基于城市居家養老服務的資金籌集問題及對策研究

叢春霞，閆偉

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

基于城市居家養老服務的資金籌集問題及對策研究

叢春霞，閆偉

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

隨著我國人口老齡化及高齡化的形勢日益嚴峻，家庭和社會的養老服務壓力也在與日俱增。鑒于當前我國社會和家庭的人口結構，城市居家養老服務承擔著越來越重的養老責任，然而資金籌集問題制約了城市居家養老服務的可持續發展。本文從公共產品屬性的角度出發，分析了城市居家養老服務資金籌集的現狀和問題，同時結合發達國家的經驗，分別從政府層面和社會層面提出了相應的解決對策。

老齡化；城市居家養老服務；資金籌集

1 問題的提出

人口老齡化是當今世界人口的發展特點，根據統計年鑒相關數據顯示，2014年我國65歲以上的老年人口已達1.38億，占總人口的比重為10.06%，老年撫養比為13.70%，較2012年上升了1.00個百分點，預計在本世紀中葉，我國的人口老齡化水平將達到35%左右。此外，空巢家庭在我國城鄉家庭中比重已經過半，部分大中城市空巢家庭比重甚至已經接近70%，其中近一成的老年人為單身，缺乏伴侶的照料與陪伴。預計到2050年，我國70歲以上的高齡老年人將會達到1.08億，其中生活不能自理的老年人將達1億左右，無子女贍養的老年人將達到7900萬左右，并且54%以上的老年人將處于獨居狀態。因此，無論是家庭還是社會都面臨著巨大的養老壓力，而養老服務無疑是養老壓力中的核心問題。

我國養老模式主要分為家庭養老、社會養老和居家養老。家庭養老作為最傳統的養老方式曾在保障老年人安度晚年方面發揮了重要作用。然而，我國上世紀70年代實行的計劃生育政策導致生育率逐年下降。經測算，我國家庭平均人口數量在2010年為3.1人，2030年預計將縮小到2.6人，2050年將進一步縮小到2.51人[1]，即便近幾年推行了“二孩”政策，很多家庭迫于工作和經濟壓力，也多選擇只生育一個孩子。由此可見，獨生子女養老負擔過重，獨生子女的父母面臨家庭養老功能弱化的現實，傳統的家庭養老模式無以為繼。目前，發達國家的社會化養老已經形成體系，但是作為發展中國家，我國現有的社會養老服務條件無法滿足當前巨大的養老服務需求，存在養老床位明顯不足等一系列情況，難以對家庭養老功能進行有效補充。可以說，在人口老齡化以及高齡化形勢日益嚴峻的今天，居家養老服務承擔著更為重大的養老責任，并被賦予了更高的期待。

居家養老服務是以家庭為核心、社區為依托，依靠專業化的服務為經濟和生活自理困難的老年人提供以生活照料為主要內容的社會化服務模式，是對傳統家庭養老模式的補充與更新。從政府責任角度講，提供以教育和醫療保障為核心的公共服務是全社會的普遍需求，只有由掌握公共權力的政府承擔提供社會公共服務的責任與功能，才能保證其公平性。因此，政府必須在居家養老服務的資金籌集與服務方面承擔首要責任，特別是在資金籌集方面。從經濟學的角度講，不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性是公共產品的特性，而這三種特性帶來的諸如“搭便車”等現象是市場機制本身無法解決的，這就需要政府來彌補這種“市場缺陷”，出資提供或者購買公共產品和服務。由此可見，政府在居家養老服務的資金籌集中的責任也就更為重大。

當前，居家養老服務的提供方式主要有兩種：一是服務人員經過系統化、專業化的培訓后，上門為老年人提供照料服務；二是讓老年人在所居住社區的老年人日間照料服務中心享受日托服務。居家養老服務將家庭養老與社會養老相結合，與傳統的養老方式相比具有顯著的優勢和可行性：一是老年人居住在家中養老繼承了傳統養老的優點，使老年人能夠與子孫進行感情上的交流和心理上的疏導，減少老年人的心理問題[2]；二是能夠享受社區專業化養老服務，充分利用現有社會資源。從2000年《關于加強老齡工作的決定》的頒布，到2011年《中國老齡事業發展“十二五”規劃》的出臺，居家養老服務在我國只用了短短十幾年的時間就實現了從試點推行到重點發展，可見其發展前景廣闊和使命重大。

