日本基層社區(qū)治理的實踐及啟示

◎李 升

日本基層社區(qū)治理的實踐及啟示

◎李 升

一、日本基層社區(qū)治理問題的產(chǎn)生

當前中國基層社區(qū)的諸多現(xiàn)實問題，在20世紀中后期的日本社會也曾有相似的表現(xiàn)。尤其是20世紀60年代以后，日本高速經(jīng)濟增長的同時也伴隨著很多的負面影響，如城市的環(huán)境污染、大量流動人口的安置、城市的治安與犯罪、個性化發(fā)展對家庭的沖擊、城市與農(nóng)村的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等諸多社會問題，這對基層社區(qū)治理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。其中核心的問題是，伴隨著工業(yè)化和城市化進程的不斷推進，日本基層社區(qū)的人口流動不斷加劇，持續(xù)增加的新中間階層和工人階層在城市的舊城區(qū)和新興住宅區(qū)分散居住，他們對社區(qū)內(nèi)事務(wù)漠不關(guān)心，卻對社區(qū)生活環(huán)境具有較強的權(quán)利意識和利己主義意識和利益要求，逐漸對城市社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的房屋密集、綠化稀少、公害污染、醫(yī)療教育等問題形成強烈的關(guān)注態(tài)度。社區(qū)居民對社區(qū)公共事務(wù)的 “漠視”以及利己主義、個人主義意識的增強，極大沖擊了日本傳統(tǒng)地域社會的社會資本體系，社區(qū)作為 “共同體”體現(xiàn)的公共精神變得衰落，基層社區(qū)治理成為亟需面對的重要課題。

近代日本社區(qū)治理的實踐始于20世紀中后期的經(jīng)濟高速成長時期，其背后反映的是由現(xiàn)代化進程引發(fā)的城鄉(xiāng)基層社會結(jié)構(gòu)的深刻變動，標志理念是從 “管理”向 “治理”的轉(zhuǎn)變。日本傳統(tǒng)型的基層社區(qū)治理強調(diào)的是自上而下的行政 “管理”，而面對新時期問題的基層社區(qū)更注重 “治理”，主要表現(xiàn)為治理主體、主體關(guān)系、組織編制、組織溝通、行動方式、居民立場等多方面的轉(zhuǎn)變 （如表1所示）。向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變的根本在于從傳統(tǒng)的行政管理型轉(zhuǎn)向社區(qū)居民、社會組織、行政機構(gòu)等多元主體治理型，強調(diào)水平的、多方位的網(wǎng)絡(luò)型社會資本構(gòu)建，使社區(qū)居民從單純的服務(wù)接受一方轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的生產(chǎn)、供給和享受一方。

表1 日本基層從社區(qū)管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變的特征

從近代日本基層從社區(qū)管理走向社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變特征可以看出，從20世紀中后期開始的日本基層社區(qū)治理主要是指在多元主體治理下，通過構(gòu)建多方位、網(wǎng)絡(luò)型、對等協(xié)同關(guān)系，構(gòu)筑以社區(qū)居民為主的成員間的相互信賴和溝通交往的社會資本，以此提升解決社區(qū)問題的能力和促進社區(qū)發(fā)展的能力。不難理解，日本的社區(qū)治理具有很強的問題導向性，旨在解決伴隨社區(qū)居民日益增長的生活需求與社區(qū)發(fā)展之間的困境，核心在于構(gòu)建社會資本與培育公共精神。在日本學術(shù)界的討論中也提出這樣的觀點，具備豐富社會資本與公共精神的社會是一個充滿活力且強大的社會，其特點是人們能夠自發(fā)的協(xié)調(diào)行動，能夠抵抗或降低由個人能力的有限性面臨的風險，能夠努力監(jiān)管公共政策，能夠積極參與公共事務(wù)，能夠?qū)κ袌龌顒蛹吧鐣?wù)提高信賴感等。為實現(xiàn)如此的社區(qū)治理目標，日本在基層地域社會開展了多維度的社區(qū)治理實踐，主要體現(xiàn)在基層經(jīng)濟自立、多元協(xié)同自治與地域文化構(gòu)建等方面。

