思想政治工作助推基層治理法治化建設的路徑構建

陳國富

(中共重慶市長壽區委黨校，重慶 401220)

思想政治工作助推基層治理法治化建設的路徑構建

陳國富

(中共重慶市長壽區委黨校，重慶 401220)

作為國家治理的重要組成部分，基層治理是國家治理內容實施的關鍵場域。不過，當前基層治理卻存在著民眾法治意識較為淡漠、治理法治化水平不高、社會組織參與不足及與民眾需求不相適應等諸多難題。思想政治工作是我們黨加強和創新社會治理的政治優勢及最主要形式。因此，以思想政治工作為切入點，強化思想政治宣傳教育提升基層民眾的法治意識，加強教育培訓提升治理主體的綜合素質和能力，并通過構建良好的基層治理法治環境，完善基層民眾參與機制切實保障民眾的有效參與，這不僅有益于構建基層價值認同與相互包容的共識，而且還有益于推進基層社會治理法治化建設。

思想政治工作；基層治理；法治化建設

隨著改革開放的深入推進，基層社會治理的難度、復雜程度也隨之加大，這就使得基層治理的基礎性作用越來越凸顯。黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”，并明確提出了“推進基層治理法治化”的要求[1]。基層治理法治化，意指在黨的領導下，依照法律來管理基層事務，使基層的一切事物都納入規范化、法律化的軌道。國家治理的重心落在基層，思想政治工作作為基層治理的重要組成部分，它既是我黨加強和創新社會治理的政治優勢，也是加強和創新社會治理的最主要形式。因此，加強思想政治工作，既有益于達成構建基層價值認同與相互包容的共識，在基層形成感召力與社會凝聚力，也有益于助推基層社會治理法治化建設。

一、思想政治工作在基層治理中的作用凸顯

(一)思想政治工作有益于鞏固馬克思主義意識形態指導地位

思想政治工作最根本的作用就在于理論宣傳和理論武裝。馬克思曾指出：“統治階級的思想在每一時代都是占統治地位的思想。”[2]因此，包括資本主義國家在內的任何一個國家的統治階級為了維護和鞏固其階級統治地位，都必然會維護和發展其占統治地位的思想意識形態。毛澤東也曾指出：“掌握思想教育，是團結全黨進行偉大政治斗爭的中心環節。如果這個任務不解決，黨的一切政治任務是不能完成的。”[3]鄧小平針對改革開放后我國經濟社會發展的新形勢，指出要改善黨的領導，“其中最主要的，就是加強思想政治工作”[4]。他指出，做好群眾工作的關鍵，就是必須把思想政治工作放在重要地位上。在全面建成小康社會新的歷史時期，習近平指出宣傳思想工作“就是要鞏固馬克思主義在意識形態領域的指導地位，鞏固全黨全國人民團結奮斗的共同思想基礎”[5]。由此可見，作為我們黨重要政治優勢的思想政治工作，它既是黨宣傳及灌輸馬克思主義理論的重要工具，也是堅持馬克思主義意識形態指導地位的根本保證。新中國成立以來，我們黨始終堅持把馬克思主義作為自己的指導思想和行動指南，始終堅持用中國特色社會主義理論體系開展強有力的思想政治工作，從而使全黨、全國各族人民有了團結奮斗的共同思想基礎。這既鞏固了黨的執政地位，保證了中國特色社會主義的正確發展方向；也極大地激發了人民群眾建設中國特色社會主義的積極性、主動性和創造性，從而有益于實現社會的有機整合，起到夯實我們黨的執政之基的作用。

(二)思想政治工作在基層治理中的作用日漸突出

雖然思想政治工作較為注重解決人們的思想意識等精神領域的問題，不過，作為中國特色社會主義實踐活動的一部分的思想政治工作，其本身亦是社會治理工作的組成部分。一方面，基層的思想政治工作已成為整個思想政治工作的重要組成部分。市場經濟體制改革所帶來的資源優化配置的流動性，促使基層民眾的流動性相應加大，并隨之出現了由“單位人”到“社會人”流動的趨向，從而也使人們在基層活動中的空間增大、時間增多。與此同時，就業崗位及就業方式的多樣化也使得原來計劃經濟體制下的“單位”意識開始淡化，而與此相對應的基層作為每個人必定的生活區域，其作用則日漸突出。這就使得原來一般依托單位才能開展的思想政治工作，現在得以在基層展開。另一方面，隨著新舊體制的轉換所引發的矛盾以及西方功利主義價值觀和不良文化的滲透對基層民眾思想的侵蝕，思想政治工作成了基層治理等各項工作的重中之重。而在新型分配方式的驅動下，群體之間的利益差距逐漸拉開，基層思想政治工作的對象和需求在原本就復雜的基礎上，更呈現出“生存、享受、發展”的階梯形構成層次的特點。這種需求上的反差給基層思想政治工作帶來了新的問題和新的挑戰，也使得基層治理變得復雜。當弱勢群體在為生存而拼搏時，比較富裕的群體在享受的同時也在為發展而努力。因此，基層治理應當從實際出發，通過行之有效、有說服力的工作方式方法，把基層民眾的矛盾、困難解決在基層。