經濟基礎決定上層建筑，充足的資金是城市居家養老服務發展的基石，老年人自身或家庭往往無力承擔老年人的養老需求，而我國目前的居家養老服務又存在資金不足、范圍狹窄、方式單調等諸多問題，其可持續發展嚴重受阻。因此，必須拓寬資金來源渠道，從根本上為養老服務人性化、多樣化和規范化打下堅實的經濟基礎。對于居家養老服務的發展現狀及其具體模式規劃的研究成果在當前的學術界數見不鮮，但是關于居家養老服務資金籌集問題的研究鮮見。在前人研究的基礎上，本文著重對我國城市居家養老服務在資金籌集過程中存在的問題進行研究，并提出相應的解決對策，不僅對我國養老事業的逐步推進和養老產業的持續發展具有重要的理論意義，而且對更好地應對人口老齡化危機、增加老年人福利以及早日全面建成小康社會也具有一定的實踐價值。

2 城市居家養老服務資金籌集現狀

由于居家養老服務具有“養老不離家”的優點而受到大家的青睞，但財力水平的高低直接制約著居家養老服務的發展及其作用的發揮。因此，資金的籌集問題理應是城市居家養老服務建設過程中需要重點研究的問題。

城市居家養老服務的突出優點是在保證老年人優質生活的前提下支付相對較少的費用，能夠為老年人節約養老成本。盡管如此，居家養老服務建設過程中的資金需求依然不可忽視，政府和家庭是當前我國城市居家養老服務建設資金的主要支持者，企業和第三部門的參與力度較小。

2.1 城市居家養老服務資金籌集與政府

從政府的責任角度講，服務型政府需要向社會提供公共產品和服務；從公共產品的角度講，政府在居家養老服務的資金籌集中應承擔首要的和最重大的責任；從收入再分配的角度講，收入再分配是政府的職能之一，社會福利的好壞直接受政府公共支出程度的影響[3]，而政府在養老服務方面的資金投入量則更能體現出政府在保障“老有所養、老有善養”方面的態度和決心。因此，政府理應在居家養老服務的資金籌集過程中一馬當先，承擔相應的經濟責任，履行相應義務，這也是全面建成小康社會的題中之義。

政府資金在城市居家養老服務的提供上分為養老服務設施和養老服務兩種。從屬性上講，作為公共產品，養老服務設施具有消費的非排他性和非競爭性，只能由政府提供。但是，養老服務由于其供給和需求的多樣性以及營利性，則可以由政府、市場和社會同時提供。例如，新加坡養老服務設施的非政府投資不足10%；瑞典政府在提供福利性住宅的基礎上，還為老人提供入戶服務，并且國家財政承擔一半以上費用[4]。我國的城市居家養老服務主要是以地方為主的政府購買，存在3種方式：一是投資養老服務設施建設，加強養老服務人員專業化培訓和提高養老服務覆蓋率；二是直接向養老機構支付服務費用購買相應標準的服務；三是發放養老服務券或優惠券，為老年人提供無償、低償和有償的養老服務。

在加大城市居家養老服務資金投入方面，北京市政府對“無圍墻養老院模式”的投資和建設極具前瞻性，但這種投資建設是建立在2008年北京市政府啟動1億元專用資金的基礎上的。然而，北京市畢竟是我國經濟發展的領軍城市，這種僅僅依靠政府的資金籌集方式會導致政府財政壓力過大，經濟欠發達地區的政府很難做到，即便是在經濟發達地區，這種模式也必將隨著人口紅利的消失以及高齡化形勢的日益嚴峻而難以持續。因此，城市居家養老服務若想實現可持續發展，還需全社會的廣泛參與，尤其是家庭、企業和第三部門的協同努力。

2.2 城市居家養老服務資金籌集與社會

從發達國家的經驗來看，任何單一的融資制度安排都無法滿足龐大的老年群體的養老服務費用需求，僅把公共財政作為主要資金來源，不但存在道德風險，而且會導致公共財政支付壓力過大。就我國當前的經濟實力、公共財政支付能力和社會保障制度建設的現狀來看，單純依靠財政撥款來發展居家養老服務的道路走不通，因此，建立由政府、家庭、企業和第三部門共同分擔的居家養老服務資金籌集制度，為老年人提供穩定且充足的居家養老服務資金迫在眉睫。

