簡(jiǎn)政放權(quán)為什么難

唐昊

放權(quán)改革已臨邊界？

簡(jiǎn)政放權(quán)是本屆政府開(kāi)門(mén)第一件大事，從4年多前國(guó)務(wù)院第一次工作會(huì)議開(kāi)始就在全國(guó)范圍內(nèi)迅疾鋪開(kāi)。此后國(guó)務(wù)院連續(xù)14次發(fā)布調(diào)整部門(mén)行政許可審批項(xiàng)目的決定，頻度之高可謂史無(wú)前例。就在最近，李克強(qiáng)總理援引世界銀行報(bào)告說(shuō)，本屆政府成立以來(lái)，中央層面核準(zhǔn)項(xiàng)目共減少76%；95%以上外商投資項(xiàng)目和98%以上境外投資項(xiàng)目，改為網(wǎng)上備案管理；工商登記由“先證后照”改為“先照后證”，前置審批精簡(jiǎn)85%。

此輪簡(jiǎn)政放權(quán)承襲的是以往市場(chǎng)化改革的一貫套路。事實(shí)上，中國(guó)改革開(kāi)放一開(kāi)始就是以簡(jiǎn)政放權(quán)為主要內(nèi)容的。上世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)體制改革初期，針對(duì)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，政企職責(zé)不分、政府直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)等問(wèn)題，政府把掌控了幾十年的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)下放給企業(yè)，從而帶來(lái)了企業(yè)活力增強(qiáng)和利潤(rùn)倍增的效果。這也驗(yàn)證了市場(chǎng)化改革方向的正確性：簡(jiǎn)政放權(quán)越徹底，市場(chǎng)所受的羈絆越少，經(jīng)濟(jì)就越有發(fā)展的機(jī)會(huì)。而那時(shí)的所謂經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)際上就是政府管得相對(duì)較少的地區(qū)。

作為市場(chǎng)化改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)，本屆政府的簡(jiǎn)政放權(quán)意味著對(duì)政府開(kāi)刀，通過(guò)將政府權(quán)力進(jìn)一步下放給市場(chǎng)，來(lái)改善政府和企業(yè)之間的關(guān)系，營(yíng)造更好的市場(chǎng)環(huán)境。就目前情勢(shì)看，這次以減少政府審批為主要內(nèi)容的市場(chǎng)化改革是富有成效的。據(jù)世界銀行報(bào)告：中國(guó)內(nèi)地營(yíng)商便利度全球排名在兩年內(nèi)提升了12個(gè)位次；企業(yè)和群眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)也有所提高，特別是政務(wù)窗口單位的辦事效率有了很大改觀。

不過(guò)，李克強(qiáng)認(rèn)為，簡(jiǎn)政放權(quán)改革雖初見(jiàn)成效，但與人民群眾的期待和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相比還有較大差距。在2016年某次全國(guó)會(huì)議的問(wèn)卷調(diào)查中，企業(yè)家認(rèn)為企業(yè)的負(fù)擔(dān)“很重”和“較重”的比例高達(dá)87%，認(rèn)為可以接受的只占8%。而據(jù)世行“總稅率”指標(biāo)（企業(yè)稅費(fèi)和強(qiáng)制繳費(fèi)占商業(yè)利潤(rùn)之比），2013～2015年我國(guó)企業(yè)總稅率分別為68.7%、68.5%和67.8%，企業(yè)負(fù)擔(dān)居世界第二，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它國(guó)家。只有在政府掌握強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，而企業(yè)并不具備相應(yīng)權(quán)力的情況下，才可能有如此強(qiáng)大的財(cái)政能力。這些數(shù)字的背后是政府的強(qiáng)勢(shì)和企業(yè)的弱勢(shì)。

其實(shí)，就改革成敗來(lái)說(shuō)，比改革速度更重要的是改革目標(biāo)：無(wú)論速度多慢、差距多大，只要目標(biāo)能最終達(dá)成，改革就是成功的。但恰恰在這一點(diǎn)上，簡(jiǎn)政放權(quán)的改革要警惕半途而廢的風(fēng)險(xiǎn)。越是接近于完全還權(quán)于市場(chǎng)的最終目標(biāo)，改革反而越難推進(jìn)，權(quán)力的下放也更不容易。而從改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程和目前簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)的難度看，向市場(chǎng)放權(quán)的改革可能已達(dá)邊界。

所謂改革邊界，指的是改革到達(dá)了其無(wú)法跨越的障礙而不得不停下來(lái)。簡(jiǎn)政放權(quán)的邊界正是那些政府難以放棄的權(quán)力。正如李克強(qiáng)解釋改革效果不盡如人意時(shí)所言，一方面，政府一些“該放的權(quán)還沒(méi)有放，手伸得還是太長(zhǎng)”；另一方面，“已出臺(tái)的簡(jiǎn)政放權(quán)措施尚未完全落實(shí)到位”。其根源就在于一些地方和部門(mén)不愿意放棄對(duì)于市場(chǎng)主體的前置審批權(quán)力，因?yàn)檫@些權(quán)力意味著實(shí)實(shí)在在的利益。

2015年有個(gè)案例上了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議：“某個(gè)地方本來(lái)群眾辦一項(xiàng)手續(xù)需要到現(xiàn)場(chǎng)，交100元手續(xù)費(fèi)。現(xiàn)在改革以后，人不用來(lái)了，直接發(fā)電子郵件，網(wǎng)上辦理，但收費(fèi)一下從100元漲到了500元。簡(jiǎn)直匪夷所思！”而類似的“簡(jiǎn)政收費(fèi)”的做法絕非個(gè)例。

