全面從嚴治黨背景下黨內問責程序研究
——以《中國共產黨問責條例》為視角

楊 杰，龐 鵬

(重慶行政學院 法學教研部， 重慶 400041)

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全面從嚴治黨背景下黨內問責程序研究
——以《中國共產黨問責條例》為視角

楊 杰，龐 鵬

(重慶行政學院 法學教研部， 重慶 400041)

黨內問責程序是指在黨組織內部，上級黨組織在對下級黨組織、黨員的不當行為進行責任追究時應該遵循的程序規則與機制。黨內問責程序應該堅持程序公開、程序參與和程序平等的基本原則。《中國共產黨問責條例》為黨內問責程序奠定了基礎。但是，實踐中仍然存在啟動和受理機制不明確、參與和公開程序不完善、回避和時限缺乏、保障和救濟措施不足等諸多問題。故而，需要有針對性地明確黨內問責的啟動和受理程序，細化黨內問責的參與和公開程序，增加黨內問責的回避和時限程序，引入黨內問責的司法救濟程序等。

全面從嚴治黨；黨內問責；程序；條例；參與；救濟

黨內問責是全面從嚴治黨的關鍵組成部分，也是當前我國推進黨風廉政建設和反腐敗工作的重要抓手。隨著黨內問責逐步向系統化、精細化和法治化方向發展，其程序化構建勢在必行。正如習近平總書記所說：“我們要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”*習近平總書記2012年12月4日在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話。2016年7月8日發布的《中國共產黨問責條例》(以下簡稱《條例》)為黨內問責提供了基本依據和準則。但是，如何有效貫徹執行《條例》的精神和思想，如何在“問責”權威與黨員權利之間保持平衡，如何從機制上防止“有責不問”“問責泛濫”等不正常現象，都是需要我們正視并深入探討的問題。

一、 黨內問責程序的概念辨析

筆者通過CNKI進行檢索發現，學界的研究主要集中于“行政問責”“行政問責程序”和“黨內問責”等蓋然性方面；對于“黨內問責程序”的研究僅僅是在上述話題中簡略提及，而鮮有專門性和精確性研究。故而，本研究需要首先厘清黨內問責程序的概念。

“程序的意義在于過程之中，程序有其獨立的價值，其在實現形式公正和保障個人尊嚴方面有特殊的價值。”[1]黨內問責程序除了具備權責對等、民主公平和委托代理等實體價值外，還體現了“從嚴治黨”的基本要求和“規范有序”的法律價值。在理論界，有的學者認為：“黨內問責是在中國共產黨內部要求黨的領導機關和領導干部對其職責履行情況進行說明與解釋，并對其違反職責要求的行為承擔黨內責任的制度。”[2]有的學者認為：“黨內問責是在執政黨內部，有權部門要求黨的相應機關或黨員領導干部對其履行職責和個人廉潔情況做出說明與解釋，并對其違反黨內法規要求的行為承擔黨內責任的制度。”[3]也有學者認為：“黨內問責是指作為執政的中國共產黨按照黨章和其他黨內法規制度的要求，對黨的各級組織及黨員尤其是黨員領導干部在行使黨內權力和公共權力的過程中，由于故意或者過失，不履行或者不正確履行黨的執政宗旨和法定職責，以致影響執政秩序和執政效率,損害黨員和民眾的合法權益，給黨和國家造成不良影響和后果的行為,進行內部監督和責任追究的制度。”[4]由此可見，關于“黨內問責”的要素可以包括以下幾個方面：在目標上，是警示、教育廣大黨員干部，提升黨員干部的責任意識和履職能力(正如《條例》第二條所規定*第二條：黨的問責工作以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，圍繞協調推進“四個全面”戰略布局，堅持黨的領導，加強黨的建設，全面從嚴治黨，做到有權必有責、有責要擔當、失責必追究，落實黨組織管黨治黨政治責任，督促黨的領導干部踐行忠誠干凈擔當。)；在主體與對象上，一般表現為上級黨委、黨組織或紀委來問責下級黨組織、紀委或黨員領導干部(正如《條例》第四條規定*第四條：黨的問責工作是由黨組織按照職責權限，追究在黨的建設和黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監督責任和領導責任。問責對象是各級黨委(黨組)、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委(紀檢組)及其領導成員，重點是主要負責人。)，而非由領導者個人的主觀意志決定；在范圍上，體現為中國共產黨內部對違反職責要求、黨內紀律和政治規矩的行為，進行質詢與責任追究的同體問責，而排除“異體問責”*異體問責是指行政主體以外的其他主體對行政主體及其工作人員因不履行法定義務或者未承擔相應行政責任進行監督，并要求其承擔相應的處理結果。因此， 異體問責主要是涉憲主體(政黨、政府、立法代議機關、司法機關、民眾)之間的問責。(正如《條例》第六條的規定)；在問責方式上，分為兩類，對于黨組織包括檢查、通報、改組，對于領導干部包括通報、誡勉、組織調整或者紀律處分(對此《條例》第七條也作了明確規定)。此外，在《現代漢語詞典》中，“問”是動詞、追究之意，“責”是名詞、責任之意，“問責”，顧名思義，就是“追究責任”[5]。“程序”在計算機應用上是指為解決特定問題而編寫的命令序列集合，在日常生活中，是為進行某項活動而必經的途徑和階段；而從法律分析的角度，“程序”可以理解為“按照一定的順序、方法和步驟來作出法律決定的過程”[6]。作為限定詞的“黨內”，是特指中國共產黨組織的內部(涵蓋中央到地方的縱向行政系統和橫向各個部門、企事業單位、自治組織等內部的黨組織)。

