”之規定，從舊法第三章“保護和改善環境”中的第十六條，調整為第一章“總則”之第六條第二款，使“政府為環境質量負責”成為貫穿新環保法的指導思想；(2)涉及政府環境職責的條文，由舊法的12條增加到新法的27條，條文數量大幅增多。微觀上，新環保法新增或修改的20個條款，增加了政府16個方面的環保職責：(1)加大環保投入，提高財政資金的使用效益(第八條)；(2)加強環保宣傳和普及(第九條第一款)；(3)批準并公布實施環保規劃(第十三條第一、三款)；(4)建立環境資源承載能力監測預警機制(第十八條)；(5)支持環境污染企業的轉產、搬遷、關閉(第二十三條)；(6)將環保目標完成情況納入考核內容(第二十六條)；(7)接受人大監督(第二十七條)；(8)環境質量未達標區域或流域的限期達標(第二十八條第二款)；(9)落實及合理使用生態保護補償資金(第三十一條第二款)；(10)農業與農村環境保護與污染防治(第三十三條、第四十九條至第五十一條)；(11)組織對生活廢棄物的分類處置及回收利用(第三十七條)；(12)推廣清潔能源的生產和使用(第四十條第二款)；(13)重點污染物排放總量控制指標的下達與分解落實(第四十四條第一款)；(14)突發環境事件的應對(第四十七條)；(15)批準環保主管部門對嚴重超標或超總量排放單位的責令停業或關閉申請(第六十條)；(16)對下級政府及其有關部門環保工作的監督(第六十七條)。“《環保法》的功能和任務是規定環保事業的法律基礎和規范、制約有關環境的政府行為。”[7]新環保法加強政府環保職責的舉措既是對我國環境頑疾久治不愈原因的正面回應，也體現了立法者對環保法功能與定位認識的提升。

(二)新環保法中政府環境職責制度尚存的缺陷

盡管新環保法大大增加了政府的環境職責，但通過與國外及我國同樣受到關注的其他領域的立法相比較，這些規定只是確立了政府環境職責的初步框架，強化政府環境職責的力度依然較弱。具體說來，我國政府環境職責制度依然存在以下較為明顯的缺陷：

1.地方政府的職責多，中央政府的職責少

新環保法將環境質量責任的主體明確限定為“地方各級人民政府”，關于這一點，除了見諸第六條的規定之外，還可見諸第二十八條第一款關于“地方各級人民政府應當根據環境保護目標和治理任務，采取有效措施，改善環境質量”之規定。與此相對應，在所有有關政府環保職責的規定中，新環保法明確確定為中央政府職責的只有兩處：第三十四條規定，國務院和沿海地方各級人民政府應加強對海洋環境的保護；第四十四條第一款規定，重點污染物排放總量控制指標由國務院下達。這樣的規定表明，我國依然沿襲了以往將環保職責下放的傳統做法，這就在很大程度上淡化了中央政府的環保職責。

我國這種弱化中央政府環保職責的做法，與美國等環境法治發達的國家形成了極大的反差。美國雖然是一個聯邦制國家，但在環保領域，它特別強調聯邦政府的責任。NEPA宣布：“聯邦政府將與各州及地方政府以及有關的公共與私人團體合作，采取所有切實可行的手段與措施，包括在財政及技術上提供援助，發展并增進共同福祉，創造并維持人類與自然得以積極、和諧共處的各種生存條件，以滿足當代人民及其子孫后代對于社會、經濟及其他方面的需要。”*42U.S.C.A.§4331(a).為執行這一環境政策，NEPA除了規定聯邦政府負有責任采取一切可行且與國家環境政策相一致的措施之外，還要求總統應自1970年7月1日起每年向國會提交一份內容詳盡的國家環境質量報告*42U.S.C.A.§4341.，以進一步加強聯邦政府的環境職責。

