城市建成區土地再開發對策研究

張秀

摘要：分析了現階段我國城市建成區土地利用的現狀及存在的問題，并結合當前我國城市建成區土地再開發面臨的主要困境，有針對性地提出了城市建成區土地資源再開發的對策，以提高城市用地效率。

關鍵詞：建成區；內涵挖潛；用地結構；舊城改造；再開發

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）2-0118-03

1 引言

關于城市建成區土地資源再開發的研究，其實質上就是關于城市土地集約利用的研究。土地是一種稀缺的資源，是人類賴以生活和生產的基礎。目前，我國在大力發展城市化建設，但一味盲目地追求城市建成范圍的擴大導致城市建設用地不斷增加，而土地資源自古以來就是一種稀缺性資源，這種稀缺性與城市發展的急迫需求形成矛盾。同時，城市建成區存在著明顯的土地資源的低效率利用。筆者認為，健康的城市發展，不應只注重城市范圍的簡單擴張，還應重視城市發展的質量，量質并重。因此，如何對城市建成區的土地進行再開發、挖掘城市用地潛力、提高土地利用效率是城市化健康發展的必然選擇[1]。

2 現狀分析

城市的人口和各項社會經濟活動是以城市土地作為載體的，城市化的發展必然要求城市規模的擴大以及城市用地的擴展，但目前我國大部分城市處在無序的城市外延擴展階段，城市建成區土地利用的低效率現象十分明顯。例如，郊區土地資源開發成本低廉，而城市建成區土地再開發成本相對較高，導致我國城市建設占用耕地過多，而沒有足夠重視城市土地的內涵挖潛。再有，建成區土地利用結構和空間布局不合理，長期忽視城市規劃和城市生態環境建設，無法發揮出最大效益，造成舊城區土地浪費嚴重，利用效率低，產生“城中村”問題，嚴重影響城市的可持續發展。

3 城市建成區土地利用不合理表現

在我國，城市建成區土地利用不合理現象是非常普遍的，可以說是很多城市的通病。這種不合理主要表現為2個方面：一是建成區土地利用的低效率；二是用地結構和空間布局上存在著不合理。這2個方面都極大地影響著城市功能的發揮。具體來看，我國城市建成區的土地利用主要存在著以下幾個問題。

3.1 土地利用效率低 ，待改造的舊城區面積大

城市的土地利用效率主要是由土地的投入-產出效率來進行衡量的，在我國城市化過程中，城市擴展主要依靠向城市邊緣區進行擴張，而舊城內部土地資源的利用潛力卻沒有充分釋放出來。很多城市的黃金地段都出現了地均GDP偏低的現象。根據土地的級差收益規律，城市黃金地段本該為商業或商品房所用，但目前卻往往被政府部門和經營不善的工廠、企業占據，這造成土地資源的極大浪費[2]。

城市土地利用的低效率還包括很多方面。例如土地利用的不充分，沒有重視地上地下空間的共同開發；老城區的開發成本和阻力比向邊緣區擴張大的多，所以老城區的開發不夠；城中村布局混亂，問題嚴重等。由于我國城市發展習慣于外延擴張，一味的追求城市面積的擴大，這樣必然會引起原有土地資源利用的不夠充分，造成土地的浪費。這種城市建設“攤大餅”的現象，導致城市建成區土地利用效率不高，城市的集聚效應得不到充分發揮，極大地影響城市的可持續發展[3]。

3.2 建成區低效利用土地和閑置土地大量存在

在很多城市存量土地中，低效用地的現象很多，特別是在一些老城區，土地利用結構不當及土地利用效率低下的現象非常突出[4]。例如武漢市，一些污染重、擾民大的企業分布在城市的中心區，甚至在城市的住宅區中，土地利用的生態、社會、經濟效益都處于較低狀態。一些建筑密度低、容積率低的建筑分布在武漢市市區的黃金地段，而經濟效益高的商貿、服務業則無法進駐，制約了城市土地的利用效率。

閑置用地體現在城市建成區的新增用地中，由于每年城市都會新購置建設用地，而土地開發的速度跟不上新增城市建成區土地增長的速度，導致有大部分土地閑置，不能及時得到利用，造成土地資源的浪費[5]。

3.3 用地比例結構不合理，難以發揮城市功能

我國城市建成區用地比例結構不合理現象比比皆是，結構不合理主要體現在以下幾個方面。

（1）工業用地比例偏大。按照國外的城市規劃經驗來看，一個城市的工業用地比例一般不超過15%[6]。而在我國，城市工業用地比重偏大現象比比皆是，這樣不僅妨礙了城市功能的發揮，同時也降低了城市居民的生活質量。

（2）對外交通用地嚴重不足。對外交通用地不足，會導致道路功能過多，造成人流和車流擠在一起，嚴重影響道路的通暢，加劇老城區的居住生活問題，影響老城區的土地利用效率的發揮。

（3）綠地面積所占比例小。在很多城市的建成區內，公共綠地很少，城市的綠化零散且未成系統；供休憩游戲的綠化空間占比很小；道路綠化情況不理想。即便是在很多單位和居住區留有很多空地，但其中綠化地仍然較少。過低的綠化率與過高的居住率導致了居住環境差、居民的生活質量低[7]。