二、日本基層社區(qū)治理的主要實踐

1.基層經(jīng)濟自立

近代日本社會建設(shè)的特點是經(jīng)濟發(fā)展帶動下的社會建設(shè)，這同樣表現(xiàn)在基層社區(qū)領(lǐng)域。日本社區(qū)治理目的在于形成 “自立型地域社會”，其核心是經(jīng)濟上的自立。要實現(xiàn)社區(qū)治理上多元主體參與，就需要打破傳統(tǒng)的、自上而下配置資源的行政型管理模式，在治理的經(jīng)濟資源上實現(xiàn)自立。經(jīng)濟上的自立既能夠補充行政配置資源的有限性，又能夠有效的針對社區(qū)居民需求開展社區(qū)治理。尤其在面對社區(qū)居民越來越注重權(quán)利與私利的社會結(jié)構(gòu)背景下，以經(jīng)濟自立聯(lián)結(jié)社區(qū)居民便具有跟強的現(xiàn)實意義。日本基層經(jīng)濟自立既包括產(chǎn)業(yè)自立，也包括財政自立，這是 “自立型地域社會”構(gòu)型的根基所在。基層經(jīng)濟自立的資金來源主要是通過當?shù)氐纳鐣髽I(yè)、社區(qū)經(jīng)濟團體、與社區(qū)相關(guān)的合作經(jīng)濟組織以及作為社區(qū)建設(shè)主體的中產(chǎn)群體等多渠道的資源注入，再加上政府方面的資金扶持，從而有效地構(gòu)建起社區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定經(jīng)濟基礎(chǔ)。對于近代日本的社區(qū)治理而言，在產(chǎn)業(yè)方面強化社區(qū)經(jīng)濟力的對策主要有如下方式。第一，招募外來工廠企業(yè)和商場等消費設(shè)施進入地方，以此增加雇傭和地方經(jīng)濟資本。第二，發(fā)展本地經(jīng)濟和文化產(chǎn)業(yè)等，充分發(fā)揮社區(qū)經(jīng)濟優(yōu)勢和文化影響力。第三，將看護、育兒、居住等社會事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，補充社區(qū)福利的同時實現(xiàn)資金來源渠道的多樣化。

日本基層社區(qū)的財政體系被稱為 “自治體財政”，不僅有獨立管理的賬戶，而且也有相應(yīng)的法律保障，這使得社區(qū)能夠按照自主意愿開展治理實踐并進行社區(qū)事務(wù)決策。盡管自治體財政也需要政府的撥款，但政府更多扮演的是扶持者角色，社區(qū)地方經(jīng)濟的發(fā)展依然是自治體財政維持管理的重要來源，因此，社區(qū)居民也就具有很強的自主性和社區(qū)公共事務(wù)的決定權(quán)。在日本的城市社區(qū)中，盡管存在物業(yè)管理來負責房屋等居住環(huán)境的管理與改善，但物業(yè)只是提供相應(yīng)的服務(wù)，對社區(qū)環(huán)境改善方面的資金管理并不掌握決策能力。一旦社區(qū)需要做出環(huán)境改善等社區(qū)建設(shè)，仍需要由居民代表組織的 “町內(nèi)會”或相關(guān)居民聯(lián)合組織等來決定資金的使用。另外，日本基層社區(qū)在組織舉辦各種活動時，更多依靠社區(qū)的經(jīng)濟資源，由于這些經(jīng)濟資源多為當?shù)禺a(chǎn)業(yè)、當?shù)刂挟a(chǎn)群體及社區(qū)居民等提供，社區(qū)居民會明顯感覺到活動關(guān)聯(lián)了自身的經(jīng)濟利益，也就更愿意參與到活動之中，進而通過社區(qū)活動積累了自身的社會資本。近代日本的社區(qū)治理通過對經(jīng)濟自立使得治理更為有效，不僅實現(xiàn)了社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的資金循環(huán)，進一步確保了基層社區(qū)治理的物質(zhì)需求基礎(chǔ)，為社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐條件，更為重要的是通過經(jīng)濟利益激發(fā)了社區(qū)居民積極性，將社區(qū)居民聯(lián)結(jié)了起來，從而擴展了其社會資本。

