美國農業環境治理法治化實踐及其啟示

吳紀樹

(中共重慶市萬州區委黨校， 重慶 404100)

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美國農業環境治理法治化實踐及其啟示

吳紀樹

(中共重慶市萬州區委黨校， 重慶 404100)

農業環境治理已成為世界各國必須直面的議題。經過不懈的探索，美國在農業環境治理方面走出了一條法治化道路，給其他國家提供了諸多有益的經驗和借鑒。歸納起來，其成功經驗主要表現在：完備的法律制度是基礎，嚴格的執法管理是保障，科學的治理原則是靈魂，廣泛的公眾參與是核心。我國農業環境狀況不容樂觀，美國的成功實踐啟示我們在農業環境治理中，必須樹立農業環境治理的法治意識，完善農業環境治理的法制建設，規范農業環境保護的執法監督，拓寬農業環境治理的公眾參與。

農業環境；治理法治化；美國經驗；農業法

農業環境治理業已成為世界性難題，美國歷史上同樣經歷過土壤污染和侵蝕、水體污染等農業環境惡化問題，嚴峻的環境形勢引發了美國著名的環境保護運動，也逐漸促使美國農業環境治理朝著法治化的方向發展。1985年出臺的《食品安全法》是美國農業環境保護的轉折點，該法第一次真正地將環境保護理念納入農場法體系，并將農業環境保護確立為政府明確追求的重要目標之一[1]。從此，美國農業環境治理邁入了法治化的軌道，經過多年的實踐探索，美國成為世界上治理農業環境問題的典范國家之一，其他國家紛紛展開對美國農業環境治理實踐的研究和總結，企圖從中尋找一些成功的經驗幫助破解本國農業環境治理困境。目前，我國農業環境保護同樣面臨著嚴峻的考驗，美國的成功探索和有益經驗亦能為我國環境治理提供一些參考與借鑒。

一、美國農業環境治理的法制建設概況

美國在農業環境治理上制定的法律法規比較多，歸納起來，現行的農業環境法律體系大體上由基本法律制度和專門法律制度兩方面組成。當然，除了聯邦制定的法律法規之外，各州也制定了很多自己的農業環境治理規范。限于篇幅，筆者僅就一些具有代表性的立法作簡要評介。

(一)農業環境治理基本法律制度

在美國現行的環境法律體系中，起統領指導作用的是1970年由尼克松總統簽署生效的《國家環境政策法》(NEPA)。該法確立了美國國家環境保護政策的定位、原則和目標，NEPA第2條規定該法的主要目的是宣布一項國家環境政策，通過各種務實可行的方法和舉措阻止或者減少對環境、生物圈的損害，提升人類的健康與福祉，強化民眾對國家重要生態系統和自然資源的認知，并設立專門機構——國家環境質量委員會(CEQ)來協助總統及聯邦政府管理相關事務，以求實現人與環境之間的和諧統一。由此可見，NEPA并不致力于解決具體的環境破壞與環境污染問題，而是旨在將國家環境治理納入法治軌道，“將人類環境質量的期待利益在聯邦政府層面實現制度化”[2]288。毋庸置疑，NEPA在整個美國環境法律制度體系中居于上位法的地位，是美國農業環境法律制度建構的指針，為美國解決農業環境問題提供了基本法律依據。

此外，“農業法案”是美國農業發展的基本法律制度，農業環境保護方面的法律規定也是其重要內容。1933年美國頒行第一部《農業法案》，此后為適應時代變遷之需要已經過數次修訂?！?014年農業法案》(FarmBill2014)是美國現行的“農業法案”。盡管與《2008年農業法案》比較來看，農業政策項目種類大幅減少了，但它強化了對耕地項目的支持，并重啟了環境遵從條款，強化了農業保險與環境保護政策的協同作用。據美國國會預算辦公室估計，新“農業法案”通過后的5年時間內總預算將達到約4 890億美元，其中6%用于農業環境治理[3]，由此可見美國對農業環境治理的重視。

(二)農業環境治理專門法律制度

美國農業環境治理的專門性立法比較全面，幾乎涉及農業環境治理和保護的方方面面，筆者在此僅對其中較為典型的農地保護、水體保護和農藥監管3個領域的專門法律制度作簡要歸納和介紹。