與國內其他法律相比，新環保法賦予中央政府的環保職責也較弱。以《安全生產法》及《食品安全法》的比較為例，《安全生產法》僅在第八條中就規定了國務院五個方面的職責，分別為：制定并組織實施安全生產規劃；加強對安全生產工作的領導；支持、督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責；建立健全安全生產工作協調機制；及時協調、解決安全生產監督管理中存在的重大問題*《安全生產法》第八條：“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當根據國民經濟和社會發展規劃制定安全生產規劃，并組織實施。安全生產規劃應當與城鄉規劃相銜接。”“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當加強對安全生產工作的領導，支持、督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責，建立健全安全生產工作協調機制，及時協調、解決安全生產監督管理中存在的重大問題。”；《食品安全法》也在第五條規定，國務院應負責成立食品安全委員會、具體規定各相關職能部門的食品安全職責分工等落實食品安全責任的具體措施*《食品安全法》第五條：“國務院設立食品安全委員會，其職責由國務院規定。”“國務院食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，對食品生產經營活動實施監督管理。”“國務院衛生行政部門依照本法和國務院規定的職責，組織開展食品安全風險監測和風險評估，會同國務院食品藥品監督管理部門制定并公布食品安全國家標準。”“國務院其他有關部門依照本法和國務院規定的職責，承擔有關食品安全工作。”。就問題的嚴重性程度而言，安全生產問題尚未入圍2009—2015年度中國全面小康進程中最受關注的十大焦點問題，而環境保護在2009年、2013—2015年均榜上有名。食品安全是人命關天的大事，理應建立強有力的政府責任制度予以落實。但同樣不可否認的是，環境也是人類生存須臾不可分離的要素，甚至部分食品安全問題也是根源于環境的污染和破壞，怎么強調政府的環境質量責任都不為過，遺憾的是，立法機關的重視卻遜色很多。

2.各級政府間環保事權劃分不清

根據筆者的統計，在我國新環保法具體規定政府環保職責的25個條文中，諸如“各級人民政府”“地方各級人民政府”“人民政府”“縣級以上人民政府”“省、自治區、直轄市人民政府”“上級人民政府”“有關人民政府”等有關環境職責主體的多種表述共出現31次。其中，籠統的表述為“人民政府”“各級人民政府”“地方各級人民政府”“縣級以上人民政府”“省級以上人民政府”的達16次之多。“對《環境保護法》中關于環境保護責任劃分相關條款的文本分析表明，在法律層面上，中央與地方政府在大多數環境管理事務上并未得到明確劃分，環境管理的縱向責任主體并不明晰。”[8]這就增加了地方政府，特別是基層政府履行環保職責的難度。以鄉鎮政府為例，新環保法增加第四十九條至第五十一條以加強對農村環境污染的治理，但在政府職責的主體上，僅第四十九條第四款明確規定為“縣級人民政府”，其余兩條均表述為“各級人民政府”，加上相關法律對鄉鎮政府的環境職責要么尚付闕如，要么混沌不清*其他有關法律主要有《鄉鎮企業法》《水污染防治法》和《大氣污染防治法》，其中：《鄉鎮企業法》第三十五條規定“鄉鎮企業必須……在當地人民政府的統一指導下，采取措施，積極發展無污染、少污染和低資源消耗的企業，切實防治環境污染和生態破壞，保護和改善環境。”“地方人民政府應當制定和實施鄉鎮企業環境保護規劃，提高鄉鎮企業防治污染的能力。”很顯然，在環保方面，作為“當地政府”的鄉鎮政府只有“指導”鄉鎮政府的權力，制定和實施鄉鎮企業環境保護規劃、提高鄉鎮企業防治污染能力的責任主體是“地方人民政府”，至于是哪級地方政府卻語焉不詳。《水污染防治法》第四章第四節“農業和農村水污染防治”中沒有規定政府的環境保護職責。《大氣污染防治法》第四章第五節“農業和其他污染防治”共有三個條文(第七十三、七十六、七十七條)涉及政府職責，這些條文對省級和縣級政府的環境保護職責尚有較為明確的規定，但鄉鎮政府卻被包含在“各級人民政府”和“地方各級人民政府”，缺乏明確的職責規定。，從而導致實踐中發生鄉鎮領導人因環保不力被問責時，他人為其喊冤的情況*如廣西壯族自治區貴港市政府對8個環保履責不力的鄉鎮政府領導進行問責，其中3名分管副鎮長受到行政警告處分。雖然只是警告處分，這一問責在當地仍受到較大關注，一些人認為鄉鎮領導被環保問責，處分太重、不公平[9]。。