家庭作為社會的基本組成單位，一直以來都是我國絕大部分老年人養老的主要場所。計劃生育政策執行以來，我國獨生子女的數量與日俱增，根據相關統計數據顯示，截止到2015年我國共有獨生子女17.64萬人，預計到2050年獨生子女的數量將上漲到30.58萬人。假設這些獨生子女以及他們的后代相互通婚，并且每代均以25歲為育齡期，平均壽命為75歲[5]，那么，從理論上估計，每一對25歲的青年夫婦在撫養1個孩子的同時，還需要贍養4位50歲的老人以及8位75歲的長輩。這種難以負荷的沉重壓力，使得子女贍養老人越來越心有余而力不足，即便是60%的老年人以退休金作為主要的生活來源，但因年老而需要支付的照料費用也是一筆不小的支出。

作為社會存在的一部分，企業和企業家應有的資本精神與社會存在之間存在著辯證關系。為了企業的長足發展，企業和企業家應肩負起社會責任，以社會支持、慈善捐款等形式扶助弱者、回饋社會，進而樹立良好的企業形象，提高企業的公信力，促進企業的長足發展。由于第三部門非營利性的特點使其在公共服務的提供上更容易取得民眾的信任，因而在居家養老服務資金籌集方面，第三部門也應肩負更為重要的使命。然而在現實中，企業和第三部門在居家養老服務方面的資金支持力度卻相對薄弱，以居家養老服務模式發展時間較長的上海市為例，2010年上海市居家養老服務資金總量中，市級政府和區縣政府的資金投入比高達93.4%，企業和第三部門的資金貢獻僅占6.6%。大連市盡管率先在全國樹立了“居家養老”服務新樣板，引起了國內外學者的高度關注，但是相關調查數據顯示，我國企業和第三部門參與養老慈善事業的比重依然很低，大連市的成功案例僅僅是個案，企業和第三部門參與居家養老服務資金籌集的積極性仍然需要大幅度提升。

3 城市居家養老服務資金籌集存在的問題

在城市居家養老服務資金籌集方面，無論是政府的“量力而行”、家庭的“全力以赴”，還是企業和第三部門的“責任缺失”，都存在著諸多不盡如人意的地方。

3.1 政府資金支持存在的問題

在城市居家養老服務的法律法規建設方面，我國僅出臺了《老年人社會福利機構設置的基本標準》《老年人護理分級標準》和《關于加快發展養老服務業的若干意見》等政策性文件，對城市居家養老服務資金籌集方面的詳細規定以及企業和第三部門進行資金支持后所能獲得的相應優惠政策的法律保障十分欠缺。

當前，居家養老服務的資金主要依靠政府的財政投入、福利彩票公益基金和社會慈善捐助，其中政府財政投入是主力。我國正由補缺型的社會福利向適度普惠型的社會福利轉變，在初級適度普惠發展階段，要求政府在提高全體社會成員社會福利方面投入更多的資金與精力，同時大力依靠和發揮社區福利服務的功能與作用。而現實情況是，居家養老服務的資金需求量越來越大，政府的資金投入卻與需求存在很大差距。以經濟實力雄厚的上海市為例，截止到2012年，上海市政府在居家養老服務方面投入的資金約為36.24億元，居于全國首位，其達到的居家養老服務覆蓋面為7.4%，居家養老服務補貼覆蓋面為3.4%，自費覆蓋面為4%[6]。然而，根據人口普查數據顯示，上海市60歲以上的人口中，9.02%的老年人身體處于不健康狀態，需要來自居家養老服務的照料，而政府已經投入的資金只能使7%的老年人受惠。顯然，財政投資力度大、居家養老服務體系發展較為健全的上海市尚且存在養老服務資金供給不足的情況，其他城市或地區出現類似情況也就不足為奇。隨著人口老齡化形勢的日益嚴峻，養老服務資金的供需矛盾也會進一步加深，后備資金不足或許是其主要原因，但是老年人由于自身經濟條件的限制而無法購買居家養老服務這一因素也不可忽視，而無論是上述哪一種可能，都要求政府承擔更多的資金支持。