1.農地保護法律制度。美國在土地保護方面已經形成了非常系統全面的法律體系，主要見于《土地法》《泰勒放牧法》《土壤保護法》《水體保持和國內生產配給法》《土地儲備計劃》《聯邦土地政策和管理法》《土壤和水利資源保護法》《農地政策保護法》《聯邦農業發展和改革法》《農業風險保護法》等。其中，《農地政策保護法》是農地保護的主要法律依據，而《土壤保護法》和《土壤和水資源保護法》則重點圍繞耕地儲備、土壤保護、用地養地相結合等規劃了一系列長遠計劃，明確了土地使用主體的具體法律義務和聯邦政府(主要是農業部)的行政權限[4]。

2.水體保護法律制度。農業水體污染是美國水體水質惡化的重要原因之一，現行的規制農業水體污染、保護農業水體水質的法律主要是《聯邦水污染控制法》(CWA，亦稱《清潔水法》)。該法第101條(a)款確立了近乎苛刻的治理目標，體現了美國不計成本的環境治理決心，因為它要求美國領域內的整個水體都要保持化學、物理和生物的完整性。形象的描述就是，禁止向可航行水域排放任何污染物，確保國家水域(The Nation’s Waters)無論在哪一河段都能夠釣魚和游泳[2]607。值得注意的是，《聯邦水污染控制法》的法律規范以技術性規范為主，因此可操作性非常強，這為美國治理農業水體污染提供了非常重要的效力保證。

3.農藥監管法律制度。農藥監管是美國農業環境治理的“重頭戲”之一，這方面的立法包括《聯邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法》《聯邦食品、藥品和化妝品法》《聯邦環境農藥監管法》《農藥登記改進法》《食品質量保護法》等，這些法案將美國農藥從生產、銷售到使用的全過程納入了法律控制的軌道。其中《聯邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法》(FIFRA)是一個全面的農藥監督法案。“它是一種要求農藥生產前先審查其所帶來的任何風險的許可性法規。新農藥在美國環保局注冊之前，行政機關必須審查該產品的風險和收益信息?！盵5]142因此，風險與效益的平衡是該法案的最大特質，它的主要內容是要求所有的農藥產品都必須進行登記，禁止銷售未在美國環保局注冊的農藥殺蟲劑。

二、美國農業環境治理法治化的實踐經驗

(一)完備的法律制度

眾所周知，美國是一個具有判例法傳統的國家，遵行先例是判例法系的基本原則，因此其法律規范多散見于法院判例之中。但是在環境治理方面卻相反，美國在環境治理上進行了許多成文法的努力。如前所述，聯邦每4～5年就會出臺一部“農業法案”以作為具有全國普遍效力的基本法律規范，除此之外，聯邦政府或州政府還會適時頒行專門性農業法規、補充法規(條款)及其調整法案等等。美國在農業環境治理方面的立法不僅數量可觀(例如關于農業資源方面的法律已達10余部)，而且涉及農地水域保護、土壤污染修復、耕地質量保護、農用物資監管、農業環境監測、野生動物保護、草地資源保護等土地、水體、生態旅游的方方面面，前文已對此作了比較詳細的介紹，故不再贅述?？偠灾绹娉墒斓沫h境治理法制建設為世界各國環境治理提供了諸多參考和借鑒。

(二)嚴格的執法監督

農業環境治理法治化是一項系統工程，它有賴于立法、執法、司法等各個方面的聯動發力。美國在農業環境治理方面成效顯著，除了得益于完備的農業環境法律體系之外，還得益于其嚴格的法律執行和監督。美國對環境刑事違法行為的處罰極其嚴厲，例如：美國《清潔水法》對“明知違法行為會危害人類健康”的違法行為的處罰最高可達15年監禁和25萬美元的罰款。此外，違法者在牢獄之災和巨額罰款之外還可能面臨禁止合同和貸款行為的處罰。概括起來，美國農業環境治理中嚴格的執法管理主要有以下幾個突出特點和優勢：一是執法主體明確，EPA(美國聯邦環保部)享有絕對的執法權，也可授權各州政府在法律規定的范圍內行使執法權；二是執法相對人范圍寬泛，一切違反環境法律規定的行為人(甚至包括政府及其部門)都是環境執法相對人；三是執法手段多樣，包括簽發執行命令(類似于我國的“責令停產停業”“責令重新安裝或使用”)、行政罰款、刑事訴訟等[6]。美國農業環境執法權比我國環境執法權的外延要寬泛，它不限于行政執法，還包括環境司法和公民訴訟?？梢哉f，美國建立起了“從投入品到農田”“從農田到餐桌”的一整套嚴密而嚴格的全程跟蹤監管執法體系。