概言之，黨內問責程序，是指在黨組織內部，上級黨組織對于下級組織、黨員的不當行為進行責任追究時應該遵循的程序規則與機制。同時，黨內問責程序還應該體現以下要素：方式，是行為實施的方法及表現形式，例如：問責決定是否要經過黨內會議討論，是口頭還是書面形式；步驟，是行為實施所需要經過的階段；順序，是進行問責程序的先后順序，包括：“啟動—調查—執行”3個階段；時限，是問責所需要經歷的時間跨度等。

二、黨內問責程序的基本原則

根據科學、有效、正當的問責要求，問責制度的構建和實施都應該秉持一定的基本原則。同時，黨內問責程序的基本原則必須結合黨發展的歷史階段、黨所處的社會狀況以及黨員的綜合素質等因素進行綜合考量。

(一)程序公開原則

程序公開要求在規則設置中，程序的每一個步驟和階段都應該以參與者和社會公眾看得見的方式進行。作為實現程序正義不可或缺的要素之一， 程序公開應該包含以下幾個方面：首先，程序制定的預先公開，包括兩個方面，一方面是程序必須事前制定，并向社會公開，同時程序不能對其生效之前的行為產生溯及力，這與我國《刑法》堅持的罪行法定原則和法不溯及既往原則具有相似性，而黨內問責遵照程序規定也是依規治黨的必要環節。另一方面是程序具有穩定性，程序制定之后不得隨意進行修改，更不能由問責雙方“協商”修改和“選擇”適用，這與行政法學中的公定力、公信力是同樣的道理。其次，程序的啟動公開，就是權力主體決定啟動問責程序之后，應該向相對人或社會公開，這樣可以避免問責的隨意啟動、秘密啟動，不僅有利于保障被問責者的合法權利，而且也是遵循黨務公開制度、完善黨內監督的有效路徑。再次，過程的公開，是指問責過程中的調查、訊問和證據收集都應該堅持合法、合理的原則，杜絕和減少“暗箱操作”的非正當性行為。但是，涉及國家和政黨秘密、個人隱私等方面的內容，應當遵守法律關于公開時機、范圍與方式的規定。最后，結果的公開是指對于問責最后形成的定論和定性，應該向相對人或社會公開。結果的公開同樣應該堅持辯證的思維，明確公開的范圍與方式，避免無辜者受到不利影響，這有利于客觀公正地對待被問責對象，也有利于教育廣大黨員干部和社會群眾。

