精準服務：公共服務供給側結構性改革的行動邏輯

張貴群

(重慶行政學院 公共管理學教研部， 重慶 400041)

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精準服務：公共服務供給側結構性改革的行動邏輯

張貴群

(重慶行政學院 公共管理學教研部， 重慶 400041)

基于我國深入推進供給側結構性改革的時代背景，以保障和改善民生為出發點，探討公共服務供給創新在供給側結構性改革中“補短板”的角色定位，進而運用供給側改革的思維分析公共服務創新問題。結果表明：當前公共服務的問題主要在供給側，具體表現為公共服務供給總量不足與供給結構失衡并存，解決之策在于以人民滿意為價值追求、以精準供給為行動邏輯，通過對公共服務需求的精確識別、規劃的精心設計、產品的精益生產、服務的精準提供、過程的精細管理推進公共服務的供給側結構性改革，更好地滿足人民群眾的合理需求。

供給側改革；公共服務；精準供給；人民滿意

孫中山先生曾經說過：“古今一切人類之所以要努力，就是因為要求生存；人類因為要不間斷的生存，所以社會才有不停止的進化。”[1]社會和諧進步，離不開民生的發展和改善，而要保障和改善民生，離不開公共產品和服務的有效供給。中國作為最大的正在努力跨越中等收入國家陷阱的發展中國家，新階段的發展任務是在“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的指引下，協調推進“四個全面”戰略布局，更需要關注基本民生、改進公共服務。

一、補短板：供給側結構性改革中的公共服務

如習近平總書記所言，保障和改善民生是一項長期工作，沒有終點，只有連續不斷的新起點[2]。立足于我國供給側改革的時代背景和公共服務創新的現實要求，探討公共服務的供給側結構性改革問題，既是中國宏觀調控中供給管理不可或缺的重要內容，也是解決我國公共服務公平與效率難以兼顧難題的現實要求，對于助推我國經濟轉型升級，如期實現全面建成小康社會的目標有著重要意義[3]。

(一)供給側結構性改革的提出

當前我國經濟發展已進入新常態，經濟運行由高速增長轉向中高速增長，發展方式正從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，結構調整正從增量擴能為主轉向存量與增量并存的深度調整，發展動力正從傳統增長點轉向新增長點[4]。可以說，認識新常態、適應新常態、引領新常態已成為當前和今后一段時期我國經濟發展的大邏輯。推進供給側結構性改革，正是以習近平同志為總書記的黨中央基于上述邏輯，在綜合分析世界經濟長周期和我國發展階段性特征及相互作用的基礎上，集中全黨和全國人民智慧，從理論到實踐不斷探索的結晶[5]。

自2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組會議上首次提出“供給側結構性改革”的概念以來，供給側結構性改革這一新提法迅速成為學界、政界、企業界關注的焦點，一時之間，社會各界言必稱“供給側結構性改革”。那么，“供給側結構性改革”與“公共服務”之間是否存在關聯？如何將公共服務創新與供給側結構性改革聯系起來加以有序推進？對于上述問題的回答無疑需要理論研究者和實務工作者以理性思考的智慧和實踐探索的勇氣不斷地改革創新，并主動接受實踐的檢驗。

(二)補公共服務短板：供給側結構性改革的重要任務

供給側結構性改革作為一種新的提法，是基于我國現實國情、針對我國經濟發展新常態的現狀而提出的具有深刻理論內涵和實踐依據的重要創舉。推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是適應國際金融危機發生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經濟發展新常態的必然要求。這也從客觀上要求我國當前經濟社會的各項具體改革創新均應主動順應經濟發展新常態的要求，將自身的改革創新置于供給側結構性改革的視域下加以思考和探索。對于公共服務也是如此。要推動公共服務創新的良性發展，首要任務就是要明確自身在供給側結構性改革中的角色定位。

所謂供給側結構性改革，就是要通過改革的辦法，去矯正供需結構錯位和要素配置扭曲，促進供需新平衡；去擴大有效供給，改善供給結構，創造新供給、培育新需求；去加快市場化改革，促進資源優化配置，提高資源配置效率。其根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想。正如習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上所強調的，保持經濟增長速度、推動經濟發展，根本還是要不斷解決好人民群眾普遍關心的突出問題。從解決好人民群眾普遍關心的突出問題出發推進全面小康社會建設，符合推進供給側結構性改革的要求，有利于創造新的增長點、提高長期增長潛力，而新的增長點就蘊含在解決好人民群眾普遍關心的突出問題當中。增加公共服務有效供給、優化公共服務供給結構，一方面，有利于從供給側提高人力資本的素質和質量，發揮對經濟增長的支撐作用；另一方面，有利于從需求側提高整個社會的消費能力和水平，為供給側結構性改革提供助力。因此，唯有“一手抓結構性改革，一手抓補齊民生短板，才能讓供給側結構性改革行穩致遠”[6]。

