中國男女平等政策演變特征研究

賀晨輝

摘 要：通過對1995年世界婦女大會以來中國男女平等政策的政策文本數量、政策制定的主體構成、文本的特別說明、政策主題與發文主體和發文時間之間的交互關系進行系統的定量分析，總結歸納出中國男女平等政策制定的基本特征和演變過程，并指出政策體系制定中的不足，以期補充中國男女平等政策領域研究的空白。

關鍵詞：男女平等；政策文本；定量分析；基本特征

中圖分類號：C913.68 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）03-0061-02

前言

1968年毛澤東曾說：“婦女能頂半邊天。”這句話鼓勵了千千萬萬中國婦女投身社會，在國家建設中建功立業；1995年江澤民提出，把“男女平等作為促進我國社會發展的一項基本國策”；2010年胡錦濤在“十二五”規劃中強調，把性別平等意識納入制定和實施“十二五”規劃的主流。國家領導人的強烈號召，幾代人的不懈努力，表明了中國對切實維護和保障婦女在國家政治、經濟和社會生活中的平等地位和各項權益的高度重視，同時也彰顯中國堅持以人為本，實現全面可持續發展的戰略方針。男女平等的實現程度是衡量社會文明進步的重要標志[1]。那么，對于一個國家來講，實現社會男女平等的主要推動力是什么？答案是政府的男女平等政策，它能有效地引導男女平等全面協調發展，促進和保障社會性別的資源優化配置，是實現中國民主、文明、和諧的社會主義現代化目標的關鍵環節。

一、概念界定和文本選擇

男女平等是指所有人，不論男女，都可以在不受各種成見、嚴格的社會性別角色分工觀念，以及各種歧視的限制下，自由發展個人能力和自由做出選擇[1]。政策文本是指由于公共政策是政治系統的產出，通常以條例規章、法律法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現[2]。本文對男女平等政策文本的選擇僅限于國家層面，即由全國人大、中共中央國務院以及各部委、黨組織等單獨或聯合頒布的各種男女平等政策文件，而不包括地方政府頒布的男女平等政策文件。在文本的選擇上遵循權威性、公開性和相關性原則。所謂權威性與公開性，是指政策文本是由國家權威主體以公開出版或刊登的方式對社會公布的男女平等政策，未公開或無法查閱的男女平等政策文件不在選擇范圍之內[3]。

二、中國男女平等政策文本分析框架

政策文本包含豐富的信息，且具有多維特征。為了清晰地研究中國男女平等政策演進、發展趨勢以及做量化分析，建立“總分總”的政策分析框架，并將政策文本信息轉化為數據，進行量化分析：首先，從總體演進和數量發展進行總體分析；然后，從政策主體、政策主題與發文主體交互、政策主題與發文時間交互和政策特別說明四個維度對中國男女平等政策文本進行具體分析。為了更透徹地了解政策制定主體的職責和側重點，筆者對發文主體、政策主題、特別說明進行了量化，使得結果更加直觀清晰。

三、中國男女平等政策的量化分析

1.政策文本總體演進分析。1995年第四次世界婦女大會的召開，開啟了我國男女平等發展進程的新紀元。在此之前，雖然中國的政策制定與執行基本上沒有主觀故意的性別歧視，但是因為性別公正尚未明確成為我國公共政策制定的基本價值目標，所以在政策中少有從性別的視角考慮對兩性利益的影響是否公平，也導致了在歷史文化環境影響下女性發展在各個方面受到很大的限制和不公平的對待。目前，國內學者比較認可的觀點是將1995年世界婦女大會之后中國男女平等政策的演進分為兩個階段：前十年（1995—2005年）、后十年（2005—2015年）。前十年男女平等的社會性別意識從缺少社會認知，到逐步深入人心，并逐漸成為經濟社會發展各領域政策制定的指導思想和基本原則。后十年婦女在經濟社會發展中的重要地位已經確立，政策制定的方向開始轉向以人為本，促進男女性別的全面協調發展。2005年中國在“2005年聯合國第四次世界婦女大會十周年會議”通過了《北京+10宣言》，鄭重承諾：實施性別觀念主流化策略，為提高婦女地位實現男女平等國家機制提供充足的資源和強有力的政治支持。這標志著性別平等已經被確立為我國公共政策的基本價值目標，為促進新時期決策的男女平等全統籌發展奠定了堅實基礎。

2.政策文本的數量發展。1995年世界婦女大會以來，中國政府年度頒布的男女平等政策數量和增長趨勢根據統計結果顯示：（1）自1995年以來，男女平等政策文本每年平均頒布數量約為14項，發文數量整體呈現曲折上升趨勢。（2）2011年男女政策文本發文創歷史新高，達到48篇，2012年政策發文32篇，合計占總政策發文量28.5%。此時正值第三個《中國婦女發展綱要（2011—2020）》開始之際，一方面說明我國在男女平等政策制定上經驗相對已經成熟，另一方面表明男女協調全面發展在未來越來越受到國家的重視。

3.單獨制定政策文本的主體構成及權威性分析。縱觀280份樣本，中國男女平等政策制定共涉及14個部門之多，其中勞動和社會保障部在2008年與人事部合并為人力資源和社會保障部，有36份樣本是由2個及以上部門聯合發布。上述14個發文主體按其權威性可分為3個層次：以全國人大代表和人大常委會為最高層次，其次是國務院、最高人民法院和最高人民檢察院，第三層是國務院下屬機構和黨中央下屬組織。

