校園欺凌防治的政策、經驗與重點

王一軍

校園欺凌防治的政策、經驗與重點

王一軍

校園欺凌事件引起了社會的廣泛關注，如何應對雖早有法律規定，但這些法律規定和行政舉措也是在最近幾年才被社會所關注，其反映的是民生問題成為社會主要矛盾、安保問題進入政治中心、自媒體加快社會信息傳播等環境因素催生的社會結果。作為教育者要熟悉政策規定與指導意見，借鑒國外的成熟經驗，走向校園欺凌事件的背后，從本源上尋求解決問題的方法。

校園欺凌；防治；政策；經驗

同社會暴力事件一樣，校園欺凌事件自古有之，但引起社會的廣泛關注則是近年來社會、教育發展的結果。教育行政部門從未放松對校園安全工作的監管，早在2002年教育部就印發了《學生傷害事故處理辦法》，2008年又會同財政部、中國保監會印發了《關于推行校方責任險，完善校園傷害事故風險管理機制的通知》，在全國中小學校推行意外傷害校方責任險制度，規定所需經費由學校公用經費中支出，明確了責任的具體認定范圍。而2007年實施的《中華人民共和國未成年人保護法》第二十三條也明確規定：“教育行政等部門和學校、幼兒園、托兒所應當根據需要，制定應對各種災害、傳染性疾病、食物中毒、意外傷害等突發事件的預案，配備相應設施并進行必要的演練，增強未成年人的自我保護意識和能力。”同時第二十四條要求：“學校對未成年學生在校內或者本校組織的校外活動中發生人身傷害事故的，應當及時救護，妥善處理，并及時向有關主管部門報告。”第四十二條對執法提出要求：“公安機關應當采取有力措施，依法維護校園周邊的治安和交通秩序，預防和制止侵害未成年人合法權益的違法犯罪行為。”這些法律規定和行政舉措也是在最近幾年才被社會所注意，反映的是民生問題成為社會主要矛盾、安保問題進入政治中心、自媒體加快社會信息傳播等環境因素催生的社會結果。正是在這一背景上，2016年5月9日國務院教育督導委員會辦公室下發了《關于開展校園欺凌專項治理的通知》（國教督辦函［2016］22號），2016年11月1日教育部等9部委聯合下發 《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》（教基一［2016］6號），2016年12月15日國務院教育督導委員會辦公室印發《中小學（幼兒園）安全工作專項督導暫行辦法》（國教督辦［2016］4號），使防治中小學欺凌與暴力事件成為一項教育和社會運動。

一、政策規定與指導意見

1.指導思想。校園欺凌事件防治的宗旨在于全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，加強法制教育，嚴肅校規校紀，規范學生行為，促進學生身心健康，建設平安校園、和諧校園。防治校園欺凌事件是學校安全工作的重要組成部分，需要教育、公安等部門協同參與，開展社會綜合治理。

2.工作范疇。校園欺凌與暴力事件主要是指發生在學生之間蓄意或惡意通過肢體、語言及網絡等手段，實施欺負、侮辱造成傷害的事件，這些事件損害了學生身心健康。預防與應對學生欺凌和暴力行為，包括履行教育、管理職責，及時干預、制止學生欺凌和暴力行為，開展心理、行為咨詢和矯治活動，嚴厲打擊涉及學校、師生生命財產安全等違法犯罪行為，以及健全未成年學生權利保護制度，針對體罰、性騷擾、性侵害等侵害未成年學生人身健康的違法犯罪行為，完善防范、調查與處理的制度機制。

3.預防工作。一是切實加強中小學生思想道德教育、法治教育和心理健康教育。落實《中小學生守則 （2015年修訂）》《中小學法制教育指導綱要》《青少年法治教育大綱》《中小學心理健康教育指導綱要（2012年修訂）》，從源頭上預防學生欺凌和暴力行為發生。二是認真開展預防欺凌和暴力專題教育。包括強化學生校規校紀教育，研制防治學生欺凌和暴力的指導手冊，幫助家長了解防治學生欺凌和暴力知識，加強中小學生違法犯罪預防綜合基地和人才建設等。三是嚴格學校日常安全管理。重點是健全應急處置預案，建立早期預警、事中處理及事后干預等機制。嚴格落實值班、巡查制度，禁止學生攜帶管制刀具等危險物品進入學校，針對重點學生、重點區域、重點時段開展防治工作。四是強化學校周邊綜合治理。

