對當前“PPP熱”的冷思考

蔡曉輝

▲ 基金項目：本文為2016年江西省社會科學規劃青年博士基金項目

“江西供給側結構性改革的金融支持政策研究”的階段性研究成果

◆ 中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A

內容摘要：近年來我國PPP模式快速發展，迅速成為世界最大的PPP市場。當前形成的“PPP熱”，是各種因素共同作用的結果，要理性看待其產生的實際效果和存在的現實問題，特別是要關注可能引發的新風險，要著眼于建立促進PPP模式健康發展的長效機制。

關鍵詞：PPP熱 地方政府融資 地方政府債務

客觀理性看待當前的“PPP熱”

（一）客觀理性看待“PPP熱”興起的原因

PPP模式快速發展是宏觀層面的政策性因素和經濟發展的周期性因素共同作用的結果。在宏觀政策因素方面，一方面中央加大對地方政府債務的管控，特別是2014年出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》規定，地方融資平臺不得新增政府債務，地方政府長期依賴的平臺融資時代宣告終結，亟待尋找新的融資渠道和融資方式以滿足不斷增長的投資需要；另一方面，自2014年以來，國務院以及相關部委密集出臺了10余項政策文件，推動和引導PPP項目實施，鼓勵地方政府在傳統基礎設施領域和公共事業領域采用PPP模式。在經濟周期因素方面，近幾年我國投資增速下滑，特別是民間投資增長乏力，PPP模式就被寄望成為拉動投資的重要手段。與此同時，市場利率持續走低，傳統重工業行業投資風險不斷增大，采用PPP模式投資的基礎設施和公共事業項目備受市場追捧。綜合來看，PPP模式迅猛發展主要是政策引導和市場調節相互疊加的結果，要認清可能存在的非理性因素。

（二）客觀理性看待“PPP熱”存在的問題

在多方因素的推動下，PPP模式進入了“野蠻生長”階段，這種“大干快上”也產生了很多新問題。一是“假PPP”問題突出。不少地方政府通過保底承諾、回購安排、明股實債、抽屜協議等方式進行變相融資，部分項目缺乏運營和績效考核，實質上是以PPP項目之名行政府融資之實，在主觀上就違背了PPP模式的基本原則和初始目標。二是不規范PPP問題突出。在上級部門督查壓力不斷加大的形勢下，不少地方政府為了能夠迅速包裝PPP項目，對項目的可行性、規范性考慮不足，在形式上滿足了PPP模式的基本要求，但實際上不具有可操作性或操作不規范，最終損害了PPP模式的公信力。三是PPP項目落地難。根據財政部全國PPP綜合信息平臺數據，截至2016年9月底，項目庫10471個項目中，處于識別階段、準備階段、采購階段、執行階段的項目分別占比65%、18%、7.7%和9%，落地項目比重很低，如果加上大量未入庫項目，真正落地項目的占比會更低。

（三）客觀理性看待“PPP熱”產生的實效

由于項目落地率偏低，PPP模式對基礎設施建設和投資產生了一定積極作用，但對整個社會經濟發展的積極影響還比較有限。一是對穩增長、擴投資的拉動作用有限。截至2016年9月，財政部全國PPP綜合信息平臺入庫項目中落地的PPP項目總規模為1.56萬億，占財政支出總規模的11.5%，短期內對擴大社會投資、穩定經濟增長的作用仍然有限。二是拉動民間投資的作用有限。以財政部公布的105個落地示范項目為例，在54個單家社會資本參與項目中，民企、混合所有制、國企參與項目分別為17、4和33個，民企參與項目占比32%，對應的項目投資額分別為224.5億元、989.1億元、726.2億元，民企參與項目占比僅為12%，且參與項目投資規模相對較小，平均僅13億元。如果考慮整體入庫項目和未入庫項目，民企的參與度很可能會更低。三是降低地方政府融資成本的作用有限。PPP模式與傳統的直接融資相比，增加了投融資主體、拉長了投融資鏈條，融資成本必然會更高。