(二)程序參與原則

雖然程序參與大多體現在訴訟過程和行政問責中*章劍生教授在《行政程序中行政相對人參與權界說》中指出：“行政相對人的程序參與包括：一、獲得通知權，指行政相對人在符合參與行政程序的法定條件下，有要求行政主體通知其何時、以何種方式參與行政程序的權利；二、陳述權，是指行政相對人就行政案件所涉及到的事實向行政主體作陳述的權利；三、抗辯權，是指行政相對人針對行政主體提出的不利指控，依據其掌握的事實和法律向行政主體提出反駁，旨在法律上消滅或者減輕行政主體對其提出的不利指控的權利；四、申請權，是指行政相對人請求行政主體啟動行政程序的權利。”，但是鑒于我國政治中“黨主導”的特殊性以及黨紀處分的嚴厲性，在黨內問責中引入參與程序顯得十分必要。“(程序)其普遍形態是：按照標準和條件整理爭論點,公平地聽取各方意見，在使當事人可以理解或認可的情況下作出決定。”[7]黨內問責的程序參與原則體現為：第一，通知權，是指問責對象及相關人有權就被問責的依據、方式、時間、地點等內容進行了解，以獲得內心信服和相對救濟。第二，陳述與申辯權，是指問責對象在被問責過程中有權進行陳述，對于權利受到損害的情況，可以進行申訴救濟；陳述與申辯的形式既可以是書面形式也可以是口頭形式；對此相關部門應當依據《黨章》《黨員權利保障條例》予以記錄和保障。第三，建議與監督權，是指問責參與主體及其以外的黨員干部、群眾，如果發現問責程序存在問題，可以進行建議和監督，但是應該通過法定的時間、地點、方式與渠道進行，而不得干擾正常問責程序的進行，更不得歪曲事實、捏造陷害和打擊報復。總之，黨內問責旨在通過質詢、處分等手段，促使責任者對問題進行思考和檢討(也就是《條例》中所說的“懲前毖后、治病救人”的原則)，這樣也就形成了問責主體與對象之間的雙向互動。特別是在可能給予問責對象紀律處分的情況下，參與程序顯得更加重要和迫切。

(三)程序平等原則

程序平等原則是指任何組織和個人違法違規都應該被平等地追究法律責任，不存在“法外特權”，正如《黨員權利保障條例》的規定*《中國共產黨黨員權利保障條例》第三條：堅持在黨的紀律面前人人平等，不允許任何黨員享有特權。。理論上，程序平等原則包括權利平等、機會平等和結果平等3個方面，不僅體現在我國的憲法和法律中，而且體現在黨章和黨規黨紀中。程序平等原則是程序正義的重要內容，否則問責的意義與權威將面臨挑戰。具體而言，黨內問責程序應該包括3個方面：首先，問責主體的平等，即問責權力主體在問責過程中平等地享有法律法規和黨內法規賦予的權力，任何組織和個人都不能“法外授權”，更不得隨意剝奪問責對象的合法權利，因為以違法的形式侵犯合法的利益同樣是一種違法行為；其次，問責對象的平等，即所有的問責對象，一旦出現法定情形，都應該被問責，不能因其地位高低、官階大小和財富多寡而有所不同；最后，責任承擔的平等，即對于黨組織和黨員的紀律處分，應該嚴格依照條例規定的種類和措施進行，問責主體要在自由裁量權的范圍內堅持合法、依規的原則，綜合考慮相關主客觀因素，盡可能作到錯責一致，不得選擇性適用、避重就輕和打擊報復。