此外，地方政府變相設(shè)卡，以權(quán)力刁難而獲取部門(mén)利益的做法也層出不窮。一些地方政府主管部門(mén)將部分職能隱藏或委派于中介協(xié)會(huì)從中漁利；而擔(dān)任這些掌握了審批權(quán)力的協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)有的其實(shí)就是退休政府官員。對(duì)付地方政府這種拒絕放權(quán)的沉疴積弊，目前看來(lái)還沒(méi)有太多辦法。

簡(jiǎn)政放權(quán)下一步

之所以會(huì)出現(xiàn)這種“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象，是因?yàn)樽鳛檎\(yùn)作方式的簡(jiǎn)政放權(quán)的成敗不能不直接受制于現(xiàn)有的政府治理結(jié)構(gòu)，即簡(jiǎn)政放權(quán)等市場(chǎng)化改革，屬于政府運(yùn)作方式層面的改革。而政府運(yùn)作方式并不是一個(gè)可以單獨(dú)改變的東西，其必須要受到更基礎(chǔ)性的政治安排的影響。

一個(gè)國(guó)家的政府治理由三個(gè)層面組成：第一個(gè)層面是政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系；第二個(gè)層面是政府本身的職能和結(jié)構(gòu)；第三個(gè)層面才是政府的運(yùn)作方式。這是一個(gè)層層決定的格局：第一層面的政府和市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系性質(zhì)，決定了第二層面的政府職能配置和政府部門(mén)結(jié)構(gòu)；第二層面的政府職能和部門(mén)設(shè)置則決定了第三層面的政府如何運(yùn)作及政府官員的行事作風(fēng)。

所以，如果政府依然將控制市場(chǎng)和社會(huì)作為優(yōu)先目標(biāo)，如果政府的治理結(jié)構(gòu)依然是自上而下的管制設(shè)計(jì)，單純地指望政府運(yùn)作方式向服務(wù)型政府改變，是不切實(shí)際的。即在基礎(chǔ)性政治安排沒(méi)有根本改變的背景下，簡(jiǎn)政放權(quán)所帶來(lái)的改革空間當(dāng)然是有邊界的，而改革的紅利也是有限度的。

這也可以解釋，同樣是簡(jiǎn)政放權(quán)，其效果在地區(qū)之間的差異極大。2016年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》，對(duì)在全面實(shí)施工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證“三證合一”登記制度改革的基礎(chǔ)上，再整合社會(huì)保險(xiǎn)登記證和統(tǒng)計(jì)登記證，實(shí)現(xiàn)“五證合一、一照一碼”作出部署。截至目前，廣州和深圳是執(zhí)行這個(gè)通知最為積極的城市，出臺(tái)的簡(jiǎn)政放權(quán)細(xì)則最多也最到位。深圳更同時(shí)下放 2114名公務(wù)員到基層，確保機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化增效和工作重心下移。

簡(jiǎn)政放權(quán)在珠三角地區(qū)執(zhí)行得較為到位，是因?yàn)橹槿堑氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已較為完善，政府的經(jīng)濟(jì)職能已大大縮減，并集中于為企業(yè)服務(wù)上。如果大多數(shù)工作市場(chǎng)本身可以完成，政府當(dāng)然可以抽身而退。所以廣、深等地執(zhí)行簡(jiǎn)政放權(quán)的難度也最小。實(shí)際上，這些城市現(xiàn)在要思考的問(wèn)題已經(jīng)不是如何簡(jiǎn)政放權(quán)，而是在將權(quán)力放給市場(chǎng)和企業(yè)后，政府和市場(chǎng)之間如何建立新的良性關(guān)系。

反觀內(nèi)地的一些城市，簡(jiǎn)政放權(quán)并不那么容易。主要原因是政府對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)介入太深，讓市場(chǎng)和社會(huì)離開(kāi)政府幾乎就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。在這些地方，政府仍把企業(yè)看作是“伙計(jì)”，而不是“伙伴”；政府也會(huì)自認(rèn)為是“老爺”，而不是“服務(wù)員”。特別是管理市場(chǎng)和企業(yè)的權(quán)力還涉及一大批人的飯碗和部門(mén)利益的情況下，要這些部門(mén)自動(dòng)放棄權(quán)力是相當(dāng)困難的。如前面五證合一的改革，到了內(nèi)地的一些城市就難以推行，辦證難依然故我。甚至連“少跑腿、好辦事、不添堵”的基本目標(biāo)都實(shí)現(xiàn)不了。

在任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，市場(chǎng)主體都是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，就必須要使政府核心職能轉(zhuǎn)變到社會(huì)服務(wù)中去，最大限度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、一般投資項(xiàng)目和資質(zhì)資格等的許可和審批。這是最簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。而市場(chǎng)化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度又是成正比關(guān)系的。這也可以解釋，在同樣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，珠三角和長(zhǎng)三角的經(jīng)濟(jì)仍持續(xù)發(fā)展，而官僚體制最為嚴(yán)重的東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)卻陷入谷底。政府管制得越多，經(jīng)濟(jì)就越不發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)越不發(fā)展，政府管制伸手的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)，由此形成惡性循環(huán)。

如果政府主導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)的格局不發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府職能不從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域退出，政府的運(yùn)作方式就不可能從管制轉(zhuǎn)為服務(wù)。相應(yīng)地，簡(jiǎn)化政府機(jī)構(gòu)和下放政府權(quán)力也就不可能真正到位，而權(quán)力的“收”“放”怪圈仍將持續(xù)。目下市場(chǎng)化改革成敗的關(guān)鍵就系于其能否從政府職能結(jié)構(gòu)層面，而不僅是權(quán)力運(yùn)作層面突破這最后的改革邊界——政府權(quán)力管制。

（作者系華南師范大學(xué)教授）