公立醫院法人治理結構構建難點及策略分析*

謝友紅，馮思佳，廖 杰，解孟真，吳 博，竇 焱

(重慶醫科大學附屬大學城醫院，重慶 401331)

·衛生管理·

公立醫院法人治理結構構建難點及策略分析*

謝友紅，馮思佳，廖 杰，解孟真，吳 博，竇 焱△

(重慶醫科大學附屬大學城醫院，重慶 401331)

對公立醫院的管理體制、運行機制和監管機制進行改革，探索權責分明、政事和管辦分開、監管有力、富有生機的公立醫院管理模式，完善醫院法人治理結構，是公立醫院改革的重要內容[1]。隨著我國醫療衛生體制改革的推進，國內醫療衛生領域對公立醫院法人治理結構進行了積極的探索和實踐。本文旨在通過對公立醫院法人治理結構構建過程中存在的問題進行總結歸納，明確難點和關鍵點，有針對性地提出相應的對策，為公立醫院改革提供一些思路。

1 相關內涵

法人治理結構亦稱為公司治理，是現代企業制度中最重要的一種組織架構。公司治理就是要解決出資者如何控制經理人，以使其能為自己的利益服務。法人治理結構是為了協調股東及利益相關者之間的關系，保證公司正常有效地運行，而通過法律規定的各機構間權利的分配與制衡，以及利益各方權責利等規定所組成的一個制度體系，其一般包括治理結構和治理機制。治理結構包括股權、資本結構和治理機構的設置；治理機制責包括用人機制、監督機制以及激勵機制等[2]。

公立醫院是政府舉辦的納入財政預算管理的醫院，即國家出錢辦的醫院，是我國醫療服務體系的主體，是解決基本醫療、緩解人民看病就醫困難、體現公益性的主體，涉及“政、醫、患、藥、保”等不同利益群體，矛盾問題比較集中，隨著看病難看病貴問題的不斷加劇，其改革勢在必行，但又舉步維艱。2010年2月，國務院《關于公立醫院改革試點的指導意見》出臺，明確提出要探索建立“協調、統一、高效”的公立醫院管理體制，探索建立公立醫院法人治理結構。

公立醫院法人治理結構是對政府、公立醫院、醫院管理者的權利、責任和義務的制度化安排[3]，是通過醫院的各種權力(所有、經營、決策和監督等)的分配與制衡機制，來確保醫院的運行效率，實現醫院的公益性目標。公立醫院法人治理結構改革是對各方權、責、利重新分配和平衡的過程，因此，改革成功與否的關鍵，在于能否處理好利益相關者的問題[4]。

2 公立醫院法人治理結構構建的難點及關鍵點

2.1 利益相關者關系的界定 公立醫院法人治理結構改革的實質是對各方權利和責任的再分配過程。目前，由于政府在醫療衛生領域的職責以及各相關部門的責任不明確，各部門在不同程度上存在逐利的行為，往往注重對資源的控制，而缺乏對公共利益的關注，各部門存在難以舍利的心態，成為了公立醫院改革的最大障礙[4]。因此，要合理地構建公立醫院法人治理結構，必須理順各主體的關系，明確界定醫院所有權、決策權、經營權、監督權等權力，明確各相關主體的角色和立場，為醫院順利改革打下良好的基礎。

2.2 醫院內部激勵、約束機制的建立 醫院內部激勵主要是針對人力資本而建立的機制。主要包括三方面內容：一是人力資本的經濟利益激勵，主要是為人力資本尋求一種適用于新體系的新的薪酬制度，而不僅僅是完善工資制度。其由崗位工資，崗位對應的責任、權利和利益，年終獎，福利補貼和職務消費等五部分構成。二是權利和地位的激勵。三是醫院文化的激勵[5]。約束機制是醫院的防火墻，是醫院的內部控制力，通過建立約束機制來提高效率和質量。通過激勵和約束機制的建立，以此來界定貨幣資本與人力資本之間的關系，保持醫院的生機與活力。因此，構建一套有效的激勵約束機制，是法人治理結構建立成功的關鍵。

2.3 醫院目標體系的構建 公立醫院的目標體系主要包括經營管理目標和公益性目標，而這兩個目標有時既矛盾又統一。政府辦院的目標與醫院經營者的目標不太一致，政府要求醫院能夠滿足人民群眾的醫療服務需求，為人民群眾的健康保駕護航；而醫院的經營者更在乎的是醫院的效益，希望醫院能不斷地擴大規模、提升品牌、搶占市場，以獲得更多的經濟效益和更大的社會效益。此外，由于目前對公立醫院管理者的任期績效考核存在一定的導向性和局限性，在一定程度上也導致醫院管理者所追求的目標與政府舉辦醫院的目標存在偏差[6]。因此，在醫院改革中，目標體系的構建起著方向性的作用，在構建公立醫院法人治理結構的過程中，這也是需要審慎研究的一個重要方面。