三、黨內問責程序的現狀與不足

黨內問責程序并非新生的制度類型，而是隨著黨歷史的發展、黨章的修改及問責制度的完善而逐步發展起來的。從1922年的《黨章》*1922年7月通過的《中國共產黨章程》第四章就是關于“紀律”的規定。第十九條規定：“下級機關須完全執行上級機關之命令；不執行時，上級機關得取消改組之。”到1927年黨內問責程序的出現*1927年《中國共產黨第三次修正章程決案》第十一條規定：“凡開除黨員須經隸屬支部大會及省監察委員會決議及得省委員會之批準方能生效，并將其開除的理由刊布在黨用刊物；在省委未批準以前得停止其一切權利及工作。”第七十條規定：“對于違反黨的紀律的行為，須經黨的委員會，黨員大會，或監察委員會，依合法手續審查之。”再到1945年黨內問責救濟機制的建立*1945年6月11日黨的“七大”通過的《中國共產黨章程》第六十六條規定：“對黨的組織及黨員個人給予處分，須將處分的理由通知被處分者。凡被處分后不服者，均可進行辯護，并可要求復議及向上級機關申訴。各級黨委對于任何黨員的申訴書，須迅速轉遞，不得扣壓。”，這一段時間是黨內問責程序的初步建立時期。建國后到改革開放前，是黨內問責程序逐步完善時期。改革開放之后到2003年，是黨內問責程序的調整適應時期*1987年，中紀委制定了《中共中央紀律檢查委員會關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定(試行)》；1988年，中紀委制定了《黨員領導干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規定》等；1990 年，中紀委制定了《中共中央紀律檢查委員會關于共產黨員在經濟方面違法違紀黨紀處分的若干規定(試行)》；1993 年，中紀委、中組部、監察部制定了《關于黨政機關縣(處)以上領導干部廉潔自律“五條規定”的實施意見》；1995年，中共中央印發了《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》和《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》；1997 年 2 月 27 日，中共中央印發了《中國共產黨紀律處分條例(試行)》等。。2003年到現在，是黨內問責制度不斷發展成熟時期*2013年5月27日，《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》發布；2015年6月，中共中央出臺了《中國共產黨黨組工作條例》；2015年10月，中共中央印發了《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》；2016年6月28日，中共中央政治局審議通過了《中國共產黨問責條例》；2016年10月通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》等。。但是，整體而言，《條例》僅僅是作為黨內問責的綱領性文件，對于程序中涉及的諸多細節仍需進一步完善。

(一)黨內問責的參與主體確定、啟動和受理機制不明確

《條例》第四條規定，問責主體是“具有職責權限的黨組織”。對此，新頒布的《黨內監督條例》分別對黨的中央組織、黨委(黨組)、黨的紀律檢查委員會、黨的基層組織和黨員等的監督責任作了明確規定。另外，需要注意的是，問責主體只是黨組織的“代表人”“委托人”，而非權力所有者，黨內授權和問責建立在“黨員(黨代表)—黨代會—黨委會”的鏈條之上。問責對象不僅包括各級黨組(黨委)、黨的工作部門及領導成員，還包括各級紀委(紀檢組)及領導成員，其中最重要的就是“領導成員”。這就解決了長期以來“由誰來問責”和“問責誰”的問題。但是，對于問責如何啟動(是依職權還是依申請)，《條例》中缺乏明確規定。如果依職權啟動，那么，在何種情況下必須啟動，如果不啟動救濟措施是什么。如果可以依申請啟動，那么其受理條件又是什么，申請人是否必須為利害關系人，被申請機關是否必須為問責主體，問責啟動與受理的關系如何銜接等問題亦未確定。同時，實踐中存在一種現象：如果事件受社會關注度較高，則問責從快從嚴；如果事件未吸引公眾“眼球”，則容易“大事化小，小事化無”。對此，如何從問責啟動和受理機制上減少權力操縱和輿論的影響也是值得關注的問題。

(二)黨內問責的法定情形確定，參與和公開程序不完善

《條例》第六條規定了應當予以問責的6種情形，其中前五條是實質內容，第六條是兜底條款。與《關于黨政領導干部問責的暫行規定》相比較，《條例》的問責范圍更加“擴大化”和“精細化”。同時，《條例》還兼顧了概括性與可操作性特征。這一方面是為了回應實踐中發生的諸多失職失責的行為，例如“背離中央精神”“決策失誤”“黨委不作為”“任人唯親”“邊腐邊升”“小團體主義”等；另一方面，也是黨在經濟、政治、文化、生活、思想、生態方面對領導干部這個“關鍵少數”進行從嚴要求的表現。但是，《條例》未對黨內問責中的參與和公開程序進行明確規定。對于相對人而言，黨內問責輕則通報、重則紀律處分，可謂影響甚大。問責過程中，如果問責對象及相關人員沒有獲得通知、沒有給予陳述與辯護的權利，則問責不僅違背了程序正義的精神，也容易使問責成為個別人打擊報復的工具。另外，問責決定的公開方式、媒介和范圍分別是什么，問責過程中的調查、訊問和證據收集應該遵守什么樣的規定等內容也缺乏明確規定。對于問責過程的規范，同時也是回應某些人盲目揣度、惡意詆毀黨組織的需要。