合理的投資結構是居家養老服務資金可持續發展的前提，政府在居家養老服務方面的投資結構主要是指其在居家養老服務機構和居家養老服務購買方面的資金支出規模比較。長久以來，政府始終將大部分資金投入到了居家養老服務機構的建設當中，這就弱化了市場的作用，既不利于養老服務行業的市場運作，也不利于居家養老服務業服務水平和效率的提升。

3.2 社會資金支持存在的問題

從企業對城市居家養老服務支持力度的角度看，對于企業對居家養老服務等領域的慈善捐贈，政府的鼓勵性政策呈現出“倒退”的現象，鼓勵力度嚴重不足，挫傷了企業的積極性。比如，財政部和國家稅務總局在2000年已經聯合發布《財政部、國家稅務總局關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》，對那些向福利性和非營利性老年服務機構進行捐贈的企事業單位、社會團體等，在繳納企業所得稅之前將其捐贈金額予以全額扣除[7]。但是，在2008年實行的新企業所得稅法中卻又作出規定，企業進行的公益性捐贈支出在年度利潤總額12%以內的部分準予扣除。

從第三部門對城市居家養老服務支持力度的角度看，呈現明顯的資金來源單一和投入力度不足等特點，說明第三部門對城市居家養老服務的認識不夠，捐贈意識尚未形成。

4 發達國家居家養老服務資金籌集方式及啟示

發達國家的社會福利制度建設起步早，在實踐過程中經過不斷的改革與完善日趨成熟，在全面發展老齡產業和老齡事業的今天，值得我國借鑒學習。

4.1 發達國家居家養老服務資金籌集方式

4.1.1 日本護理保險養老資金籌集模式

作為全球老齡人口比例最高的國家，日本為應對人口老齡化在近年大力發展居家養老服務(在日本稱之為宅服務)，采取“政府民間團體并行”的籌資與運營模式，并取得了顯著成績。在日本的居家養老服務中，國家和政府被規定負有最重要的責任，各級政府有嚴格的經濟責任界定和具體的執行責任。同時，日本政府也十分重視社會力量對居家養老服務的廣泛參與，企業、第三部門、各種協會和志愿者組織均參與到了居家養老服務的建設和資金提供中來[8]，既實現了老年人福利的多元化，又使老年人的養老服務有了強有力的資金保障。

4.1.2 英國社區型養老資金籌集模式

在英國，社區照顧涵蓋為老年人提供生活照料、物質幫助、心理撫慰以及對老年人生活各個方面的關懷等，改善老年人的生活環境并吸收社會可利用資源予以支持也是英國社區養老的重要內容。在資金籌集方面，英國的社區照顧以政府為主導，政府出資興建服務設施，家庭和個人支出僅占一小部分。服務收費標準被政府限制在老年人可承受的范圍內，資金不足的由政府負責補足。政府雇員和志愿者是社區養老服務的主要承擔者，如果家庭成員為老年人提供照料，則政府會給予相應的資金補貼，保障其經濟收入。

式中:αmax為地震影響系數最大值;Tg為特征周期;T為結構自振周期;γ為衰減指數;η1為直線的下降段斜率調整系數;η2為阻尼調整系數.

4.2 發達國家居家養老服務資金籌集的啟示

4.2.1 健全的法律體系

作為日本頒布最早的一部關于老年人福利的法律，《老年福利法》被日本社會視為“老人憲章”，在日后日本政府的養老服務資金籌集方式以及責任分擔方面發揮著重大作用。英國在1990年出臺了《全民健康服務與社區照顧法案》，這是首次以“社區照顧”為名稱的法案，同時也是英國的社區照顧模式在資金籌集建設方面的主要參考依據。可見，發達國家的社區養老資金籌集及服務體系已經實現法制化，而我國卻缺乏一部完整的關于居家養老服務的法律，導致我國的城市居家養老服務在資金籌集過程中無法可依、無規矩可循。因此，加快出臺法律法規、建立有法律保障的居家養老服務體系，是解決我國城市居家養老服務資金籌集問題的當務之急。

