供給側改革、全要素生產率與制度創新

顏冠鵬++冉啟英

▲ 基金項目：新疆維吾爾自治區自然科學基金“環境約束下新疆全要

素生產率及其影響機理研究”（2016D01C056）

◆ 中圖分類號：F121 文獻標識碼：A

內容摘要：在經濟新常態背景下，我國供需關系結構性失衡問題不斷加劇，“供需錯位”已成為制約我國經濟轉型、產業升級的重大障礙。本文闡釋供給側改革的基本邏輯，通過測算我國全要素生產率證實供給側改革的必要性，剖析政府官員晉升、土地戶籍管理、金融監管、稅收和社會保障等方面的制度弊端，并從制度創新視角提出相關對策建議，以期更好地實現供給側改革中“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的經濟目標。

關鍵詞：供給側改革 全要素生產率 制度創新

由以上檢驗結果可以看出，各變量在α=0.05的顯著性水平下統計顯著，并且修正后不存在自相關性。將ωK=0.412205代入式（5），計算出我國全要素生產率水平（見圖1）。

（二）我國全要素生產率水平分析

本文將我國1978-2014年全要素生產率與鄰國日、韓同期數據進行對比分析。日本和韓國1978-2011年全要素生產率數據來源于PWT8.0（Penn World Table），2012-2014年數據采用GM（1，1）模型推算得出。由圖1可知，我國全要素生產率分別在1992-1996年和1997-2001年出現了明顯的上升和下降趨勢，這與我國制度變遷過程和宏觀經濟情況較為吻合。1992年鄧小平發表“南巡講話”，開始正式建立社會主義市場經濟體制，促進了我國全要素生產率大幅上漲。1997年我國為控制通貨膨脹開始實行緊縮的貨幣和財政政策，導致我國出現了嚴重的通貨緊縮現象（郭慶旺、賈俊雪，2005）；亞洲金融危機的爆發加劇了困難，使我國全要素生產率總體呈現出逐年下降趨勢。從中國、日本和韓國的全要素生產率整體水平來看，我國全要素生產率在0.1-0.3之間波動，而日本、韓國的全要素生產率水平近年來穩定在0.7左右。可見，我國全要素生產率與日本、韓國相比水平偏低，與發達國家經濟差距明顯，以提高全要素生產率為目標的供給側改革勢在必行。

供給側改革的攻堅難點：制度弊端

全要素生產率的提高與科學技術進步、制度效率改善等有著密切的關系（韓松，2016）。其中科學技術進步是全要素生產率提高的一個重要途徑，但新技術、新科技的開發具有長期性及不確定性。相對科學技術進步而言，制度效率改善是一個可控的因素（謝菲等，2011）。雖然對制度效率的衡量并沒有明確標準，但制度運行的外部特征和結果可以影射制度效率高低。因此，本文對我國供給側改革中的生產能力過剩、房地產庫存積壓、金融風險較大、企業交易成本過高、貧富差距過大等問題進行深入剖析，追溯供給側改革中存在的制度弊端。

（一）生產能力過剩：官員晉升制度不合理

長期以來，我國的發展模式是“地方政府間競爭發展模式”（周黎安，2007），上級對下級官員委任主要依照地區之間績效（如GDP增長率、財政收入、出口創匯量等）的橫向比較。由于晉升與不晉升存在巨大利益差異，各地政府官員為了完成中央制定的高額指標，爭相在短時間內干預或直接投資大量相同或類似的基于地區利益考慮的項目，由此出現了大量“行政性重復建設”（江飛濤等，2009）。處于行政性市場分割下具有地方保護色彩的同類建設項目，使個別成本高于社會成本的企業存在退出壁壘，從而引發了“過度競爭”問題。過度競爭不僅造成了社會經濟效率和經濟福利的損失，而且當市場無法通過價格機制自發調節企業的退出與淘汰時，社會現有生產能力會大大超出市場消費能力，導致市場失靈，形成“產能過剩”。產能過剩不僅會使過剩行業產品價格大跌，效益大幅滑波，還會形成很強的通貨緊縮壓力，進而抑制投資與生產，加速經濟衰退。

（二）房地產庫存積壓：土地戶籍管理制度不健全

1994年分稅制改革后，地方政府大部分增值稅收入都需上繳中央政府，地方資金來源受到極大限制，而城鎮化快速發展又使地方政府不得不追加基礎設施投資。在兩難情況下，出讓土地使用權成為了維持地方政府財政支出的主要途徑。地方政府為了在土地出讓中實現利益最大化，利用其在土地一級市場的壟斷性，通過招、拍、掛的方式高價出讓土地。在長期哄抬價格和土地供不應求的局面下，地價持續不斷上漲，推動房價快速上升，破壞了市場通過自由交換自發形成的價格機制，從而造成房地產市場失靈。在高房價背景下，房地產市場需求受到極大限制，房地產庫存大量積壓，引發了現在房地產市場“高庫存”現象。