事實上，在供給側結構性改革提出之際，中央經濟工作會議就同時明確了“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的五項任務，要求從生產端入手，促進過剩產能有效化解，促進產業優化重組，降低企業成本，發展戰略性新興產業和現代服務業，增加公共產品和服務供給[7]。而且，從各省市出臺的供給側結構性改革“補短板”具體行動計劃來看，公共服務作為補短板任務的重要內容，日益受到重視。各省市按照“宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”的要求，均在“補短板”具體行動計劃中強調了增加公共服務有效供給在供給側結構性改革中不可忽視的地位和作用，并采取了一系列有效措施來推進公共服務體系的構建。

二、公共服務供給側改革：供給側改革思維在公共服務領域的運用

推進供給側結構性改革，提高供給體系質量和效率，增強經濟持續發展動力，是新時期國家宏觀經濟政策調控的重要取向。從強調需求側管理，到強調供給側結構性改革，體現了中央經濟工作思路的重大轉變[8]。而要將這種政策取向和工作思路的轉變體現在公共服務創新領域，顯然離不開對相關問題的理性檢視。在黃群慧看來，供給側結構性改革是針對由于供給結構不適應需求結構變化的結構性矛盾而產生的全要素生產率低下問題所進行的結構性調整和體制機制改革，可以拆解為“供給側+結構性+改革”，對應“問題—原因—對策”邏輯線路，問題提出表現在“供給側”，問題本質和根源是“結構性”矛盾，問題解決的對策是“改革”[9]。這無疑為理解公共服務的供給側改革提供了一條較為清晰的脈絡。

首先，從公共服務的供需關系來看，公共服務的供給很大程度上滯后于公眾對公共服務的需求。從本質上說，需求與供給作為市場經濟內在關系的兩個基本方面，既相互對立又辯證統一，需求通過供給得到滿足，供給依據需求得以開展。換言之，供給與需求不可偏廢，既要不斷激發供給活力，又要不斷釋放需求潛力。當前，國家宏觀調控之所以強調供給側結構性改革，是因為長期以來宏觀調控主要集中在需求一端，如果繼續依靠需求刺激政策，效果將大不如前，迫切需要從供給側發力，促進供給側和需求側協調升級才能促進經濟持續健康發展。對于公共服務而言，其供求關系“遠比漢堡包柜臺后的營業員與其顧客間的關系來得復雜”[10]。一方面，由于自身具有的“非競爭”“非排他”的公共屬性，公共產品和服務難以經由市場和價格機制自動達成供給和需求的均衡；另一方面，相對于公共服務的供給，需求本身是多變而無成本或低成本的，而公共服務供給則受到多方面因素的制約，其提高和改進需要較長的過程，因此在現實中公共服務供給往往滯后于公共服務需求。

李克強總理多次強調，改造傳統引擎，重點是擴大公共產品和公共服務供給。中國的經濟發展雖然取得了很大成就，但公共產品與服務不足仍是“短板”。換言之，公共服務供給不足，已成為制約我國加快經濟轉型升級和全面建成高水平小康社會的重要原因。可見，在公共服務的供求關系問題上，矛盾主要集中在供給方面，公共服務的創新也應重點從供給側著手，增加公共服務的有效供給。需要注意的是，在這個過程中也要注意加強對公共服務預期的合理引導和對公共服務需求的科學管理。

其次，公共服務的供給不僅存在總量不足的問題，也存在結構不優的問題。隨著經濟社會的發展進步，人民生活水平逐漸提高，對于公共服務的訴求也在不斷發生變化，呈現出個性化、多樣化的趨勢，這就對公共服務的供給提出了更高要求，需要以政府為代表的公共服務部門作出快速、有效的回應，及時調整公共服務供給內容和結構來滿足人民群眾合理的公共服務需求。而在現實中，一些政府官員出于追求政績的心態，置人民群眾合理的公共服務需求于不顧，花費大量的人力、財力、物力去生產和提供一些人們不太需要或者說利用效率、效益不高的公共產品和服務，對于人們生產、生活方面急需且對于改善民生具有重要作用的一些基礎性服務卻關注不夠、供給不足，導致公共服務供給與需求不匹配，供需錯位矛盾凸顯。此外，已有公共服務在城鄉之間、區域之間、行業之間、不同群體之間的不均衡分布，導致公共服務資源配置低效、結構失衡矛盾突出。供需錯位、結構失衡二者疊加，進一步加劇了公共服務總量不足的嚴重程度。