4.2.2 合理的籌資結構

國外的居家養老服務都有一套完善的資金籌集體系，政府、家庭、企業和第三部門根據籌資規定承擔相應的經濟責任，各司其職、各盡其能，確保居家養老服務體系有堅實的經濟基礎。此外，各國在服務方式和內容、優惠政策的制定等方面也有明文規定。相比之下，我國的城市居家養老服務體系建設剛剛起步，在資金籌集方面更是缺乏系統的規定和具體內容的設置，困難重重。

4.2.3 政府資金的大力支持

首先，國外的居家養老服務體制無論是以政府為主，還是堅持政府與社會相結合，都體現了政府的主導地位并依賴于政府財政的大力支持。其次，以上發達國家的居家養老服務覆蓋率和水平得以保障，離不開政府在各地養老服務制度制定過程中所做的大量工作，如結合各地區的具體情況劃定詳細補貼標準、制定有針對性的建設規劃和優惠政策等。最后，在財政資金支出的設計中，日本和英國還將居家養老服務資金納入到政府的財政預算，實行按人頭和按項目撥款，不僅防止了養老服務資金使用的無序與浪費，而且提高了資金的使用效率[9]，實現了政府對居家養老服務資金的“保質又保量”。

4.2.4 非營利機構的廣泛參與

非營利機構的廣泛參與可以有效提高城市居家養老服務的資金積累和服務效率。日本十分重視非營利機構的作用，積極鼓勵非營利機構參與到居家養老的資金籌集與服務供給中，同時也鼓勵剛退休的老年人加入到非營利機構中去，這種“互惠互利”的制度設計促進了居家養老服務在資金籌集方面的良性循環。

5 城市居家養老服務資金籌集的對策建議

5.1 政府方面

5.1.1 加強頂層設計

居家養老是我國當前乃至未來很長一段時間內主要的養老方式，加強頂層設計、建立健全相關法律和規章制度，有利于推廣城市居家養老服務，惠及更多的老年人，也有利于居家養老服務的可持續發展。目前，我國出臺了《老年人社會福利機構設置的基本標準》《老年人護理分級標準》以及《關于加快發展養老服務業的若干意見》等政策性文件[10]，但是對于城市居家養老服務的定位仍然不清晰，居家養老服務資金籌集方面的法律法規也十分欠缺。日本在長期護理保險立法方面的做法值得我們學習。1995年日本政府首次提出“關于創設護理保險”的議案，1997年5月和12月《護理保險法》分別在眾議院和參議院獲得表決通過并于2000年正式實施；2005年日本政府又對保險法進行了修訂并頒布了《護理保險法修訂法案》，2008年和2012年又進行了兩次改革，逐漸形成了由法律強制實施，保險出資責任由國家、企業和個人分擔的社會強制險模式。根據我國養老保險立法方面的實際情況，政府應盡快出臺相關法律法規，對城市居家養老服務的理念、原則進行明確規定，同時要明確各級政府機構、家庭、社會專業養老護理機構以及企業和第三部門在養老服務資金籌集方面所應承擔的責任，尤其是要以法律的形式確立相應的稅收優惠政策，加大優惠力度，調動企業和第三部門的積極性，促使其愿意將更多的資金投入到居家養老服務建設中來，為城市居家養老服務提供經濟支持。

5.1.2 加大資金投入力度

盡管建立城市居家養老服務體系需要政府投入大量的資金，但養老服務是關系到我國民心穩定、社會和諧的重要事業，而且健全的養老服務體系有助于提高我國的養老服務水平，這關系到每個家庭的切身利益，因此，政府應給予強有力的財政支持。具體說來，為解決大部分老年人養老的經濟難題，中央政府應確保更多的老年人納入到國家的保障體系之中，不斷擴大養老保險和醫療保險的覆蓋面，免除老年人養老的后顧之憂[11]；各級政府應在財政預算中為居家養老服務資金留有一席之地，建立居家養老服務專項資金，同時制定切合實際的運行政策和管理措施，推動本地區居家養老服務體系不斷完善與健康發展。