（四）客觀理性看待“PPP熱”持續的難度

當前的“PPP熱”是我國PPP模式發展的階段性現象，伴隨著規范化水平的提高以及環境因素的變化，整個PPP市場將逐步趨于理性、平穩。從國家政策看，穩中求進的工作總基調是治國理政的重要原則，也是做好經濟工作的方法論。因此，防控金融風險將會擺到更加重要的位置。在穩中求進的工作總基調下，PPP模式的發展將從當前的“沖量”轉向“重質”，從“大步快跑”轉向“穩步前進”，從“非理性繁榮”轉向“理性發展”，從重視引導參與轉向重視規范發展。綜合來看，“PPP熱”賴以生存的政策環境將發生變化，階段性的“PPP熱”將轉變為更具持續性的、更加理性的穩步發展。從市場環境看，“PPP熱”是以投資率下降、利率水平下降、制造業投資收益率下降以及房地產市場低迷、股市投資不旺等市場階段性因素為支撐的，但是伴隨著供給側結構性改革的深入推進，新的投資熱點會不斷涌現，市場利率水平逐步回升，PPP項目受到社會資本追捧的熱度很可能會下降。

謹防“PPP熱”可能衍生的新風險

（一）財政風險加速金融化

近年來，國家治理地方政府債務問題的指導思想是“開前門、堵后門、修圍墻”，“開前門”就是給出新的、更加規范的融資渠道，如地方政府債券、PPP；“堵后門”就是堵死老的、不規范的融資渠道，如平臺融資、BT；“修圍墻”就是建立規范地方政府舉債行為的法律法規體系和政策體系。從地方政府融資渠道看，國家主要是鼓勵地方政府從間接融資轉向直接融資，如債務置換、發行地方政府債券，地方政府債務金融化趨向日益明顯。PPP模式則是地方政府債務金融化的最新形態，特別是2016年12月26日，國家發改委和證監會聯合發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》，明確提出積極支持PPP項目資產證券化，再一次增強了地方政府債務金融化的政策導向。地方政府債務金融化與傳統的間接融資并無好壞之分，但是如果過快發展、風險控制不當，則會使地方政府債務違約風險從銀行部門轉向資本市場，PPP可能會成為地方政府新的融資平臺，引發新的金融風險。

（二）地方政府債務隱性化

地方政府隱性債務主要包括地方政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。根據國家審計署發布的全國政府性債務審計結果，截至2010年末，可劃歸為地方政府隱性債務的金額為40065.4億元，占整個地方政府債務余額的比重為37.38%；截至2013年6月，可劃歸為地方政府隱性債務的金額為70049.49億元，占整個地方政府債務余額的比重上升到39.15%，債務隱性化程度略有上升。從債務資金來源看，銀行貸款、BT、發行債券、信托融資等是地方政府隱性債務的主要來源。近年來，隨著國家對地方政府債務治理力度的加大，傳統的地方政府隱性債務來源得到控制，而PPP模式則成為地方政府隱性債務新的來源。不少地方政府假借PPP搞變相融資，采用政府回購、明股實債、固定回報等方式隱性舉債。如果這種現象不能得到有效控制，地方政府隱性債務問題將會出現反彈，甚至愈演愈烈。2016年10月，財政部摸底地方政府債務時，首次涵蓋了通過PPP模式、政府購買服務等新工具舉債額度，說明已經認識到了這個問題。

（三）PPP模式功能模糊化

在當前投資不旺、經濟下行壓力較大的形勢下，中央政府、地方政府、企業、金融市場對PPP模式給予了過高期望，賦予其本不應該過多承擔的職能。比如，把PPP模式作為推進供給側結構性改革的利器、擴大投資特別是民間投資的有利手段、穩定經濟增長的有效工具、解決地方政府債務和融資問題的重要渠道、推動公共服務模式轉變的有效方式，PPP模式的功能不斷被泛化、模糊化。在這樣的思想和輿論導向下，PPP模式偏離了其初始的發展理念、職能定位和制度設計，形成了不合理的心理預期，結果導致PPP模式被濫用，被不合理、不規范地使用。財政部在調研時就發現，部分地方政府不加區分地擴大、泛化PPP模式的使用范圍，甚至將一些純商業項目硬套PPP模式，不考慮項目本身的合理性、可行性。因此PPP模式功能被泛化、模糊化會在客觀上形成急功近利的發展預期和發展環境，并最終導致PPP模式本身走向非理性發展。