4.政策主題分布情況及與發文主體交互關系。透過政策主題可以了解政策文本的主旨與目的；通過政策主題與權威主體的交互關系分析，可以反映不同政府部門在制定男女平等政策方面的職能與偏好。通過對280份男女平等政策文本主旨及內容的分析，歸納了8類政策主題。對于男女平等政策制定而言，全國人大及常委會職能集中表現為制定具有最高效力的法律，其政策文件通常涵蓋男女平等發展的方方面面，帶有全局性、宏觀性和重大基礎性，對于具體政策方面涉及很少。屬于第二層面的國務院頒布的政策文本中涉及的男女平等主體比較多，涉及到平等就業、教育培訓、勞動安全、決策管理、性別歧視、創新創業，但是關于具體的實施措施卻鮮有涉及，只是起到引導和帶領作用。第三層面組織機構眾多，都是黨中央和國務院為更好地落地執行各項政策而設立。有關注婦女兒童培訓教育的教育部，保障婦女家庭地位的民政部，維護婦女平等就業擇業權的勞動和社會保障部，以及監督、執行、倡導、評估男女平等的工青婦和其他黨組織團體，這些也從側面反映了我國男女平等政策制定過程中權威主題之間的相關關聯、層次分工和協調復雜性。

5.政策文本主題與發文時間的交互關系。通過發文時間和政策文本主題的交互分析可以看到，每個階段國家關注的男女平等發展重點，政策的每次演變都和歷史的烙印密不可分的，與當時我國社會經濟發展狀況密不可分。按照馬克思的說法，男女平等的實現程度是衡量社會文明進步的重要標志。

除了我國的最高權力機關——全國人民代表大會和全國人大常委會從法律的角度賦予公民最基本的人身權利，各法律階層基本都是圍繞男性和女性的平等就業、教育培訓、衛生保健、勞動安全、家庭地位、決策管理、性別歧視和創新創業這八個主題展開。進入新的階段以來，我國的男女平等取得了重大成就，女性的潛力得到了有效開發，在各個領域出現了許多女性卓越人物，如前中國女首富藍思科技CEO周群飛、中國首個諾貝爾醫學獎獲得者屠呦呦教授、格力電器掌門人董明珠等，她們以卓越的才能和不凡的智慧為國家爭得了榮譽，為社會帶來了財富。可以說，這些都是我國男女平等發展中取得的重要成果。人的發展需要環境和政策的支持，隨著國際競爭日趨激烈，女性發展將成為我國更為重要的戰略要地。

四、分析與總結

綜上對男女平等政策文本的總體演進分析以及政策數量發展、政策制定的權威主體構成、政策主題及年度分布政策文本的特別說明和它們之間的交互關系等的統計分析和反思，當前中國男女平等政策存在三方面的不足：

1.效力高的政策體現性別平等少、效力低的政策體現性別平等多。第一層面的發文主體在政策制定中往往要涉及方方面面的法律保護，因此在性別平等方面多是點到而不會具體闡釋如何落地執行、設立什么階段目標等問題。

2.不同層面的政策之間存在沖突和無法銜接之處。男女平等的政策體系應該是一個有機的整體，層層深入，相互補充。但是由于我國的政策權威主體縱向差距較大，“噪音”較多，使得思想傳遞過程中出現誤差。比如國務院第二個中國婦女發展綱要期間（2001—2010年），國家的重心是改善婦女就業問題，保障婦女衛生健康，消除性別歧視，但是在發展較快的地區，如上海這些矛盾已基本得到解決，主要矛盾卻是鼓勵婦女創新創業和提升教育水平，繼續按照中央的指示進行落實，反而是南轅北轍，無的放矢。

3.男女平等的政策效果缺乏科學的評估機制。自1995年世界婦女大會以來，男女平等成為我國的基本國策，從全國人大到基層組織相繼頒布各種政策措施來提升我國的男女平等水平。表面上看，我國的男女平等發展確實取得了顯著的成果，女性就業率得到了顯著提升，教育程度得到提高，婦女地位得到改善。但是，我國與發達國家相比處于什么位置，我國各地區男女平等發展到什么程度等，這些問題都需要一套科學的評估機制來考察。所謂知己知彼，因地制宜，建立一套完善的男女平等政策效果評估機制將意義重大。

社會不斷在發展，女性可持續發展的要求越來越高，男女和諧統籌規劃對社會文明就越來越重要。未來十年，經濟全球化將深入發展，國際競爭會日趨激烈，國際社會在推動人類發展進程中，更加關注婦女發展和性別平等。從現在起到2020年，是我國全面建設小康社會的關鍵時期。經濟社會快速發展，既為婦女發展提供了難得的機遇，也提出了新的挑戰。促進婦女全面發展，實現男女平等任重道遠。

參考文獻：

[1] 許曉鵬，楊璐.試論男女平等對促進社會公平的意義[J].長春理工大學學報，2012，（7）：78-79.

[2] 鄭代良，鐘書華.1978—2008：中國高新技術政策文本的定量分析[J].科學學與科學技術管理，2010，（4）：176-181.

[3] 唐五湘.北京市科技金融政策文本量化分析[J].科技進步與對策，2013，（18）：56-61.[責任編輯 陳丹丹]