3.政府職責碎片化，領導、支持、協調職責不突出

“環境保護是涉及各行各業和各級地方政府的大事，不解決組織協調問題，環保工作就難以開展。”[10]在環保法的修改過程中，一審稿曾以專章的形式規范政府職責，遺憾的是，這種加強政府環境職責的努力并未得到肯定。最終通過的新環保法，不僅采用了碎片化的方式將政府職責分散規定在法典的各個部分；更值得注意的是，在政府的這些職責中，作為政府為環境質量負責之必然要求的領導、支持和協調職責很不突出，這就使得環保或其他部門即使具有致力于環保的意愿和舉措，也可能因為缺乏政府的支持很難推行*例如，為了扭轉國家以犧牲環境為代價強調經濟發展的做法，國家環保總局和國家統計局2005年曾聯合發起綠色GDP運動，2007年環保總局又出臺綠色信貸政策，這些努力均由于缺乏政府支持而遭流產[11]120-122，115。。

新環保法的這一缺陷，不僅與美國強調聯邦政府在環保中的引領作用形成鮮明對照，也可以與國內其他法律的對照予以說明。首先以《稅收征收管理法》為比較對象來說明。相對于環保執法，稅務執法面臨的困難要小得多，且由于其與政府利益的一致性，面臨政府干預的可能性也較小；但為了保障稅務機關順利開展征稅工作，《稅收征收管理法》在總則部分為稅務機關執法提供了強有力的保障，明確了地方各級政府的領導、協調和支持職責，并要求國家增強稅務機關的征稅能力建設*《稅收征收管理法》第五條第二款：“地方各級人民政府應當依法加強對本行政區域內稅收征收管理工作的領導或者協調，支持稅務機關依法執行職務，依照法定稅率計算稅額，依法征收稅款。”第六條第一款：“國家有計劃地用現代信息技術裝備各級稅務機關，加強稅收征收管理信息系統的現代化建設，建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息共享制度。”。新環保法與同時修訂公布實施的《食品安全法》在政府領導責任規定方面的差距更為突出。除了第五條關于國務院的領導職責規定之外，《食品安全法》還在第六條、第七十六條規定了地方政府的領導職責*《食品安全法》第六條：“縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核。” “縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。”第七十六條：“縣級以上地方人民政府組織本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門制定本行政區域的食品安全年度監督管理計劃，并按照年度計劃組織開展工作。”。根據這些條文，各級人民政府的領導職責包括：領導與組織、協調；建立健全食品安全全程監督管理工作機制；統一領導及指揮食品安全突發事件應對工作；確定相關職能部門的職責和信息共享機制；完善、落實食品安全監督管理責任制；組織本級人民政府有關部門制定本行政區域的食品安全年度監督管理計劃，并按照年度計劃組織開展工作等。除了突發環境事件的應對及環保公共設施的統籌以外，新環保法并未如前述兩法一般擲地有聲地明確政府的領導、支持和協調職責，而是一如既往地將環保的重擔壓在環保部門的肩上。很顯然，環保部門作為與其他部委平行的部門，對跨部門的環境事務難以承擔起統一監督管理的職責，特別是在面對政府的干預時，更是無能為力。

4.上級政府的監督與問責權被削弱

落實地方政府的環境質量責任，需要有效的監督與問責機制。新環保法第六十七條增加了上級政府對下級政府及其有關部門環保工作的監督與問責權的規定*《環境保護法》第六十七條：“上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督。發現有關工作人員有違法行為，依法應當給予處分的，應當向其任免機關或者監察機關提出處分建議。”，被認為是新環保法加強政府職責的重要舉措，但聯系2007年國務院制定的《行政機關公務員處分條例》之規定，該條限縮而非增強了上級政府的監督與問責權。