建立促進PPP模式健康發展的長效機制

（一）引導樹立正確的PPP模式發展觀

PPP模式是一種制度設計，更是一種政府、市場等多方認同、形成合意的發展理念。我國PPP模式要實現長期健康發展，發揮應有作用，首先應引導各參與方在發展理念上形成共識，筑牢發展根基，確保量力而行。地方政府要認識到，PPP模式不僅是一種投融資方式，而且是公共產品供給理念和模式的變革，要樹立長期合作的契約精神，形成與社會力量共同參與公共產品供給和治理的伙伴意識，堅持科學合理的政績觀，加快轉變政府職能。由于PPP項目投資周期長、見效慢，社會資本方要牢固樹立價值投資理念，把PPP項目投資當成是對地方政府的最大價值投資，摒棄“短、平、快”的投機心理，堅持合作共贏的投資理念。項目運營方要在追求經濟價值的同時，盡可能地實現社會價值、承擔社會責任。PPP模式本質上就是一種契約，要把契約精神、法治精神、共贏理念貫穿于PPP項目的全過程。

（二）建立健全PPP模式法律法規體系

PPP模式要實現長期健康發展，立法是關鍵。目前，PPP模式的基礎性制度框架已經建立，但是由于缺乏專門立法，PPP項目各個環節如何適用現行法律還不清晰，相關各方利益難以通過法律途徑得到有力保障，導致社會資本對PPP政策的穩定性信心不足。在2016年7月7日召開的國務院常務會議上，李克強總理為發改委和財政部兩個部門分別提請的“特許經營立法”和“PPP立法”兩法合一定調，標志著我國PPP立法邁出了重要一步。從目前情況看，2017年將成為我國PPP的立法年。考慮到PPP立法的緊迫性和可行性，建議可先由國務院出臺相關條例，解決模式不清晰、標準不明確、程序不銜接、政策不協調、制度不配套、政府履約約束不夠和對社會資本授權不足等問題。在出臺PPP領域條例的基礎上，再根據PPP模式實踐中發現的新問題予以修正，并積極推動立法。

（三）規范完善PPP模式政策管理體制

在現有基礎性制度框架的基礎上，進一步完善PPP模式的政策管理體制，提高規范運行程度。一是進一步完善操作指南、合同指南、物有所值等相關制度，確保基礎性制度與PPP模式實踐的發展需求相匹配，增強制度的規范性、指導性和適應性。二是建立績效考核體系，特別是要制定更加細化的分行業PPP項目驗收績效指標體系，并覆蓋項目全生命周期，形成激勵約束機制。對于多次沒有達到考核要求的，要建立項目強制叫停機制。在對地方政府進行考核時，要按照“質重于量”的原則，把PPP項目落地率作為核心指標。三是建立常態化督查機制。國家發改委和財政部要加大對各地PPP項目的督查力度，并建立懲戒機制，特別是對于借PPP之名行變相舉債之實的行為要加大處罰力度，保證PPP項目規范發展。四是統一管理政策，特別是國家發改委和財政部出臺的相關政策規范要思想統一、相互銜接，避免政出多門、難以適從。

（四）不斷優化PPP模式外部發展環境

PPP模式的健康發展需要進一步優化外部環境。一是深化“放管服”改革。加大簡政放權力度，大力提升政府服務水平，加快轉變政府職能，為PPP模式發展創造更加優良的體制機制環境，減少體制機制障礙，提高政府運作PPP項目的市場意識和專業水平。二是深化投融資體制改革。在融資體制方面，進一步放松對金融資本、外資投資PPP項目的限制，拓展資金來源渠道；在投資體制方面，按照“能放則放”的原則，確保優質項目真正能向民間資本開放，提高民間資本積極性。三是深化財稅體制改革。深入推進分稅制改革，特別是在地方政府財政收入增長乏力的情況下，中央政府要加大轉移支付力度，為地方政府尋找新稅源。同時，要明確PPP項目的稅收政策，特別是優惠政策。四是轉變對地方政府官員的考核機制。破除“唯GDP”的政績觀，引導地方政府官員轉變發展理念和工作思維，去除盲目舉債搞建設的內在沖動。

參考文獻：

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