(三)科學的治理原則

科學的治理原則在美國農業環境保護立法和治理實踐中起到了重要的引領、推動作用，這也是美國農業環境治理成效顯著的重要經驗之一。“原則”是整個治理系統的中樞神經。解析美國農業環境治理龐大的法治體系，歸納起來有兩大科學治理原則。一是一體化防治原則。美國早期的農業環境治理主要是對單個污染媒介進行針對性控制，這種分割式的治理方式導致污染控制的效果并不明顯，甚至出現大氣、水體和土壤交叉污染的情況。后來美國逐漸探索出在不同污染媒介中實現一體化污染防治(Integrated Pollution Control)[7]的路徑，從而形成了由風險預防型農業環保法、過程控制型農業環保法與末端控制型農業環保法所構成的多維一體綜合防治網絡。二是聯邦與地方聯動治理原則。由于美國聯邦制國家的特點，地方各州具有較大的自主權，因此美國幾乎只有在涉及國家利益時才能出現聯邦與地方相互配合的情景，而美國環境治理就是這不多的例外之一。在制度設計上，完備的法律體系對聯邦和州政府及其農業環境治理執法部門的職能職權進行了規定與劃分，并設置了相應的司法審查條款，環境立法的聯邦化從制度上確保了執法統合協調、有據有序；在運行機制上，聯邦政府與各州開展廣泛的農業治理研究與合作，并授權聯邦環保部為各州政府提供資金援助和技術支持。

(四)廣泛的公眾參與

美國農業環境治理取得成功，最重要的原因是他們兌現了對公眾參與國家環保行動的承諾?！皣鴷ㄟ^整合到幾乎所有的聯邦監管法規中的公民訴訟條款，使公眾謀求司法協助，以確保環境法律的實施和執行。美國國家環保局的環境影響評估要求已被世界各地廣泛效仿，成為公眾督促行政機關考慮自己行為的環境后果的重要工具?！盵5]30具體來說，保證公眾的廣泛參與主要有三大舉措。一是通過法制教育增強人們環境保護的主體意識。美國在1970年專門就公民環境教育頒布了《環境教育法案》，明文規定政府在環境發展教育方面的職能職責。1990年又頒布了《國家環境教育法》，建立了專門的環境教育管理機構——環境教育辦公室及咨詢委員會。在這些法案中，農業環境保護教育是主體內容之一。此外，美國還通過在中小學增加環境保護普及課程、在大學開設環境保護相關專業、利用各種媒體進行宣傳報道等手段提高公眾環保意識。二是公民訴訟制度保障人們環境保護的主體參與。時至今日，環境公民訴訟條款(citizen suit provision)已經成為美國環境法的一項基本制度，并被稱為環境法的本質、核心。環境公民訴訟的初衷和益處在于：作為保障環境保護法律實施的基本手段，公民的積極參與確保了法律實施的良好效果，他們督促企業遵守環境法律，督促政府和法院積極實施環境法律，成為“行政機關不作為的消毒劑”(antidote to agency inaction)[8]。三是環境影響評價鞏固人們環境保護的主體地位。美國《國家環境政策法》第102條確立了環境影響評價報告的義務性規定，環境質量委員會負責協調各聯邦行政機關的合規事項，每一項可能對環境質量造成影響的行政決策都必須提供詳細的評估說明和報告，以保證“人類環境”的可持續發展性，保證環境正義的實現，捍衛每個公民在環境資源中的主人翁地位。

三、對我國農業環境治理法治化建設的啟示

誠如有學者指出，人類千百年來所追求的正義價值的范圍已經從過去的“人類正義”擴展到了今天的“環境正義”[9]。改革開放以來，我國農村經濟社會發展取得了巨大成就，但隨著“發展之窗”的打開，整個國家的農業環境也經歷著“風雨洗刷”。我國農業生態環境已經呈現失衡態勢：農業資源供需矛盾突出，普遍存在過度利用現象；農業生態環境破壞嚴重，水土流失嚴重，沙塵天氣增加，自然災害頻發，可耕地急劇減少；農業污染不斷加劇，以水污染為例，環境保護部《2014年中國環境狀況公報》顯示，全國廢水中主要污染物總排放量為2 294.6萬噸化學需氧量+238.5萬噸氨氮，其中農業源主要污染物總排放量為1 102.4 萬噸化學需氧量+75.5萬噸氨氮，可見農業廢水污染已經到了相當嚴重的程度[10]。作為農業大國，我國農業環境的日趨惡化已經嚴重動搖中華民族幾千年來賴以發展的物質根基，而傳統農業環境的管理成效寥寥，盡管農業環境治理涉及經濟、社會、文化、技術、體制等多個方面，但“法律失靈”(法律保護缺失)是其中一個非常重要的因素。現代社會，法律是最為穩定、有效的社會治理手段，環境治理法治化是當今各國破解農業環境治理困境的必由之路，這方面美國已經走在了前列，其成功的實踐探索啟示我們：農業環境治理必須走法治化道路。