2.多元協(xié)同自治

多元協(xié)同自治是日本基層社區(qū)治理的主要架構(gòu)，一方面強調(diào)治理主體的自主性和自立性，提倡只有明確意識到自身角色和使命的承擔者才能成為社區(qū)治理的主體；另一方面強調(diào)建構(gòu)對等協(xié)同型的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，提倡只有對等協(xié)同的聯(lián)結(jié)，才能加強社會資本，就可以有效解決社區(qū)難題。日本社區(qū)自治性的治理組織稱為 “町會”，也叫 “町內(nèi)會”，字面意思為 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合會”或 “城鎮(zhèn)協(xié)會”，也就是我們所說的社區(qū)居民委員會。這是由社區(qū)當?shù)鼐用窠M織成的自治組織，通過管轄社區(qū)的諸多事務(wù)和舉辦社區(qū)活動，旨在促進社區(qū)居民的和睦關(guān)系、共同利益發(fā)展和培育地方認同和身份感等。對于實際的一個 “町會”管轄范圍內(nèi)的居民戶數(shù)，根據(jù)城市的規(guī)模有所不同，如在上世紀70年代時東京平均一個“町會”管轄居民戶數(shù)約為800戶，目前來說小的町幾十戶，大的町上千戶，隨著東京大都市圈的不斷向外擴展，城區(qū)內(nèi)部的行政區(qū)劃并沒有發(fā)生較大變化。日本基層社區(qū)以 “町會”為核心組織維持居民的日常生活秩序，在 “町會”的居民自治組織之外，社區(qū)治理的主體還包括很多社區(qū)社會組織，比如地域自治協(xié)議會、居民自治協(xié)議會、街道建設(shè)協(xié)議會、老人協(xié)會、婦女協(xié)會、社會福址協(xié)議會、以及志愿者組織和NPO等。不同的社會組織分別在不同領(lǐng)域維持社區(qū)的自治秩序，包括居民參與、協(xié)作互動以及社區(qū)文化建設(shè)等內(nèi)容。

日本基層社區(qū)治理的主體構(gòu)成是多元的，包括生活在社區(qū)中的地方精英 （主要是社區(qū)領(lǐng)袖和企業(yè)家等），包括參與社區(qū)自治體系的地域伙伴和支持者（主要是社區(qū)工作相關(guān)的社會組織），包括和地域社會有關(guān)的企事業(yè)機構(gòu)，包括專業(yè)性的經(jīng)營、金融和扶持企事業(yè)的組織，以及包括作為基礎(chǔ)主體的關(guān)心社區(qū)的居民，政府則更多的扮演協(xié)助者和合作者的角色。自治主體間通過構(gòu)建對等協(xié)同關(guān)系建設(shè)社區(qū)參與平臺，不僅包括共同活動的空間場所，還包括開放的社區(qū)沙龍，運動會、文化節(jié)等的節(jié)日或祭祀活動等，這些成為發(fā)揮社區(qū)居民自治性的重要載體。在社區(qū)自治組織、地方政府、地方企事業(yè)團體以及相關(guān)社會組織等的協(xié)同合作下，以社區(qū)自治為核心，社區(qū)定期對相關(guān) “硬件”和 “軟件”方面的建設(shè)問題進行協(xié)商解決。例如出現(xiàn)的地方經(jīng)濟衰退、房屋老舊損壞、治安環(huán)境惡化、道路交通欠缺、高齡者看護不足、兒童教育改善等問題，既需要在經(jīng)濟資源上有所投入，有需要在社區(qū)福祉上不斷完善，社區(qū)治理需要立足于環(huán)境價值、文化價值、福祉價值等多個角度，需要聯(lián)結(jié)于多個主體并形成共同合意，這其中多元主體間的對等協(xié)商就顯得非常重要。社區(qū)治理的多元主體通過協(xié)議會等形式，加強彼此間的協(xié)商溝通，充分尊重各方意見，在形成合意的基礎(chǔ)上進行社區(qū)公共事務(wù)的決策。多元協(xié)同自治有助于激發(fā)多元主體參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性和主動性，也有助于對社區(qū)問題的充分溝通與協(xié)商解決，通過協(xié)商溝通使社區(qū)居民實現(xiàn)了良性的社會整合，進一步強化了互相溝通與信賴的社會資本。