4.事件處置。一是保護遭受欺凌和暴力學生身心安全，重點是建立中小學生欺凌和暴力事件及時報告制度，防止網絡傳播等因素導致事態蔓延。二是強化教育懲戒的威懾作用，學校和家長要對實施欺凌和暴力的學生進行嚴肅的批評教育和警示談話，情節較重的，公安機關應參與警示教育。對構成違法犯罪的學生，根據《刑法》《治安管理處罰法》《預防未成年人犯罪法》等法律法規予以處置。三是實施科學有效的追蹤輔導。對實施欺凌和暴力的學生，有針對性地進行教育引導和幫扶，給予其改過機會，避免歧視性對待；對遭受欺凌和暴力的學生及其家人提供幫助，及時開展相應的心理輔導和家庭支持，幫助他們盡快走出心理陰影，樹立自信，恢復正常的學習生活。

5.責任協同。一是加強部門統籌協調。教育、綜治、人民法院、人民檢察院、公安、民政、司法、共青團、婦聯等部門組織，成立防治學生欺凌和暴力工作領導小組，形成政府統一領導，相關部門齊抓共管，學校、家庭、社會三位一體的工作合力。二是依法落實家長監護責任。三是加強平安文明校園建設。四是全社會共同保護未成年學生健康成長。

二、國外相關經驗

同經濟發展水平相適應，發達國家對校園欺凌事件的關注比我國要早許多年，他們積累了豐富的預防與治理經驗。

英國。1999年，英國首次在法律上規定中小學必須制定反校園欺凌的政策。2002年“教育法”規定中小學和地方教育當局要確保青少年的福祉，而這其中就涉及兒童的健康、安全和欺凌問題。2003年11月教育與技能部出版了《反欺凌行動憲章》（Anti Bullying Charter for Action），鼓勵學校和學生簽署。同年，教育標準局（OFSTED）發表了《欺凌：中學的有效行動》，提出了應對校園欺凌現象的指導性意見，包括發動學生的參與、與家長密切配合、地方教育當局支持、加強師資培訓等多方面內容。到2003年，67%的中小學制定了專門針對欺凌的政策。2005年3月，政府任命首位獨立專員負責包括欺凌在內的青少年事務。2006年，英國展開了一項全國性的調查，就校園欺凌問題提出解決的對策。2006~2007年度，英國政府投入140萬英鎊專項經費用于應對校園欺凌。此外，為了提高全社會對于校園欺凌危害性的認識，減少校園欺凌事件的發生，從2005年起，政府開始在每年的11月份舉辦全國性的反欺凌周活動，集中開展各種宣傳活動，包括舉辦以反欺凌為主題的全國中小學生詩歌競賽等活動，以廣泛宣傳校園欺凌的危害性。2006年6月3日，英國發布了教育白皮書《你的孩子，你的學校，我們的未來：建設21世紀的學校系統》，其中“學生權利保證”包括學校將治理校園欺凌，確保課堂安全，確保武器不進校園。

美國。2010年，美國全國立法機構頒布了120多個法案，以介紹或修改學校的欺凌和相關行為的法規。2010年通過了 “二十一新法案”，并在2011年4月30日簽署了與之相關的八項法案。美國國家立法中，強調學生的民事權利，即免受欺凌和騷擾的發生、一個安全的學校環境的需求以及一個有利于學習和獲得成就的積極的學校氣氛。禁止對報告欺凌事件的學生以及參與調查欺凌事件的學校職員有報復性的行為。美國有46個州頒布了有關防治欺凌的法律，有45個州制定了學區治理欺凌事件的政策，41個州已經制定了反欺凌政策或是州指導綱要并適用于州下屬的各當地學區。在涉及欺凌事件的調查、書面記錄文件報告的使用和調查程序等方面，州政策層面比國家法律層面上的要求更為密集；解決受欺凌學生和作為欺凌目標學生的心理健康需求這一規定在所有示范性政策中占據了大約50%，在國家法律中僅占了大約1/4；學區在州指導綱要的指導下報告和匯編的欺凌事件的規定占到了所有州示范性政策的2/3，然而在國家法律層面中只有大約2/5。美國的學區政策主要包括禁止欺凌行為的聲明，程序的報告及其后果，涉及報告和調查欺凌的投訴和實施紀律處分。