根據《行政機關公務員處分條例》之規定，有權對公務員作出行政處分的機關包括政府和監察機關。亦即，各級政府在行使對其職能部門或下級政府的領導職權的過程中，或者監察機關在行使行政監察職權的過程中，都可以根據自身的權限，按照法定程序對違法、不當或不作為的公務員給予行政處分。就各級政府的處分權而言，對經全國人大及其常委會決定任命的國務院組成人員給予處分，由國務院決定；對經地方各級人大及其常委會選舉或者決定任命的地方各級人民政府領導人員給予處分，由上一級人民政府決定；對縣級以上地方人民政府工作部門正職領導人員給予處分，由本級人民政府決定*《行政機關公務員處分條例》第四章“處分的權限”。。根據這些規定，上級政府自身具備處分下級政府領導人員的權力，但新環保法第六十七條規定，上級人民政府在發現下級人民政府有違法行為依法應當給予處分時，僅具有向其任免機關或者監察機關提出給予處分的建議權。根據我國《立法法》確立的法律規范層級沖突解決規則及《行政機關公務員處分條例》第二條之規定*《行政機關公務員處分條例》第二條：“行政機關公務員違反法律、法規、規章以及行政機關的決定和命令，應當承擔紀律責任的，依照本條例給予處分。”“法律、其他行政法規、國務院決定對行政機關公務員處分有規定的，依照該法律、行政法規、國務院決定的規定執行……”，應適用新環保法。因而，新環保法第六十七條使上級政府喪失了對下級政府領導人員的處分權。

5.彈性職責較多，剛性職責較少

“長期以來，中國立法機構相信‘有法比沒法好’，‘總體性的法律比具體的法律好’。因此，在這種理念指導下，立法部門在立法中傾向于模糊，所立法律有很大的彈性，缺乏可操作性。”[11]100-101我國立法上的這一特點在新環保法中也表現得較為突出，例如，新環保法第八條增加“各級人民政府應當加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益”的規定。問題是，何謂“加大”？是單純數量的增加，還是環保投入占GDP比例的提高？通過何種措施提高財政資金的使用效益？又如第二十三條增加“企業事業單位和其他生產經營者，為改善環境，依照有關規定轉產、搬遷、關閉的，人民政府應當予以支持”的規定。但是，哪級政府支持？如何支持？企業得不到支持時如何救濟？再如第十四條增加“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見”的規定，卻沒有規定以何種法定方式強制履行此項義務。可以預見，如果缺乏相應的制度支持，新環保法規定的這些加強政府責任的舉措在實施效果上將大打折扣。

三、健全我國政府環境職責制度的路徑選擇

欲改變我國長期存在的政府環境不作為、亂作為、干擾執法等現象，真正落實環境保護基本國策及政府對環境質量負責的莊嚴承諾、實現“美麗中國”的夢想，必須進一步完善我國的政府環境職責制度。

(一)將中央政府確立為環境質量責任主體

“作為單一制國家，中國縱向治理過程中始終存在‘管放與死亂’的困境——所謂‘一管就死，一放就亂’至今仍是困擾中國縱向治理的一個歷史性難題。”[12]環保職權的下放所造成的嚴重環境危機就是這一困境的生動注解。同時，在中國政治集權的體制下，由于“中央政府有足夠的能力來對地方進行獎懲，地方政府官員因而不得不追隨中央政府的政策導向”[13]。因而，加強中央政府的環保職責對于推進我國政府的環保工作具有風向標的意義。雖然我國憲法并未明確賦予國務院環境保護的職責，但無論是從法理，還是從國務院作為最高國家行政機關的性質來看，環境保護都是其必須承擔的職責。確立國務院環境職責的一個可行的路徑是，借鑒美國制定《國家環境政策法》的做法，由全國人大或其常委會重啟環境政策法的制定進程*早在2005年，國家環境保護總局制定的《“十一五”全國環境保護法規建設規劃》(環發〔2005〕131號)就將《國家環境政策法》列為首項立法規劃。，將包括國務院在內的各級政府確立為環境質量責任主體。通過《國家環境政策法》確立中央政府的環境質量責任主體地位的意義在于：凸顯國家對環境問題的重視；改變地方政府中流傳的“中央請客、地方買單”觀念；基于《憲法》第八十九條之兜底條款，合憲地承認或賦予國務院環保職責。

(二)建立較為明確、合理的府際職責分工體系

欲落實政府的環保職責，需要對有效的環境權力結構進行清晰地界定和說明。始自20世紀80年代末的政府環境責任審計制度，正是由于各級政府環境責任沒有一個量化的、科學公平的標準，造成了環境職能和環境責任量化評估困難，使得政府環境責任審計處于責任認定難的尷尬境地，責任審計結果也因此一直未能成為衡量領導干部環境責任履行績效的重要標準。