3.4 城市用地空間結構不合理

城市用地空間結構的不合理主要體現在各類用地相互混雜。城市的中心地段往往分布著使用粗放的工業用地，而最應該分布在城市中心的商務區卻因為土地被擠占而無法落地在市中心，由此不僅影響了城市中心商務區的建設和發展，也難以體現土地級差經濟效益。分布在市區中的居住用地、商業用地等往往不得不與周邊的工業用地混雜，居民的生活質量受工業產生的空氣污染和噪聲污染影響嚴重，在很大程度上影響了城市的環境效益和社會效益[8]。

4 城市建成區土地資源再開發的對策

城市建成區土地資源的再開發應該以土地利用效益最大化為目標。要想實現城市建成區土地利用效益的最大化，首先要對城市建成區原有土地進行利用潛力的挖掘，充分發揮土地級差經濟效益，提高舊城區、老城區以及市中心的土地利用效率，改善低效利用局面。其次，調整城市用地結構及布局，應在滿足經濟發展的需求下將土地分配到各用地部門，使土地實現在時間上的合理安排，以及在空間上的最佳落實。

4.1 嚴格把控城市中心區的規劃和建設

根據土地的級差收益規律，城市中心區應重點發展金融、商貿、旅游業等第三產業，而不宜過度開發住宅。眾所周知，第三產業的土地投資回報率要遠遠高于第二產業，如此，在寸土寸金的城市中心區更應大力發展第三產業，拓展土地功能、改善城市環境，提高城市的品位和形象，充分挖掘城市中心區土地資源的利用潛力，避免造成國有土地資產的浪費。

首先，要對城市中心區現有的土地不合理利用進行調整，對污染重、效益低的工廠企業用地實施“退二進三”戰略實行用地置換，不僅能提高土地利用收益還能改善城市環境。其次，在城市中心區的用地規劃中，應著重擴大第三產業用地比重，充分利用地租、地價杠桿調控中心區的土地利用，促進土地資源的合理使用，提高土地利用效率，以第三產業帶動城市的發展。第三，對于某些商業發展潛力很大的城市，應加快規劃建設中心商務區，充分發揮城市土地的級差效益，大幅提高城市中心土地的利用效率[9～11]。

4.2 合理開發地上、地下空間

目前城市的地面空間上各種建筑擁擠，但地上空間利用效率還不是很高，城市土地利用應由“二維”向“三維”轉變。提高建筑的高度，增加居民樓、寫字樓、商貿樓的樓層層數，從而提高城市土地的容積率。通過建設高架橋、高架路，緩解城市道路交通壓力，通過建設高層停車場以減少地面停車場用地，這種立體的城市用地模式可大大提高城市土地的利用效率，實現土地資源的再開發。

城市土地的地下空間存在諸多利用優勢，例如土地使用費、建筑費相比地面來說較低廉，地下空間的開發利用潛力更大，同時還能節約能源和資源。地下空間可開發建設為倉儲用地或者商業超市，這樣不僅可以節約用地，甚至會避免一些黃金地段的土地浪費[12，13]。

4.3 調整城市各類用地的比例

一個城市的用地比例如果不協調，便不能發揮出土地利用的最大經濟效益，甚至會限制城市總體發展。在城市土地資源愈發緊張和環境污染日趨嚴重的雙重壓力下，應對城市發展階段準確定位的基礎上對城市土地資源進行優化配置，調整各類用地比例，具體做法為：減少居住用地、工業用地的比例，擴大城市商務用地、娛樂業用地，大力發展第三產業，增加城市綠化用地、公共基礎設施用地，提高城市土地利用集約程度。

4.4 分區調整用地結構

首先，針對中心城區的建設，應以商業、公共設施為主，建設開發為城市的商業中心。在中心城區內實行城市土地有償使用，使土地利用效益不夠高的工業和居住用地在土地的級差地租作用下盡量外遷；其次，作為一個城市的黃金地段，老城區應加快改造。在對老城區進行土地資源再開發時，可以將居住用地和商業用地結合起來進行開發，形成商貿、居住相結合的商貿居住區。這樣一來，不僅可以提高老城區的居住質量、緩解老城區人口壓力，又能解決老城區土地開發的資金困難問題；再次，應大力促進城市工業區內閑置土地的開發利用，改善工業區土地粗放利用和布局松散的現狀，加快工業區配套設施建設，使工業區土地利用發揮出最大的經濟效益；最后，針對城市設立的越來越多的各類開發區，首先應限制開發區的盲目擴張，從源頭上遏制住土地資源的浪費，其次應促進大量閑置土地的開發整理，以達到土地的充分利用。

4.5 改善道路交通，完善城市基礎設施

改善城市的對外交通對于提高城市建成區的土地利用效率來說也是很重要的一個方面，要實現道路交通的順暢需要做好兩個方面的工作：一方面要通過構建合理的城市道路網、提高道路質量來實現；另一方面要調控好交通流量，過于擁擠的公交線路路段需要客運管理部門來做好工作。同時，在城市建設中要足夠重視城市綠化和基礎設施的建設，這樣可以改善城市的人居環境，提高城市土地利用的經濟、社會、環境效益，這樣才能保證城市化快速發展的可持續性[14，15]。

5 結語

在我國人多地少的基本國情下，城市發展應走精明增長的道路，不能再繼續盲目地“攤大餅”，必須由外延擴展向內涵開發、集約利用轉變，對城市建成區的土地進行再開發，是促進城市土地充分合理利用，實現城市的可持續發展的必由之路。

參考文獻：

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