3.地域文化構(gòu)建

日本基層社區(qū)治理注重地域文化構(gòu)建，核心在于維系社區(qū)規(guī)范與社區(qū)精神，使社區(qū)居民能夠保持較高的社區(qū)認同感與社區(qū)歸屬感。地域文化構(gòu)建強調(diào)通過社區(qū)規(guī)范與社區(qū)精神的培養(yǎng)，形成社區(qū)意識，主要包括社區(qū)情感、自主性養(yǎng)成及社區(qū)整合等方面。日本基層地域文化構(gòu)建的具體表現(xiàn)形式為社會教育，被視為 “國民的自主教育”和 “相互教育”，以提高國民的道德修養(yǎng)、增進健康、陶冶情操等為目的，以居民自主的、生活的、文化的志愿服務(wù)活動為主，在社區(qū)開展文化和生活教育活動，以此促進生活文化事業(yè)的發(fā)展和加強社會福祉的保障。日本社會教育遵循非功利性理念，強調(diào)人文主義，即重在培養(yǎng)社區(qū)居民溝通參與的社會資本和培養(yǎng)共同體規(guī)范與精神的文化資本，也就是培養(yǎng)人們的公共精神，表現(xiàn)為社區(qū)意識本位。社區(qū)教育立足于社區(qū)意識本位，能夠推進社區(qū)居民公共精神的培養(yǎng)，能夠應(yīng)對城市化及流動化進程等帶來的社區(qū)治理難題挑戰(zhàn)，能夠?qū)θ藗冊诔鞘猩鐓^(qū)生活時社會關(guān)系的缺失、裂化、疏遠等問題做出對應(yīng)。

日本經(jīng)濟進入高速增長期后，日本開始積極擴充城市社會教育設(shè)施與場所，注重社會教育專門人才的培養(yǎng)，在市、町、村設(shè)置社會教育主事、社會教育指導員等專職人員，并充分利用城市博物館、圖書館、科學館和音樂館等公共設(shè)施開展社會教育活動，并注重培育發(fā)展社會教育志愿者隊伍及民間組織團體。日本的社會教育設(shè)施以 “公民館”為主，作為社會教育專業(yè)設(shè)施的 “公民館”設(shè)置于社區(qū)，最初由地方政府財政出資，進入到20世紀60年代以后，社區(qū)自治體在設(shè)備配置、人員配備以及經(jīng)費支持等方面積極投入到公民館建設(shè)中。 “公民館”組織的社會教育活動大致可以分為學習類、娛樂類和咨詢類等類別。在國家和地方行政的政策扶持下，日本社區(qū)結(jié)合自身地區(qū)特點，通過開展地域性社會教育特色課程講座、提供學習信息與咨詢、組織保護社區(qū)文化財產(chǎn)以及與學校、家庭、NPO協(xié)作互動等，形成多樣化的 “社團小圈子”，使居民在社區(qū)中能夠完成 “自我教育”。此外，社區(qū)將家庭教育和學校教育等融入到社會教育中，比如在培養(yǎng)下一代對社區(qū)歸屬的情感方面，父母親會結(jié)合社區(qū)舉辦的活動對子女進行教育，讓他們?nèi)绾稳圩约核钌鐓^(qū)的自然景觀和人文景觀、如何去與鄰居們建立良好關(guān)系以及如何從小就參與到社區(qū)建設(shè)的活動中來，由此培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感，完善居民的個人發(fā)展并促進社區(qū)融合，由此將社區(qū)建設(shè)成為規(guī)范性的自立型地域社會，不僅能夠應(yīng)對風險與危機，也能夠使社區(qū)更富有活力。