因此，在公共服務供給能力有限、服務總量短期內難有大的提升的情況下，除了進一步挖掘潛能增加供給之外，公共服務供給創新的著力點更應集中在自身結構的調整上。即通過改革的辦法，推進公共服務結構調整，促進公共服務資源優化配置，矯正供需結構錯位和要素配置扭曲，擴大公共服務有效供給，提高供給結構對需求變化的回應性。

三、人民滿意：公共服務供給側結構性改革的價值追求

如前所述，公共產品和服務具有的非競爭性和非排他性特點，導致通過市場機制提供的公共產品和服務的供給數量遠遠小于帕累托最優狀態，也就是說公共產品和服務不能完全依靠市場機制進行有效的供給。這也在很大程度上決定了以政府為主導的公共部門作為公共產品和服務提供者的主體地位。因此，要推進公共服務的供給側結構性改革，顯然離不開政府作用的發揮。具體來說，離不開服務型政府的建設，尤其是離不開人民滿意的服務型政府的建設。

盡管中國共產黨自成立之初就把“全心全意為人民服務”作為自身的根本宗旨，并在執政過程中不斷予以踐行，將保障和改善民生作為黨和政府一切工作的出發點和落腳點，但正式將服務型政府建設作為行政體制改革目標寫入黨的文件，進而把人民滿意作為服務型政府建設的價值追求確定下來，則是近年來伴隨服務型政府建設進程的推進而出現的新情況。從2004年溫家寶總理在中央黨校舉辦的省部級主要領導干部研討班上的講話中首次提出“努力建設服務型政府”，到2005年第十屆全國人大三次會議將“努力建設服務型政府”寫入政府工作報告，再到2006年十六屆中央委員會第六次全體會議首次將服務型政府建設寫入黨中央的文件；從十七大將建設服務型政府確立為加快行政體制改革的基本目標和方向，到十八大將職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意作為服務型政府建設的基本要求予以明確，再到十八屆五中全會從堅持共享發展的高度來強調公共服務供給，黨和國家對于公共服務以及服務型政府建設的認識在不斷深化、要求在不斷提高。從“服務型政府建設”到“人民滿意的服務型政府建設”，體現了服務型政府建設從立足執政黨和政府自身定位需要向立足人民群眾切身需要的轉變，同時也為新時期我國創新公共服務供給方式、加快公共服務型政府建設指明了方向，即通過公共服務供給側結構性改革來有效滿足人民群眾對于公共產品和服務的合理需求，提高人民群眾對政府公共服務的滿意度[11]。

近年來，國家高度重視以保障和改善民生為主的各項社會建設，在教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障等核心民生領域的財政支出逐年增加，從2007年的14 560億元上升到2014年的 54 231 億元，占財政支出比重也從2007年的29.25%上升到2014年的35.73%，在一定程度上完善了公共服務體系，緩解了公共服務供需之間的矛盾。但是，隨著我國經濟發展進入新常態，經濟增速明顯下降，國家財政收入也呈現出由過去兩位數增長轉為現在一位數增長的減速態勢，這也意味著未來政府進一步增加公共服務支出的潛力有限，單純依靠政府加大投入來增加公共服務供給數量、改善公共服務水平將面臨瓶頸。而從需求側來看，隨著人民生活水平的不斷改善和人口結構的發展變化，人們對于公共產品和服務的期望值越來越高、需求越來越個性化，僅靠增加資源投入、擴大供給規模，而不注重供給結構的優化的話，將難以帶來公眾對公共服務和服務型政府建設滿意度的提升。根據有關研究機構的調查顯示，盡管近年來各級政府在民生方面尤其是公共服務領域加大了投入，但在很多時候，公眾卻并不買賬，對于公共服務滿意度的評價也沒有取得預期的提升。綜上所述，我國的公共服務建設已經到了必須調整供給結構、改革供給方式才能進一步提高供給效率和改善服務效果的階段。