(三)黨內問責的流程基本定型，但缺乏回避和時限程序

雖然，《條例》對于問責流程并無明確描述，但是實踐中逐漸形成了“初核—立案—調查—決定—執行”等五大環節。初核，是問責主體在獲得一定的線索之后向問責對象進行核實、了解的環節；如果可能存在問題，就要立案；立案后，通過走訪、調取資料等手段進行調查；調查形成結論之后，由問責主體作出問責決定(需送達問責對象)并進行通報和備案；最后是敦促和保障執行。然而，“法律不能使人陷入長期的惶恐和擔憂”，黨內問責同樣如此。這樣，整個問責過程的時限以及每個環節的時限是多長就變得至關重要，無休止的纏問不僅浪費黨的人力和經濟資源，而且不利于保護問責對象的相關權益和維護黨組織的權威性。另外，在問責過程中，問責主體可謂掌握了“生殺大權”，其不僅容易“重責輕問”、借助問責幫助問責對象逃避處罰，而且可能利用問責“挾私報復”，這樣就難以保證問責的平等性、公平性。同時，對于“利害關系人”的判定標準是什么；如果未回避，問責決定是否有效等問題都缺乏規定。故而，問責程序中回避和時限的規定就顯得十分必要。對于問責回避和時限的規范，是保證程序公正、合法的要求。

(四)黨內問責的方式基本確定，保障和救濟措施不足

《條例》第七條規定了黨組織問責的3種方式(分別是檢查、通報和改組)和對領導干部問責的4種方式(通報、誡勉、組織調整或處理、紀律處分)。在此，需要注意的是，問責與紀律處分并不是同一概念，問責具有全面性、教育性特點；而紀律處分則是針對問責處理中“嚴重情節”進行懲戒的環節，對此，《紀律處分條例》作了明確具體的規定。但是，長期以來，黨員權利的救濟保障機制沒有得到完善。雖然《黨章》和《黨員權利保障條例》對黨員的相關權利進行了規定，同時明確了黨員遭受不公時的救濟渠道*《黨章》第四條規定黨員享有以下權利：“(八)向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，并要求有關組織給以負責的答復。黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利。”《中國共產黨黨員權利保障條例》第十三條： “黨員在政治、工作、學習等方面遇到重要問題需要黨組織幫助解決的，有權向本人所在黨組織、上級黨組織直至中央提出請求。黨員對于黨組織給予本人的處分、鑒定、審查結論或者其他處理不服的，有權向本人所在黨組織、上級黨組織直至中央提出申訴；黨員認為黨組織給予其他黨員的處分、鑒定、審查結論或者其他處理不當的，有權逐級向黨組織直至中央提出意見。黨員的合法權益受到黨組織或者其他黨員侵害時，有權向本人所在黨組織、上級黨組織直至中央提出控告。黨員有權要求有關黨組織對其提出的請求、申訴和控告給予負責的答復。”，但是問責的全面性、嚴格性與權利保障的有效性已經難以維持原有的平衡。2004年頒布的《黨員權利保障條例》也無法適應當前全面從嚴治黨的現實需求。同時，過程性救濟的缺乏和結果性救濟的薄弱無法有效捍衛黨員的基本權利。而保障和救濟措施的規定不足，不僅容易減損黨員干部的工作積極性和勇于擔當的精神，而且可能造成黨內批評與自我批評、建議與監督等優良傳統的喪失。所以，問責保障和救濟機制的規定，是防止出現“冤假錯案”、維護黨員權利的需要。

四、黨內問責程序的完善路徑

黨內問責是規制黨內權力與保障黨員權利的重要途徑，也是全面從嚴治黨的關鍵環節。黨內問責程序的完善重點在于，通過“黨內法”的“立”“改”“廢”工作，將黨內問責程序構建起來。在此過程中，落實“法律保留”原則，將黨內問責程序確定為黨內立法的基本準則，無疑具有重要意義。