日本。2013年6月21日在日本參議院全體會議上通過《欺凌防止對策推進法》。根據法律的規定，道德教育將作為常設課程；強化學校、家庭、地方社會的責任；對實施欺凌行為的學生加強指導等。法律明確了各級政府和學校在防范欺凌現象產生中承擔的責任和義務，并提出了積極的防范策略。法律規定，日本文部科學省每年都要組織專家對全國所有中小學欺凌問題進行調查研究，對現行的政策實施情況進行評估。在加強校園預知機制建設上，日本文部科學省給學校提供了相應的政策支持，包括：在公立中學配置欺凌問題顧問；建立教師研修機制，培養教師發現和處理欺凌問題的能力；在各學校設置24小時不間斷服務咨詢電話，設立學校咨詢機構，增加校園社會工作者隊伍的規模，全方位構建針對欺凌現象的防治體系。與此同時，日本文部科學省還設立了欺凌事件咨詢網站和服務窗口，日本律師聯合會設立了免費的兒童人權咨詢窗口。這些機構均大量聘用心理、法律等方面的專家，以供家長和被欺凌者及時了解相關的防治方法和法律咨詢。日本最大的NHK電視臺每周五在黃金時間播出“如何防治欺凌”系列節目，日本最重量級的報紙《朝日新聞》也設立了“欺凌君”專刊，刊載了大量有關“友情”“互相幫助”“遇到欺凌怎么辦”等內容。

澳大利亞。澳大利亞中小學管理責任主要在各州、領地政府，針對日益嚴重的校園欺凌現象，不同的州、領地出臺了不同的反校園欺凌政策。比如，澳大利亞首都堪培拉政府發布的是《澳大利亞首都地區公立中小學反欺凌、反騷擾和反暴力法案》，而各中小學有詳盡的措施落實州政府的規定。針對網絡安全和網絡欺凌問題，研究人員開發了很多應用軟件，政府部門也采取了不少措施，投入大量的研究經費。由澳大利亞通信和媒體管理局（ACMA）向學校教師發放網絡安全手冊，另外作為學校課堂教學的一項內容，在網上提供可作為教育性活動使用的課程。開設網站“Bullying No way！”，網站用簡潔的語言向孩子介紹一系列諸如“什么是校園欺凌”“現在校園欺凌現象有多嚴重”“校園欺凌引起的惡果舉例”等，可作為抵制校園欺凌基礎知識教育的補充。由于少數民族、異于常人的性取向者、殘疾人等往往易于成為校園欺凌的受害對象，因此網站也涉及了一些歧視的問題，簡潔明了地闡釋了“欺凌”的內涵。在專為教師準備的網頁中，還詳細刊載了有關欺凌的法律條款和用于完善學校校規的信息。這雖然不是抵制網絡欺凌的專門網站，但很多內容可做參考。

三、學校工作重點

盡管校園欺凌和暴力事件防治的責任主體是政府及相關部門，但學校是工作的主要場所，學校和教師必須在防治校園欺凌與暴力事件中發揮重要作用，走向校園欺凌事件的背后，從本源上尋求解決問題的方法。

1.謹慎識別。識別校園欺凌事件的前提是相信每個孩子都是善良的，學生不良行為往往是非理性的沖動，絕大部分并不具有故意傷害他人的動機，教師不要輕易給學生安上欺凌別人的惡名。識別真正的校園欺凌現象具有較大難度，一方面是由于校園欺凌難以準確界定，也是由于其發生沒有規律可循，具有隨意性和普遍性，且受害者通常不報告。這是欺凌受害者中普遍存在的所謂“沉默文化”（culture of silence）。這種情況給有效治理校園欺凌帶來了困難。學校首先要建立廣泛的報告渠道：重視家長的報告，但由于家長通常不在現場，很難察覺到欺凌行為的發生，需要教師進行大量的核查工作；應鼓勵學生自我報告被人欺凌或參與欺凌他人的信息，這通常通過學校匿名問卷調查的方式進行，學校要在固定的時間對全校學生發放問卷，或對特定的年級學生進行抽樣調查，以便了解校園欺凌的真實情況；關注同伴舉報，教師通過詢問某個學生獲取欺凌同學或被欺凌同學的相關信息，這種方法簡便易行，只需教師經常有意識地進行了解，因而被看作是最為有效的方法。為了提高效率，英國研究者還編制了專門的測試量表。其二，教師要形成觀察學生心理變化的習慣。通過觀察學生在公共場所，如操場、圖書館和餐廳等處的表現來了解情況。適當利用監視錄像等手段對公共場所進行監視，通過專門人員進行分析和處理。教師可以不定期選擇4~8個學生進行小范圍的訪談，了解學生群體的基本情況。其三，對初步了解的相關事件進行分析。明確區分學生間的日常摩擦、故意欺凌事件、暴力事件，具體研究與調查工作要隱蔽進行，以防對學生造成不必要的傷害。對于確定的欺凌及暴力事件要及時上報，以獲取恰當處置的建議。