“對事權按照縱向層級進行清晰的厘定和劃分，特定的事項集中歸屬于某一特定層級的政府，一方面可以降低縱向政府間的交易成本，減少因縱向職責不清所帶來的效率低下或管理缺位的情形；另一方面，將某一特定的事項集中到某一特定的層級，不僅能夠發揮該層級政府在供給某些物品上的信息優勢、技術優勢，還能夠使不同層級政府專注于特殊的事務，提高供給的專業化水平。”[8]要建立較為明確的、合理的府際職責分工體系，首先應由全國人大或其常委會以法律的形式規定各級政府，特別是國務院和省級政府之間的環保職責劃分；其次，設區市以上的地方人大或其常委會、人民政府，可以根據《立法法》規定的權限，就環保問題制定地方性法規或地方政府規章，明確本級與下級政府的環保職責。

(三)加強政府的領導、支持和協調責任

突出政府的領導、支持和協調責任是完善我國政府環境職責制度的關鍵。根據《憲法》《地方組織法》《立法法》規定的權限，各級政府可以采取的措施大致包括：(1)國務院及設區市以上的政府，可以通過制定行政法規或規章的形式，厘清與所屬職能部門及各職能部門之間的環保職責劃分。目前，我國已有部分地方開始了這方面的嘗試*如，湖南省人民政府于2015年2月3日頒布《湖南省環境保護工作責任規定(試行)》，明確規定了全省各級人民政府及有關部門的環境保護職責。哈爾濱市委辦公廳、市政府辦公廳聯合印發了《哈爾濱市環境保護工作職責規定》，明確了哈爾濱市各級黨委、政府及組織部門、環保、發改委、工信委等36個部門的環境保護職責。。(2)增強環保執法能力建設。環保執法具有執法成本高、技術要求高的特點。針對環保執法實踐中普遍存在的環境機構不健全、人員編制不足、人員隊伍專業能力較低、基礎性環境監測和監察設備較為匱乏等執法能力薄弱的問題，可采取以下措施：首先，需要建立穩定的財政投入機制，中央政府應當明確規定環保投入占GDP的最低比重，并在中央與地方財政投入上有明確的責任劃分，同時，為提高資金的使用效益，應以治理績效為依據，建立激勵式的財政投入機制；其次，要通過增加人員編制、科學設定任職資格、完善環境監測體制等方法，增強政府自身及其職能部門的環保執法能力。(3)借鑒美國成立環境質量委員會、我國成立食品安全委員會、特別是我國歷史上曾設立跨部門環境綜合協調機構的經驗*早在1974年5月，國務院曾建立了高層次的、跨部門的包括計劃、工業、農業、交通、水土保護和公共衛生等部委官員的國務院環境保護領導小組及其辦公室，這一領導小組盡管處于臨時狀態，但它靠國務院這個大牌子，在對各部門各地區的組織與協調中很有成效。1982年機構改革，該領導小組及其辦公室被撤銷，隨后的工作實踐很快表明，新組建的城鄉建設環境保護部在組織協調方面因程序繁復、職權受限，幾乎難以實行。兩年后，國務院認識到取消環境保護領導小組的失誤，設立國務院環境保護委員會，由當時分管環保工作的李鵬副總理兼任委員會主任，成員來自國家計委、經委、科委、城環部等24個(后增至39個)部門領導人，主要任務是研究制定環保政策，組織協調各地區各部門的工作等。從1984年至1997年期間，在委員會的領導、組織和協調下，各有關部門和各地方開始把環保工作擺上工作議程，做了大量富有成效的工作，開創了環保工作的新局面。經驗表明，委員會之所以取得卓著的成績，關鍵在于其具有強有力的領導與協調能力，其兩任領導人都由重視環保事業、且具有權威的國家領導人親自擔任。令人遺憾的是，1998年6月，中國這一進行環保政策高層協調的唯一平臺被撤銷，環保部門協調高層環保政策的能力被削弱[10]3-5。，在縣級以上政府設立強有力的環境質量委員會，增強政府的領導與協調能力。(4)在決策程序上，確立環保部門參與經濟社會發展綜合決策的制度保障，支持環保部門參與行政決策，從決策源頭防范可能出現的環境問題。(5)健全環保監督管理工作機制，督促有關職能部門及下級政府履行環保職責。(6)制定科學合理的政府政績評估指標體系，增強環境行政績效對政府官員的政治激勵作用。