(一)樹立農業環境治理的法治意識

“思想決定行動”，農業環境治理離不開正確的思想意識。美國在農業環境治理上的成功實踐也有賴于其始終堅持法治觀念不動搖，堅持以科學的治理原則為指導。這啟示我國在治理農業環境問題時必須樹立法治的思想意識。為此，我們應該實現5個轉變：一是由“管理法制”向“治理法治”轉變，克服過去政府單向對下的官僚式的管制命令作風，轉而開啟多方參與、協商合作、上下互動的農村法治建設新模式；二是由“職權意識”向“責權意識”轉變，改變過去政府一味強調農民的環境義務的作風，轉而正確認識農民才是農業環境治理的主力軍和環境權利的享有者，政府在環境治理中必須遵守“法無授權不可為”的要求，對農民必須堅持“法不禁止即自由”的原則；三是由“運動治理”向“制度治理”轉變，克服過去治理農業環境問題突擊檢查、集中整治的不足，轉而在法治的框架下實行制度化、規范化、常態化的農業環境治理工作方式；四是由“城市中心”向“城鄉一體”轉變，克服過去僅重視城市環境立法保護的偏差思想，轉而加大農村環境保護的立法力度，實現城鄉并舉的環境法律保護格局；五是由“單項整治”向“立體防控”的轉變，改變過去只針對“頭痛醫頭、腳痛醫腳”式的單媒介污染治理方式，轉而建立覆蓋大氣、水土、土壤的立體空間，集預防、控制、跟蹤于一體的綜合防控法治體系。

(二)完善農業環境治理的法制建設

完備的法律制度體系是美國農業環境治理取得成功的重要保障，也是農業環境治理邁向法治軌道的基本前提。這一重要經驗啟示我們應該首先重視農業環境治理的法制建設，具有判例法傳統的美國尚且如此，作為具有成文法傳統的中國更應在法律體系的建設方面作出努力。首先，盡快出臺農業環境治理的基本法律。必須制定一部統一的綜合性的“農業生態環境保護法”，作為從中央到地方的治理農業環境的基礎性、指導性、權威性法律規范，其他一切關于農業生態環境保護的單行法律法規、地方性立法、配套性規范文件等都要以此為基準，不得對其逾越、與其相抵觸。其次，及時清理或頒布農業環境治理的專門性法律法規。要適當修改《農業法》《農業技術推廣法》《農藥管理條例》等法律中難以操作的模糊性、宣示性規定，要盡快增設關于荒漠防治領域的專門性法律。再次，積極引導農業環境治理的地方性立法。地方性立法是貫徹落實農業環境保護有效而必要的措施，因此必須大力引導地方立法機關開展立法活動，改變目前地方立法保護參差不齊的現狀。最后，加大力度完善農業環境治理的配套性立法。比如制定“農村環境公眾參與條例”“農業清潔能源條例”“生態農業促進條例”“農村垃圾分類治理辦法”“農業廢棄物資源化利用辦法”等。

(三)規范農業環境治理的法律執行

嚴格的法律執行是美國農業環境治理取得成效的重要保障，這一經驗啟示我們不僅要建構和完善相關法律制度，還要注重法律的執行和監管，不應將法律束之高閣。結合目前我國農業環境執法的具體情況，要實現農業環境保護法律的落地生根，我們必須做到：第一，創新執法體制。長期以來，我國農業環境執法存在執法主體繁雜、執法權限分散、執法權責不清等問題，往往造成“多頭執法”“推諉執法”現象，嚴重影響執法成效。因此，必須變革現行統分結合的執法體制，設立專門的農業環境執法機構，以整合環境保護部門、國土資源部門與農業、林業、能源、水利、衛生等部門的執法權，明晰執法主體的權責分配，由專門機構統一行使農業環境保護執法權。第二，規范執法程序。由于我國缺乏對環境執法行為本身的程序性約束，過多地強調執法主體的監督管理權力，缺乏對執法相對人合法權益的應有保障。因此，必須完善農業環境執法的程序，一方面加大環境執法程序規則的制定和完善，另一方面通過建立公示制度、聽證制度等外部約束機制，保障執法相對人的合法權益。第三，加強執法監督。農業環境執法還存在執法不力的情況，甚至出現為當地經濟發展而犧牲環境的“開綠燈”“假環評”等“執法逃離”的“競次”現象。因此，必須增加“生態文明”在干部考核中的比重以增強環境執法者的積極性，強化行政監督和司法監督以規制執法主體的“庸懶散怠”行為。