2.生命關懷。校園欺凌事件引起社會關注及相關教育政策的出臺，對教育改革和發展有著正面的意義。長期以來，升學教育很少關注學生的道德、心理和具體行為，導致學生片面發展和異化發展，是故，校園欺凌行為的部分原因是應試教育對人性壓制的結果。校園欺凌事件防治的根本就是學校教育從重視知識教學轉向重視學生身心發展，否則任何舉措都將是治標而不治本。在這個意義上，全社會對校園欺凌事件的關注是推動教育文化轉型的動力，要求學校教育從服務升學轉向對學生的生命關懷。對學生的生命關懷，需要建立以道德發展為核心的教育模式，需要把建構有意義的學習生活作為教育的主要任務。生命關懷要避免用嚴格控制代替人文關懷，要給學生自主發展、自我管理提供更多的時間和機會，要讓學生的生命過程閃爍自由的光芒。

3.非暴力溝通。學校場域中傳統的人際溝通是充滿形式暴力或精神暴力的。在師生之間表現為教師權威的濫用，學生無法與教師實現平等對話，大多數溝通是單向的發號施令；在生生之間表現為社會分層的遷移，同伴交往缺少真正的友誼而充斥著歧視與仇恨，這時候的溝通就受利益驅動了。美國政治理論家漢娜·阿倫特指出：“公共事務的官僚化越嚴重，人們就越傾向于采取暴力手段。”應試教育文化體制中學校管理的官僚化，導致暴力成為學校人際溝通的主要方式。改變師生之間、生生之間不平等的、充滿精神暴力的溝通方式，是實施人文管理、改善學校生活狀態的重要路徑。國際非暴力溝通中心創始人馬歇爾·盧森堡認為，“當我們褪去隱蔽的精神暴力，愛將自然流露”。他提出“非暴力溝通”模式，“首先，留意發生的事情。我們彼此觀察到什么？要點是，清楚地表達觀察結果，而不判斷和評估。接著，表達感受。然后，說出哪些需要導致那樣的感受。最后是明確告知自身的具體請求。”溝通中專注于彼此的觀察、感受、需要和請求，鼓勵傾聽，培育尊重與愛，使我們情意相通，樂于互助。這些有助于獲取理解的密碼，進而在溝通中獲得和諧與幸福。這本身也是教育的理想追求。

4.風險管理。風險是個人和群體在未來遇到的傷害的可能性以及對這種可能性的判斷與認知。風險的存在既體現了人類理性的力量，也暴露了理性的限度。德國社會學家盧曼認為我們生活在一個“除了冒險別無選擇的社會”。風險已經成為我們生產生活的組成部分，無處不在，無時不在。風險不僅來自我們生活于其中的自然環境和制度環境，也來自我們作為集體或個人做出的每個決定，每種選擇以及每次行動。風險的客觀存在與主觀判斷共同決定了采取什么樣的管理形式來實現一種理想的秩序，以規避和減小風險。從這個角度來說，風險管理所要達到的秩序目標可以具體化為三個：選擇風險、分擔風險及規避和減小風險。選擇風險要依靠社會組織的改變。分擔風險意在使相關各方在應對風險中找到自己的位置，并使各方承擔起相應的責任。風險一旦發生，所采取的措施就只能是盡可能地減小風險了。處于矛盾激化中的學校，面臨風險的概率不斷加大，必須強化風險管理意識和能力。校園欺凌事件就是學校不得不面對的風險，學校在建立早期干預機制、及時發現機制和有效報告機制的同時，要通過家長委員會、社區教育委員會及司法、公安協同體制，構建有效的風險管理網絡，盡力達成規避傷害學生和維持校園良好秩序的目的。

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1005-6009（2017）31-0023-04

王一軍，南京師范大學教育科學學院（南京，210097）教授，博士，主要研究方向為教育政策與教育管理。