(四)恢復政府的處分權力

為加強上級政府對下級政府的領導職責，應修改新環保法第六十七條，恢復縣級以上政府對下級政府領導人環境違法失職行為的處分權。

(五)制定可操作性強的配套制度

作為環保基本法，新環保法不可能對每項環保措施都作出具體規定，因此，需要制定可操作性強的、配套的法律法規或規章。例如，針對實踐中存在的地方政府通過立法或規范性文件形式，出臺各種“土政策”阻撓和干預環保執法、包庇縱容污染行為，為企業的違法活動提供保護傘的做法，需要將新環保法第六十七條賦予上級政府的監督權進一步具體化。除了國務院、省級政府應當根據《立法法》規定的權限對報送備案的規章進行審查以外，國務院或省級政府應制定規范性文件審查條例或辦法，對政府職能部門或下級政府制定的規范性文件的審查做出規定，將規范性文件納入監督的范圍。又如，針對新環保法第十四條未規定在制定經濟、技術政策時，應采取何種方式考慮對環境的影響問題以及實踐中存在的由于行政決策失誤造成的環境破壞問題，可以借鑒美國《國家環境政策法》的規定*42U.S.C.A.§4332(c).。該規定將環境影響報告書的適用范圍擴大到所有對人類環境質量具有重大影響的政府決策或其他政府行為之中，為政府及其職能部門在行使現行職權時增加一項強制性的程序性義務，使環保成為作出決策或實施其他行政行為過程中的一個重要考量因素，從源頭上消除行政行為對于環境的潛在的不當影響，從而有效保障行政行為的“綠色特質”。

四、結語

環境問題的復雜性、環境行政的跨部門性決定了必須實施政府主導型的環境治理策略。相對于舊環保法而言，新環保法在強化政府環境職責方面有了較大的突破。但無論是從法律文本本身，還是從實施效果來看，我國新環保法上的政府職責條款遠未豐滿，還須從具體措施等細節入手進一步完善。而要將政府環境職責落到實處，首先需要提升環境行政理念，不僅要重視環境資源的經濟價值，更要注重其滿足人們審美、休閑、娛樂、科研等需要的精神價值，而且要滿足生態系統自我存續和完善的生態價值。從而，以更高的視野理解環境對于人類生存、子孫后代的重要意義，從根本上克服以往對待環境的短視行為，避免我國環境行政再次走上“雷聲大、雨點小”的老路。

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ReflectionsontheEnvironmentalResponsibilityofGovernmentoftheNewEnvironmentalProtectionLaw

CHEN Yingzhen

(School of Administrative Law, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing 401120, China)

The environmental responsibility of government originates in the public goods attribute of environment and the public trust doctrine. Although the new environmental protection law promotes the clause that local people’s government shall be responsible for the environment quality to general rules, and extends environmental responsibilities in many aspects, it only constructs the basic framework and still has such defects: responsibilities of local governments are more than the central government; intergovernmental duty division isn’t clear; government duties are fragmented and the role of leader wasn’t emphasized; the supervision and accountability power is weakened or canceled; flexible duties are more while practical measures are less. To secure protection of environment as a basic national policy, we should establish the central government as a legal subject of government environmental quality of responsibilities; rationally define intergovernmental responsibilities; strengthen leadership responsibilities, restore disciplinary power to government, and formulate operational correlation laws or regulations.

the public trust doctrine in natural resources; the new environmental protection law; environmental responsibility of government

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.11.013

2017-05-19

國家社會科學基金項目“協商式行政執法研究”(13BFX035)；福州大學科技發展基金資助項目“行政不作為的法律責任與實現機制研究”(14SKQ11)；西南政法大學行政法學院博士研究生學術研究立項“法治政府視角下行政執法協商和解法律問題研究”

陳應珍(1973—)，女，湖北建始人，西南政法大學行政法學院博士研究生，福州大學法學院副教授，研究方向:憲法學、行政法學。

陳應珍.新環保法中的政府環境職責省思[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(11):90-97.

formatCHEN Yingzhen.Reflections on the Environmental Responsibility of Government of the New Environmental Protection Law[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(11):90-97.

D912.1

A

1674-8425(2017)11-0090-08

(責任編輯楊曉玲)