四、精準服務：公共服務供給側結構性改革的實施路徑

習近平總書記在2014年中央經濟工作會議上提出，要因地制宜發展特色經濟，加大對基本公共服務的支持力度，更多面向特定人口、具體人口，防止平均數掩蓋大多數。這在很大程度上構成了公共服務供給側結構性改革的行動邏輯，即以公共服務的精準供給推進自身的結構性改革。所謂公共服務的精準供給是指各級政府以及其他公共服務主體從人民最關心、最直接、最現實的利益問題入手，以人民群眾迫切需要滿足且政府有義務也有能力提供的公共服務為重點，通過轉變服務理念、明確服務對象、壯大服務主體、豐富服務內容、優化服務結構、更新服務手段、規范服務管理，實現公共資源的優化配置和高效利用，增加公共服務的有效供給，提高公共服務的共建共享水平和人民對服務型政府建設的滿意程度。具體來說，需要從以下幾個方面著手，探索適合我國國情的公共服務供給側結構性改革之路。

(一)以公共服務需求的精確識別為前提，推進公共服務的精準供給

如俞可平先生所言，回應性越大，善治的程度也就越高。公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時和有效的反應，不得無故拖延或沒有下文，在必要的時候還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題[12]。要提高公共服務供給的精準化水平，首要前提就是對公共服務需求進行精確識別，通過建立暢通的需求表達、反饋機制，將自上而下的調查與自下而上的主動傳遞結合起來，確保及時有效地獲取人民的公共服務需求信息[13]，找準人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，為公共服務規劃的設計制定奠定基礎，避免出現因為供需錯位而導致的“費力不討好”的尷尬局面。

(二)以公共服務規劃的精心設計為基礎，推進公共服務的精準供給

我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，人民群眾日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾仍是這一時期的主要矛盾。在這一階段，政府既不可能脫離生產力的發展現狀為社會提供全面的無所不包的公共服務，更不允許置人民群眾合理的現實需求于不顧拒不履行公共服務的基本職能。設計制定科學合理的公共服務規劃無疑是化解這一“兩難”困境的可行之舉，將對公共服務的精準供給發揮基礎性的作用。而要做好公共服務規劃設計工作，需要以《中國人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》為指導，以人民群眾的公共服務需求為導向，以整個社會的公共服務供給能力為界限，劃分公共服務主體的責任義務，明確公共服務供給的優先順序以及公共服務資源的合理配比。

(三)以公共服務產品的精益生產為關鍵，推進公共服務的精準供給

庫伊曼說：“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需要的全部知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具。”[14]政府作為公共服務供給的當然主體，受自身的局限，在某些公共產品和服務的生產和供給過程中，會表現出一些效率低下、資源浪費方面的問題。精益生產作為衍生自豐田生產方式的管理哲學，強調通過系統結構、人員組織和市場供求等方面的變革，使生產系統以較快的速度適應用戶需求的變化。將其應用于公共產品和服務的生產過程，能夠最大限度地減少公共服務生產所占用的資源，降低相關管理費用和運營成本，對于推進公共服務的精準供給有著關鍵性的作用。

(四)以公共服務內容的精準提供為核心，推進公共服務的精準供給

從黨的十六屆六中全會首次提出實現城鄉基本公共服務均等化的目標，到黨的十八大將總體實現基本公共服務均等化作為2020年全面建成小康社會戰略目標的重要任務加以強調，公共服務的結構性問題日益成為黨和政府保障和改善民生關注的焦點。要實現基本公共服務在城鄉之間、地區之間、不同群體之間的均衡分布，采取“大水漫灌”的方式顯然行不通，無助于“農村基本公共服務水平低于城市、中西部地區基本公共服務低于東部地區、社會不同階層成員享受基本公共服務不均等”現狀的改變。唯有以“精準滴灌”的方式，不斷提高公共產品和服務供給的針對性，積極推動公共服務從城市向農村、從東部地區向中西部地區、從既得服務較多群體向既得服務較少群體的延伸，扎實推進底線公共服務法制化、基本公共服務均等化、一般公共服務專業化、高端公共服務市場化[15]，方能有效提高公共服務的共享水平，讓人民群眾共享發展成果。