(一)明確黨內問責的啟動和受理程序

黨內問責的啟動是關系到能否實現對黨員干部問責的關鍵一步。不當啟動不僅會扼殺廣大黨員群眾的積極性，而且可能造成不必要的經濟、政治損失。長期以來，我們實行的都是“自上而下”的單向性問責，問責啟動權掌握在“有職責權限”的上級黨組織手中，而缺乏“自下而上”的黨員申請問責制度。筆者以為，引入申請問責制度，一方面可以保障黨員的問責權利，實現黨員與黨組織問責與監督的雙向互動交流；另一方面也有利于打破黨員干部長期以來形成的“對上負責”的固定思維模式，逐步增強“對下負責”的責任意識。在申請問責制度中，只要黨員提供了相關證據和材料，黨組織就應該受理，經審查符合條件就應該啟動問責，否則便涉嫌違規。

美國著名法理學家博登海默曾說：“規范性制度的存在以及對規范性制度的嚴格遵守，乃是一個社會推行法治所不可或缺的前提條件。”[8]明確黨內問責的啟動和受理程序，一方面可以由中央紀律檢查委員會對“問責條例”作出細化解釋；另一方面，可以制定專門的《問責程序實施辦法》。從長遠來看，黨內問責需要打破問責“地方性”“隨意性”現象，確立問責程序的統一性、權威性。這樣，就需要在中央或省級層面出臺具體的“實施辦法和細則”，這也符合《黨內法規制定條例》的相關規定*《黨內法規制定條例》第四條：黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則；條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定。規則、規定、辦法、細則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規定。中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規，稱為規則、規定、辦法、細則。。

(二)細化黨內問責的參與和公開程序

參與的目的是防止專制與獨裁。“只有從制度和工作機制上規范和保障廣大黨員對黨的事務的參與、決定和管理的權利,才能從根本上保證黨的先進性和提高黨的執政能力。”[9]黨內問責不僅要求問責對象的積極配合，而且需要廣大黨員的廣泛參與。特別是在初核與立案階段，相對人的陳述與抗辯有助于維護自身的合法權利；在調查與決定階段，黨員與相關人的參與有利于查明案件實情。另外，公開的目的是為了減少暗箱操作，規范權力運行。實踐中，問責公開的方式、媒介和范圍可謂參差不齊，而黨內條例尚未對此作出細化規定。這同樣需要在今后的黨內立法中予以規定。

同時，參與和公開程序不是彼此孤立的，而是相互關聯的兩個方面。二者在其他制度中的應用同樣關系著黨內問責的成效。黨內信息的“上傳下達”和“下情上達”，對于黨內參與的信息溝通和評議參與機制至關重要。故而，黨內參與和公開程序，可以作為系統工程在黨內立法中統籌推進。在黨內立法中，應該盡快出臺《黨務公開條例》和修改《黨員權利保障條例》，積極推進黨內的制度建設。

(三)增加黨內問責的回避和時限程序

根據自然法中的程序公正原則，“任何人都不得擔任自己的法官”。增加問責回避程序有利于樹立黨的公信力，為問責創造公平的環境。回避程序，首先要明確需要回避的利害關系人范圍，除了可以參照《民事訴訟法》的相關規定外*《民事訴訟法》第四十四條審判人員有下列情形之一的，應當自行回避，當事人有權用口頭或者書面方式申請他們回避：(一)是本案當事人或者當事人、訴訟代理人近親屬的；(二)與本案有利害關系的；(三)與本案當事人、訴訟代理人有其他關系，可能影響對案件公正審理的。審判人員接受當事人、訴訟代理人請客送禮，或者違反規定會見當事人、訴訟代理人的，當事人有權要求他們回避。審判人員有前款規定的行為的，應當依法追究法律責任。前三款規定，適用于書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人。，還應該考慮到黨內問責的特殊性因素，例如，在同一單位、同一地域工作的直接上下級關系，具有財物與情感連接的關系等。其次，回避程序應該實行指定回避與申請回避相結合的方式，這樣可以充分調動問責主體和參與人員的主觀能動性。再次，回避的提出時間，應該是在問責決定作出之前，即如果在問責的初核、立案和調查階段提出，經審查合理就要“應然回避”；如果在問責作出決定之后提出，則需要結合程序的進程、影響因素大小等方面進行綜合考慮。