另外，戶籍制度也為化解房地產市場高庫存形成了極大障礙。1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》將我國人口結構“二元化”，以滿足當時社會發展的需要。隨著市場經濟發展和城市化進程加快，國家逐漸放開了對農村人口的束縛，勞動力資源可以在城鄉間自由流動，但城鎮戶口與農村戶口之間在就業、子女入學、社會保障等方面上仍存在明顯差異，這在一定程度上限制了農業人口向城鎮轉移。落戶城鎮的高門檻使得房地產市場潛在消費者減少，進而影響了房地產高庫存的消化。

（三）金融市場風險較大：金融監管制度不完善

在經濟體制轉軌過程中，銀行體系成為間接融資主導下經濟周期風險和投資沖動后果的直接承擔者。地方政府為了扶持當地重點企業和重點投資項目，向銀行“協商”貸款，干預金融機構信貸投放，將銀行定位為地方政府“第二財政”。不僅將企業投資風險外部化，還使得銀行業自身的風險防范約束機制失效，貸款率逐漸上升。尤其是經濟緊縮時期，銀行在行政上必須執行中央命令，不計風險地發放大量不良貸款，不僅提高了金融杠桿率，更導致了不良貸款在銀行體系內的大量堆積。

在資不抵債的企業貸款到期時，銀行面臨當期清算虧損企業或繼續追加貸款的兩難選擇。首先，由于之前大量的貸款都已成為沉沒成本，為規避不良資產，銀行將繼續對其進行貸款維持企業經營，這不但使銀行清算不良企業、規避貸款風險的制度執行力下降，而且使金融杠桿率升高；其次，轉讓市場的競爭不充分導致資產實際價值難以得到真實反映，抑制了銀行處置不良貸款的積極性；另外，金融債權糾紛案件的發生也增加了不良貸款處置成本，阻礙了不良貸款的清算。

（四）企業交易成本過高：稅收制度不規范

我國現行稅制的基本框架是以1994年稅制改革為依托，在宏觀經濟緊縮的政策背景下建立起來的。稅制改革后，我國對貨物和勞務交易同時征收增值稅與營業稅，造成了“道道征收，全額征收”的弊端。2016年5月國家開展營業稅改增值稅試點，雖然減少了重復納稅的環節，但是由于“營改增”的可抵扣項目并不全面，部分行業的企業在“營改增”后的稅負不降反升。另外，在所得稅方面，現行所得稅稅制對企業所得稅和個人所得稅的設計不配套，在企業層面對企業實現的利潤征收企業所得稅的同時，又在個人層面對分配給股東的凈利潤征收個人所得稅，造成對同一課稅對象重復征稅的問題，制約了企業的發展。此外，稅種設計差異和征稅范圍過窄也造成了大量重復征稅。稅收制度的不規范不僅增加了企業制度性交易成本，繁重的稅負也使得企業競爭力下降，企業經營面臨巨大壓力。

（五）貧富差距過大：社會保障制度不全面

我國自新中國成立以來，社會保障制度受戶籍制度的影響被分割成“二元”狀態，城市居民擁有的保障水平顯著高于農民。直到“十二五”期間國家出臺新型農村社會養老保險政策，“二元”社保制度逐漸弱化，統籌城鄉的社保制度才逐漸形成。但隨著經濟的快速發展，城市征用農村土地以及城鎮建設的勞動力需求擴大，農村大量剩余勞動力選擇入城打工，使我國人口變為“三元”結構，產生了一部分流動人口，即所謂的“農民工”。雖然國家在統籌城鄉社保制度的同時也建立了農民工社會保障制度，但農民工流動性較大使得其難以滿足社會保險制度的長期繳費需求，加之各地設立農民工參與社會保險的費率大大超出了農民工的承受能力，使得農民工參保率很低，難以享受著健全的社會保障而陷入“貧困陷阱”。

供給側改革的實現方式：制度創新

供給側改革以提高全要素生產率為核心，主要面向長期經濟增長潛力，這對我國制度變遷提出了新的要求。本文將從官員晉升、土地戶籍管理、金融監管、稅收及社會保障五個方面提出制度創新的相關建議，以期實現供給側改革中的五大經濟目標。