3 建立公立醫院法人治理機構的策略

3.1 明確政府及其各職能部門的角色和定位 公立醫院的資產所有權屬于國有，政府作為國有資產的代理人，代表國家行使出資人的權利，因此，其在公立醫院法人治理結構中的角色就是出資人。明確了政府的這一角色定位后，即可參照國有企業的管理模式，指訂一個資產管理部門代表國家對醫院資產的增值、保值和安全實施監督與管理，處置醫院的剩余收益，制定考核評價標準和實施細則，并負責組織實施[6]。

政府作為出資人的角色確定后，政府的各個職能部門應在職責范圍負責組織落實，如衛生行政部門主要進行醫療業務的指導和監督，保證公共衛生安全；人事部門僅對院長進行資格審查、任命和考核，而不過多干預其他人員的管理；物價部門主要負責對醫療收費進行監控與管理；財政部門負責保證衛生經費投入的公平性和合理性，使衛生資源能夠高效配置；規劃部門則主要負責醫療衛生機構和資源的合理規劃和配置等[7]。各部門應明確在各自的職責范圍內履行職責，不相互干涉，做到不缺位、不越位。

3.2 理清醫院內部主體脈絡 規范的醫院法人治理結構包括股東會、董事會、監事會和醫院管理層，各層次按權利和義務劃分，分別代表了醫院的權力、決策、監督和執行機構，只有理清醫院內部主體脈絡，明確各層次機構的職責和定位，使各機構在醫院中相互獨立、相互協調和制衡，才能保證醫院健康有序地發展[8]。

3.3 建立院長責任制，實行管辦分離 上級行政主管部門應由“辦醫院”轉變成“管醫院”，不再全權監辦醫院的人事、住房、福利待遇等具體事務，而是牽頭組織一個董事會來管理醫院，并建立在董事會領導下的院長負責制。董事會可由衛生管理部門、國家資產管理部門、人事部門、院方代表、群眾代表等組成，負責對醫院的經營狀況進行審查，決定醫院的兼并、擴建等重大事宜，將醫院的管理權、經營權下放，真正實行管辦分離[9]。這樣可以對醫院的決策和經營者開展有效的監督和約束，最大限度地保護醫院、群眾和國家利益，有效彌補公立醫院治理結構的缺陷。

3.4 認真調研，結合目標體系，建立激勵和約束機制 醫院應認真調研，明確醫院目標考核，建立與醫院目標體系相適應的激勵機制和責任機制，實現獎優罰劣。可根據職工素質、實際工作能力和職務等多因素制定薪資和獎金分配方案，薪酬體系盡量做到層次分明，不同崗級的差距可以適當增大。年終可由董事會根據醫院經營狀況和目標完成情況，對院長進行獎懲，院長也可對職工進行綜合考評，落實獎懲，充分調動職工的勞動積極性。

3.5 堅持公立醫院的公益性目標 公立醫院是政府舉辦的醫療機構，公益性是其基本屬性，公立醫院設立的目的是從事公益性事業，因此，在公立醫院治理結構改革中，制度設計和安排應當充分考慮公立醫院公益性的特征。國有企業改革的目標在于國有資產的保值增值，而“保證公益性、提高健康績效”是公立醫院改革的目標，因此，在公立醫院改革中要明確公立醫院法人治理結構改革和國有企業改革存在差異，在改革過程中可以部分借鑒國有企業的改革經驗，但不能全盤照搬，避免公立醫院公司化、股份化。醫院在建立內部管理機制時，要將公益性目標的實現作為院長激勵約束的一個重要考核指標，促使院長按照公共利益的目標高效管理公立醫院。

[1]曹榮桂.公立醫院改革進展與挑戰[J].中國醫院,2010,14(6):1-5.

[2]梅慎實.現代公司法人治理結構規范運作論[M].北京:中國法制出版社,2001.

[3]吳丹,張博,張勤,等.公立醫院法人治理結構與改革[J].中國醫院管理,2010,30(4):9-11.

[4] 郭蕊,韓優莉,吳欣.公立醫院法人治理結構改革的難點與挑戰——基于利益相關者理論視角下的探討[J].中國醫院管理,2012,32(12):1-3.

[5]蔡志明,王琦,盧祖詢.公立非營利性醫院建立法人治理結構理論探討[J].中國醫院,2014,8(6):33-36.

[6]黃少瑜,魏榕清.對公立醫院法人治理結構的認識和思考[J].衛生軟科學,2011,25(5):291-293.

[7]楊建莊,閆梅,段海艷,等.公立醫院法人治理結構改革試點效果與對策分析[J].中國醫院管理,2014,34(9):15-18.

[8]李厚坤,包章炎,何可忠.公立醫院出資人制度與法人治理結構研究[J].衛生經濟研究,2004(1)：9-11.

[9]劉洋.注重體制創新強化法人治理結構深化醫院管理體制改革[J].中國新醫藥,2003,2(7)：102-103.

10.3969/j.issn.1671-8348.2017.13.045

重慶市教委人文社科一般項目(14SKD04)；重慶市渝中區科委決策咨詢與創新計劃項目(20140133)。 作者簡介：謝友紅(1966-)，碩士，教授/主任醫師，主要從事醫院管理學研究。△

，E-mail：610455237@qq.com。

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