關于時限問題，《紀律處分條例》和《刑法》中作了相關規定。但是，它們在黨內問責中并不具有廣泛的適用性。筆者以為，今后的“實施細則”也應該增加對于“初核—立案—調查—決定—執行”各個階段的時限規定，防止出現黨務不作為和拖延的非正常現象；如果由于特殊情況超出了規定時限，則需要報上級申請延長。除此之外，《條例》也作了有關“終身問責”的規定①《黨內問責條例》第十條：實行終身問責，對失職失責性質惡劣、后果嚴重的，不論其責任人是否調離轉崗、提拔或者退休，都應當嚴肅問責。，這主要是針對某些情況可能難以在短期內顯露出來，問責對象從而使得逃脫責任這一問題。但是，我們需要注意的是“終身問責”并非廣泛適用，而是具有嚴格的條件限制，即“性質惡劣”“后果嚴重”等。

(四)引入黨內問責司法救濟的程序

黨內問責要求在查明違規事實的基礎上，向相對人作出問責決定。根據《條例》規定，有的問責決定和方式具有明顯的懲罰性質，因而必然會牽涉到問責對象的個體權利問題。這就要求在程序上給予被問責組織或個人以權利救濟渠道：包括問責過程中的獲得通知權、陳述與申辯權、參與與監督權等；對于涉及情節較為嚴重的紀律處分，則可以引入司法救濟作為結果性救濟途徑。

雖然從目前來看，我們將黨內處分列入司法救濟確有“不妥”，但是在黨領導的法治國家，有的黨內處分并不亞于行政處罰的嚴厲性，而司法救濟的中立性、公平性和最終性又是其他救濟手段所不具備的。故而，隨著法治建設的進步，我們并不能完全排除未來將某些黨內處分列入司法救濟的可能。具體而言，對于檢查、通報、誡勉等相對較輕的問責方式，以黨內處理的最終結果為準；對于涉及被問責者重大人身、財產關系的事項，如改組、黨內處理和嚴重的紀律處分，則可以為其提供必要的司法救濟。這樣，就恰當地處理了司法權與黨務管理權之間的界限問題。而在司法救濟的方式上，我們可以考慮在《行政訴訟法》第十二條的受案范圍中增加一項(即“認為黨內問責嚴重侵犯人身、財產權等合法權益”的，可以提起訴訟)作為救濟程序。

[1] 蘇新建.主觀程序正義對司法的意義[J].政法論壇，2014(4):126-133.

[2] 王一星.新時期中共黨內問責的制度體[J].長白學刊,2011(1):57-61.

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(責任編輯 馮 軍)

Research on the Accountability Procedure Within the Party Under the Background of Comprehensively Strengthening Party Discipline: From the Perspective ofRegulationsoftheCommunistPartyofChinaonAccountability

YANG Jie, PANG Peng

(Department of Law, Chongqing Administration Insititute, Chongqing 400041, China )

The accountability procedure within the party is a kind of rules of procedures and mechanisms with which upper organizations investigate and affix the responsibility for improper act of the lower organizations or party members in the party. The accountability procedure within the party should adhere to the basic principles of procedural openness, procedural participation and procedural equality. “Regulations” lay the foundation for the accountability procedure within the party. However, in practice, there are still some problems, such as the lack of provisions in the initiation and acceptance mechanism, the lack of provision for participation and the public procedures, the lack of regulations on withdrawal and time limit, the lack of relief measures and so on. Therefore, we need to clear the start-up and acceptance procedure of accountability procedure, refine the participation and opening procedures, increase the avoiding standards and time limit procedures, and introduce the procedures of the judicial relief, etc.

comprehensively strengthen party discipline; accountability in the party; procedure; regulations; participation; relief

2016-11-04

國家社會科學基金青年項目“習近平總書記關于‘重構政治生態’重要論述研究”(15CKS008)

楊杰(1964—)，男，重慶人，教授，重慶行政學院法學教研部副主任(主持工作)，研究方向：行政法學。

楊杰，龐鵬.全面從嚴治黨背景下黨內問責程序研究——以《中國共產黨問責條例》為視角[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(6):120-126.

format：YANG Jie, PANG Peng.Research on the Accountability Procedure Within the Party Under the Background of Comprehensively Strengthening Party Discipline: From the Perspective ofRegulationsoftheCommunistPartyofChinaonAccountability[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(6):120-126.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.06.019

D262.13

A

1674-8425(2017)06-0120-07