（一）官員晉升制度創新“去產能”

以經濟增長為基礎的晉升錦標賽模式是具有中國特色的激勵地方官員和推動地方經濟發展的治理方式，雖然造就了我國經濟增長奇跡，但也成為產能過剩的制度源頭。官員晉升制度的創新可以從兩方面來實現：一方面，完善官員晉升指標，形成綜合性的指標體系。在原來單一的增長指標基礎上，納入環保、教育、衛生等指標，盡量減少地方官員對資源配置的不合理干預。另一方面，建立公眾對政府施政滿意程度考核體系，并依此作為官員晉升的考核指標；適當增加新聞媒體的監督作用，以降低上級政府在考察官員時所需的信息成本；通過減少對晉升錦標賽模式的依賴，實現從根本上化解產能過剩。

（二）土地管理制度和戶籍制度創新“去庫存”

我國土地管理制度缺陷嚴重影響了房地產市場平衡，因此土地管理制度創新成為現階段促進房地產市場穩定運作的迫切要求。土地管理制度創新可以從以下幾個方面著手：首先，改變土地出讓方式。將土地出讓方式調整為以招標為主，抑制地價上漲。其次，促使土地財政收支公開化、透明化。加強土地出讓收支的預算約束，避免地方政府官員過度透支未來的發展空間進行“政績工程”和“形象工程”建設，并定期接受土地督察機構的監督。最后，促進土地征收補償制度合理化。征地時在土地原有價值基礎上，充分考慮土地增值性，制定恰當的補償制度，降低征地的負面影響，促進土地供應量增加。

對于戶籍制度的創新可關注以下幾點：一是改變人口管理方式，由傳統城鄉分割的二元戶籍制度過渡為城鄉統一戶籍制度，使公民獲得統一的身份，賦予農民在市場原則下自由競爭與發展的權利。二是強化農業人口入城的生存技能培訓制度，如崗位培訓制度、自主創業指導制度等。三是給予農民與城鎮居民同等的福利待遇，解決流動人口的后顧之憂，進而促使被“轉化”的農業人口成為房地產市場潛在消費者。

（三）金融監管制度創新“去杠桿”

目前，我國實行的是“監督聯席會議機制”。這種機構監管模式雖在我國金融發展初期發揮了重要作用，然而隨著我國金融業逐步開展多業務、多品種、多方式的交叉經營以來，各類金融機構的監管對象和監管范圍不明確，現有監管模式問題重重。對此提出如下幾點建議：一是強化“監管聯席會議”對宏觀金融監管的權威性。通過定期召開聯席會議，協商解決金融發展中出現的問題，加強人民銀行分支機構和銀監會派出機構之間的政策溝通與協調。二是完善金融業的法律法規。對現有法律法規未規定的危害金融業秩序的行為納入法律規制之下，依法追究行為人的法律責任，促進金融業健康發展。三是建立金融機構淘汰制度。建立金融機構破產的法律制度，增強對金融機構的市場約束，減少金融機構從業人員的道德風險。

（四）稅收制度創新“降成本”

長期以來，與歐美國家規范的稅收制度相比，我國稅收制度存在抵稅名目繁多、制度外灰色收入等問題已是不爭事實。要想對稅收制度進行創新，首先要繼續推動營改增“落地開花”。通過擴大營業稅改增值稅的可抵扣項目，減少重復征稅，促進企業市場定位細化和職能分工專業化，降低進入流通領域的產品及服務價格。其次，要進一步調整稅率和合并稅種。減少小規模納稅人的納稅負擔，使中小企業與大型企業合理地履行納稅人的義務。降低股利納稅稅率，提升股東投資的積極性，使企業較易地籌集資金，擴大生產規模。通過各類減稅舉措，實質性降低企業制度性交易成本，從而改善企業經營狀況，提高競爭優勢。

（五）社會保障制度創新“補短板”

供給側結構性改革要更好地發揮社會保障的社會穩定器作用，就需要保障群眾基本生活，保障基本公共服務。對于社會保障制度創新關鍵在于：一方面要在全國范圍內統籌社會保障制度。將社會保障與地方逐漸脫鉤，建立全國范圍內社會保障網絡，簡化社會保障異地轉移手續，破除社會保障制度的行政分化。另一方面要促進社會保障制度費率差異化。在社會保障費率整體下調的同時，給予貧困人口適當的政策傾斜，降低貧困人口參與社會保障費率。只有完善社會保障制度，縮小貧富差距“補短板”，才能使社會公平與正義得以體現，才能保證我國全面建設小康社會的戰略目標得以順利實現。

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