(五)以公共服務過程的精細管理為保障，推進公共服務的精準供給

如前所述，公共服務供給是一個包括公共服務需求識別、公共服務規劃制定、公共服務產品生產和公共服務內容提供等環節在內的完整過程，其中每個環節都對公共服務的質量和效率發揮著不可替代的作用。要全面提升公共服務供給的精準化水平，需要對公共服務供給的全過程采取精細化的管理，通過對公共服務供給側結構性改革的戰略和目標進行分解、細化和落實，讓公共服務供給側結構性改革戰略規劃能有效貫徹到每個環節并發揮作用。具體來說，就是按照“復雜的事情簡單化、簡單的事情流程化、流程化事情定量化、定量的事情信息化”的要求，以服務理念的人本化、服務主體的多元化、服務客體的明確化、服務內容的多樣化、服務技術的現代化、服務結構的合理化、服務過程的規范化，推進公共服務供給的精準化。

五、結語

在經濟發展進入新常態、全國上下深入推進供給側結構性改革的新時期，如何貫徹共享發展理念，在新起點上探索公共服務供給改革的創新模式，更大力度辦好民生實事，讓群眾真正得到更多實惠，不斷增強人民群眾的獲得感和幸福感，是我們黨和政府面臨的時代課題。以公共服務的精準供給推進自身的供給側結構性改革，進而更好地滿足人民群眾對于公共產品和服務的合理需求，正是對這一時代問題的積極回應。在這一過程中，要始終堅持以人民為中心的發展思想，以保障和改善民生為出發點和落腳點，以人民滿意為價值追求，以精準服務為行動邏輯，走出一條具有中國特色的公共服務創新之路。

[1] 孫中山.民生主義第一講[M]//孫中山全集：第9卷.北京：中華書局，1986：369.

[2] 習近平：保障和改善民生沒有終點站只有新起點[EB/OL].(2013-05-15)[2017-04-21].http:/www.chinanews.com/gn/w013/03-15/4822757.shtml.

[3] 謝地，郁秋艷.用馬克思主義政治經濟學指導供給側結構性改革[J].馬克思主義與現實，2016(1)：20-25.

[4] 認識新常態 適應新常態 引領新常態[N].人民日報，2014-12-12.

[5] 龔雯，許志峰，王珂.供給側結構性改革引領新常態[N].人民日報，2016-01-04.

[6] 一手抓結構性改革 一手抓補齊民生短板[N].人民日報，2016-03-10.

[7] 羅志軍.深刻認識和有效推進供給側結構性改革[N].人民日報，2016-05-16.

[8] 孫勝梅.擴大公共服務供給 助推經濟轉型升級[J].浙江經濟，2016(2)：34-35.

[9] 黃群慧.論中國工業的供給側結構性改革[J].中國工業經濟，2016(9)：5-24.

[10]羅伯特·B.登哈特.公共組織理論[M].扶松茂，丁力，譯.北京：中國人民大學出版社，2003：200.

[11]張貴群.以公共服務精準供給保障和改善民生[N].學習時報，2017-03-22.

[12]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：6-7.

[13]婁成武，甘海威.公共服務供給側改革的關鍵點[N].中國教育報，2016-05-05.

[14]KOOIMAN J.Governance and governability:using complexity,dynamics and diversity[M]//Modern governance.London:Sage,1993:4.

[15]徐凌.以公共需求為導向 創新政府公共服務[N].光明日報，2013-06-30.

(責任編輯 魏艷君)

Accurate Service: The Action Logic of the Public Service Supply-side Structure Reform

ZHANG Guiqun

(Teaching and Research Department of Public Administration, Chongqing Administration College, Chongqing 400041, China)

Based on the background of the supply-side structural reform in China, combining with the tasks and requirements of “making up the public service short board”, and seeing protecting and improving people’s livelihood as the starting point, the paper explores the role of public service in the supply-side structure reform, then uses the thinking of supply-side structural reform to analyze the thesis of public service innovation. The result shows that the problem of public service mainly lies in its supply side, and the supply of public services are inadequate and unevenly distributed. So the solution should promote the supply-side structural reform of public services, in order to better meet the people’s satisfaction and provide public services accurately.

supply-side reform; public service; accurate supply; people’s satisfaction

2017-04-10

重慶市社會科學規劃項目“政府責任視角下支持農民工返鄉創業的政策工具創新研究”(2015BS067)；國家社會科學基金項目“國家治理視域下的政府回應制度化研究”(15CZZ015)

張貴群(1981—)，男，湖南郴州人，講師，博士，研究方向：社會治理創新、公共政策分析。

張貴群.精準服務：公共服務供給側結構性改革的行動邏輯[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(7):81-86.

format：ZHANG Guiqun.Accurate Service: The Action Logic of the Public Service Supply-side Structure Reform[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(7):81-86.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.07.011

C916

A

1674-8425(2017)07-0081-06