三、日本基層社區(qū)治理的特征及啟示

近代日本基層社區(qū)治理從 “管理”向 “治理”理念的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了面對現(xiàn)實社會問題的問題導向性特征，即重在通過多元協(xié)同治理，構(gòu)筑社區(qū)居民的強力社會資本，以此解決社區(qū)面臨的難題，提升社區(qū)發(fā)展的活力。在具體的治理實踐中，基層經(jīng)濟自立是基礎(chǔ)，不僅提供了社區(qū)治理的利用資源，更通過資源關(guān)系將治理各方納入社區(qū)治理體系之中；多元協(xié)同自治是框架，增強了包括社區(qū)居民在內(nèi)的治理各方主體的主體性、自主性以及參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性和能動性，有效建構(gòu)了社區(qū)居民的社會資本體系；地域文化構(gòu)建是規(guī)范，通過社區(qū)社會教育培育了居民的人文素養(yǎng)，增強了社區(qū)認同感與歸屬感，推進了以公共精神為內(nèi)核的社區(qū)意識形成，有助于社區(qū)治理的可持續(xù)發(fā)展。

整體來看，20世紀中后期的日本，在產(chǎn)業(yè)化和福利國家化過程中構(gòu)建的 “地域公共性”推動了社區(qū)發(fā)展，也推進了基層社區(qū)治理發(fā)展。日本基層社會治理的基本邏輯是從國家行政壟斷性的公共性向基層居民協(xié)動性的公共性轉(zhuǎn)變，通過包含行政、民間企業(yè)、社會組織、居民主體等的多元主體動態(tài)協(xié)同合作，從而實現(xiàn)社區(qū)整合和社區(qū)發(fā)展，使居民充分享受到社區(qū)福利。日本的基層社區(qū)治理包含了“經(jīng)濟-社會-文化”的多維度架構(gòu)內(nèi)容，體現(xiàn)出很強的系統(tǒng)化特征。同時，針對具體現(xiàn)實問題解決、多主體、多內(nèi)容、多方式的治理實踐，又體現(xiàn)出很強的精細化特征。

日本基層社區(qū)治理實踐對中國的啟示在于：第一，治理理念需立足于作為生活主體的社區(qū)居民，從先前強調(diào) “由行政治理”轉(zhuǎn)變?yōu)?“由社會治理”，使居民從 “受益的居民”轉(zhuǎn)變?yōu)?“供益的居民”，由此充分激發(fā)居民能量和社區(qū)活性。第二，以持續(xù)性的地域財政保證經(jīng)濟自立，當前中國的基層社區(qū)并不具備獨立的經(jīng)濟財政，主要是由街道及相關(guān)上級部門來提供經(jīng)濟支持，這就需要將街道與社區(qū)融為一體，一方面通過持續(xù)財政支持有針對性的解決社區(qū)問題，另一方面需要多渠道的構(gòu)建自治的經(jīng)濟資源體系，以保障治理問題的有效性及多方參與性。第三，以多元主體的動態(tài)協(xié)作構(gòu)建居民自治，需要將行政組織、居民組織以及社會組織等聯(lián)結(jié)起來，建立對等協(xié)同的動態(tài)關(guān)系，以此激發(fā)多元主體參與社區(qū)治理的主體性、自自主性及積極性。第四，以實體性的文化建設(shè)中心推進社區(qū)治理，文化建設(shè)的目的在于形成規(guī)范性的社區(qū)意識，培育社區(qū)居民的社區(qū)認同感和歸屬感，在此基礎(chǔ)上就能夠充分激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的活力，真正實現(xiàn)基層社區(qū)治理的 “自治”。

（李升，北京工業(yè)大學首都社會建設(shè)與社會管理協(xié)同創(chuàng)新中心、人文社會科學學院副教授/責編 張棟）