(四)拓展農業環境治理的公眾參與渠道

暢通而廣泛的公眾參與渠道是眾多國家極力推崇和效仿的農業環境治理實踐經驗。目前，我國環境治理領域的公眾參與主要是通過信訪方式實現的，其抑制環境污染的作用非常有限，在農業環境方面更是微乎其微。因此，我國應當借鑒美國在農業治理公眾參與方面的有益做法，建立我國環境生態保護公眾參與的體制機制。第一，應加快公眾參與相關立法，為公眾參與筑牢法律基礎。美國專門頒布《信息自由法》《緊急計劃和社區知情權法》來保障公民的環境知情權、參與權和救濟權。鑒于我國公眾參與的立法缺失，這一成熟經驗是值得我們學習的。第二，在專門性法律中增加公益訴訟的相關條款。如前文所述，公民訴訟已成為美國環境法的核心制度，這一極具特色的制度設計被紛紛效仿。就我國而言，由于環境公益訴訟的理論積淀極不充分，我們可以嘗試仿照美國模式，在《土地管理法》《水污染防治法》等單行法律中增設環境公益訴訟的規范性條款。第三，創新公眾參與環境治理的工作方式，構建公眾參與環境影響評價的平臺。在環境規劃、論證、聽證、評審、審批等階段，要建立暢通的民主對話協商機制，必須保證多元主體充分的利益博弈，政府部門應當與社會主體之間實現聯動，通過程序正義保障農業環境治理的民主化和科學化。在環境政策的實施和監督方面，可以探索隨機抽取“陪審員”參與案件處理、隨機“點名”檢查排污主體等公眾參與的新方式，從而真正實現對公眾參與的賦權，提高公民參與農業環境治理的積極性、有效性。

[1] COX C U S.Agriculture conservation policy & programs: history, trends, and implications, U.S. agricultural policy and the 2007 Farm Bill[C].Stanford:Stanford University, 2007.

[2] LINDA A M,WILLIAM M T.Environmental law, policy, and practice[M].[S.l.]:Thomson West, 2007.

[3] 王世群.2014年美國新農業法農業環境保護政策分析[J].世界農業,2015(8):88-91.

[4] 劉娟,張峻峰.發達國家“三位一體”耕地保護管理實踐[J].世界農業,2015(1):29-30.

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[8] GAIL J R.Interpreting the citizen suit provision of the Clean Water Act[J]. 37 Case Western Reserve Law Review, 1987(2):520-536.

[9] 劉益.環境民事公益訴訟目的論[J].重慶理工大學學報(社會科學),2015(2):67-71.

[10]2014年中國環境狀況公報[EB/OL].(2015-06-05)[2016-08-30].http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/.

(責任編輯 馮 軍)

Practice and Enlightenment of Legalization of Agricultural Environmental Governance in America

WU Jishu

(The CPC Party School of Wanzhou District of Chongqing Municipality, Chongqing 404100, China)

Agricultural environmental governance has become an important topic for the countries all over the world. After unremitting exploration, the United States in agricultural environmental governance walks out a way of legalization, which also provides a lot of useful experience and reference for other countries. To sum up, the successful experience is mainly manifested in several aspects: a complete legal system is the foundation; strict law enforcement management is the safeguard; the scientific principle of governance is the soul; a wide range of public participation is the core. For China’s agricultural environment is not optimistic, through the successful practice of the US it enlightens us that in our agricultural environment governance we must establish the awareness of the rule of law in agricultural environmental governance to improve the legal system of agricultural environmental governance, regulate agricultural environmental protection law enforcement supervision, and broaden the agricultural environmental governance public participation.

agricultural environment; legalization of governance; American experience; agriculturallaw

2016-10-28

重慶市社會科學規劃重大項目“基層法治政府建設的理論與實踐”(2014ZD18)

吳紀樹(1987—)，男，重慶萬州人，講師，碩士，研究方向：法學理論。

吳紀樹.美國農業環境治理法治化實踐及其啟示[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(6):84-89.

format：WU Jishu.Practice and Enlightenment of Legalization of Agricultural Environmental Governance in America[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(6):84-89.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.06.013

D922.6

A

1674-8425(2017)06-0084-06