5.1.3 優化投資結構

政府需要不斷調整居家養老服務方面的資金投入結構，具體而言主要是對城市居家養老服務機構和城市居家養老服務購買這兩方面投資規模的權衡。隨著人口老齡化形勢的日益嚴峻，社會資金在城市居家養老服務領域的參與度也在逐年提高，政府不僅要優化自身的投資結構，還要注重對社會資金的正確引導。具體說來，城市居家養老服務機構方面的投入可以逐漸減少，從而將更多的經濟資源和社會資源轉移到居家養老服務的提供方面。政府應將更多的資金投入到城市居家養老服務人員的培訓中來，搭建良好的信息溝通平臺，而對于居家養老服務機構運營所需的資金，可以交給企業和第三部門來籌集，讓企業和第三部門承擔起更多的社會責任，政府則應承擔起對居家養老服務機構進行監督的責任，對第三方所提供服務的標準化和規范性進行監督管理。

5.2 社會方面

5.2.1 盤活家庭現有養老金存量

要想擺脫居家養老服務的資金困境，將現有的家庭資產進行折現，進而轉化為穩定的養老服務資金流不失為一種明智之舉。“倒按揭”是很多國家在進行居家養老服務資金籌集時采用的方式，采用此種方式的家庭將房產進行抵押，用于支付老年人的照料費用，即以房養老。目前，以房養老在我國已不是新鮮詞匯，推行以房養老可以將存量資產轉化為流量資產，在一定程度上可以解決較低收入老年人晚年的養老問題。在實際操作中，政府、房地產業和金融機構要充分合作，最大限度地提高家庭資金在居家養老服務方面的效率。

5.2.2 調動企業和非營利部門的積極性

城市居家養老服務資金的籌集是全社會的責任，需要企業和非營利部門共同承擔，應通過媒體渠道引起社會各界對養老事業的關注，同時出臺相應的稅收優惠政策，將更多的社會力量吸引到居家養老服務領域，為其提供更廣闊的發展平臺。同時，也應注重發揮慈善機構的作用，尤其是在經濟落后的地區，更應該重視企業稅收優惠政策的制定和出臺，通過多種形式鼓勵和推動慈善事業的發展，這樣不僅能夠幫助居家養老服務業獲得更多的資金支持，還能夠促進經濟欠發達地區的企業發展和地區經濟進步，同時提高該地區慈善公益組織的社會地位，形成養老服務業與地區經濟發展的良性循環。

5.2.3 推動政府購買社會養老服務

政府購買社會公共服務是加強和創新社會管理、改進服務水平和豐富服務方式的有效手段。盡管我國的養老服務體系和制度建設在不斷推進，服務的提供主體和提供方式逐漸多樣化，但與社會日益增長的養老服務需求相比，很多地方的養老服務存在供給不足、效率不高、質量低下等問題[12]，迫切需要提高養老服務的供應量，創新服務供給方式，并通過市場競爭提升養老服務水平，優化養老服務體系，推動政府購買社會養老服務。具體說來，各級行政機關作為購買主體應向具有獨立承擔民事責任能力的企業、社會組織或其他社會團體購買社會養老服務，通過招標的方式選擇價格合理、服務水平好、服務效率高以及社會聲譽好的組織作為承接主體。在購買關系成立后，定期對承接主體的服務進行測評，充分發揮市場機制的調節作用，優勝略汰，進而提高社會養老服務的水平和效率。

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責任編輯：沈 玲

Research on Problems of Fund-raising Based Urban Home Care Services and Countermeasures

CONG Chunxia，YAN Wei

(School of Public Administration, Dongbei University of Finance and Economics, Dalian 116025, China)

With the severe situation of the aging trend of the aged population in our country, the pressure of family and social care services increases day by day. According to the current population structure of society and families, urban home care services bear an increasingly heavy pension liability, but fund-raising problems restrict the sustainable development of urban home care services. From the perspective of public goods properties, this paper analyzes the situation and problems in fund-raising of urban home care services, proposes corresponding measures from the governmental level and the social level by learning from the experiences of developed countries.

aging; urban home care services for the aged; fund-raising

2016-11-01

遼寧省財政廳科研基金項目 (13C004)

叢春霞(1963-)，女，遼寧大連人，教授，博士，碩士研究生導師，主要從事社會保障領域研究。

D632.1;D669.6

A

1009-3907(2017)01-0001-06