(三)思想政治工作能夠為基層治理提供思想保障

思想政治工作作為中國特色社會主義國家意識形態建設的重要內容，既是中國共產黨的優良傳統和政治優勢的體現，也是我國的社會治理區別資本主義國家社會治理的重要特征之一。我國基層社會治理是中國特色社會主義制度下的社會治理，它反映著基層最廣大人民群眾的根本利益，因而需要思想政治工作為其把握政治方向。首先，思想政治工作能夠最大限度地協調不同利益群體之間的矛盾。思想政治工作通過充分而有效的溝通、協調，為不同利益群體找尋到思想認同的“最大公約數”，并通過人文關懷的價值取向對人的內心和精神狀況等的關注，引導人民大眾用理性和平和的心態對待社會矛盾、化解社會矛盾。其次，思想政治工作有益于促進人們對政治理想的認同。思想政治工作通過培養共同的政治意識，不斷增強社會的凝聚力和社會心理承受力，實現有效的社會整合，使不同利益群體都能實現“共贏”發展，充分地調動各行各業群眾的積極性、主動性，為經濟社會持續健康發展提供強大的精神動力和智力支撐。在基層治理中強化思想政治工作，有益于在全社會形成中國特色社會主義共同理想，確保經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設沿著中國特色社會主義方向前進。而把思想政治工作融入基層社會治理之中，能夠充分發揮思想政治工作的穩定控制功能，并通過對基層各階層社會主體進行有效控制和疏導，理順群眾情緒，防范各種社會危機，提高基層社會治理的實效性。

二、基層治理法治化建設存在的治理難題

(一)基層民眾的法治意識較為淡漠

隨著全面深化改革的深入推進，基層民眾參與社會治理的積極性與主動性雖然有所提高，但他們的責任及權利義務觀念并沒有隨之而增強，并且大多數基層民眾關心更多的仍然是對其自身影響較大的經濟問題，而并非民主政治及其他方面的問題。因此，大多數基層民眾在深層次意識中并沒有主動參與社會治理的動機和要求，更沒有把它看作是自己的權利和義務，對基層治理參與不足，也缺乏參與的積極性和主動性。由于缺乏有效的思想政治教育，一些基層民眾精神空虛，幾乎沒有什么精神支柱，其理想信念也出現了動搖。更有的基層民眾見利忘義，一切向錢看；而一旦有了錢，就追求物質享受，尋找感官刺激，并在出現集體或區域經濟與個人利益的矛盾時，往往把個人利益擺在第一位，要求集體或全局利益服從個人利益和局部利益。這些都為封建迷信、偽科學甚至反動思想在基層的傳播蔓延提供了可乘之機。由此可見，基層社會治理的思想陣地馬克思主義不去占領，非馬克思主義的觀念必然會趁虛而入。

(二)基層治理法治化建設水平不高

當前，基層治理法治化建設仍然存在著一些問題。這首先體現在基層黨組織對基層社會治理法治化重視不夠。譬如就基層農村村務公開來說，有的行政村根本沒有設置村務公開欄，而有的行政村即使設置有村務公開欄，但公開的內容不及時或不全面。有的基層行政村議事、決策的民主化程度仍然不高。雖然現在基層農村普遍設有村民參事議事機制，制定了民主決策和議事程序等項制度，但由于制度不夠完善及未能村村普及等，導致一些相關制度在實施過程中存在著群眾知曉率不高及落實不到位等問題，甚至有的制度在制定出臺后就一直停留在“紙面”上，根本沒有付諸實施。更有甚者，一些基層干部根本不尊重村(居)委會自治的法律地位，做了許多不屬于自身職責范圍的事；而有的基層黨組織對黨務、村(居)務的重要決策等問題，喜歡獨斷專行并信奉權大于法的觀念，仍然在做著替民做主的事情，對推進基層治理法治化存在較大的抵觸情緒。由于所受教育程度存在著差異，基層大多數民眾了解掌握的法律知識有限，他們普遍缺乏法治主體意識，不知道如何正確行使自己的權利，再加上少數基層干部在工作中仍然以老辦法、老經驗、老套路來處置變化中的基層問題，因此基層社會治理法治化體制機制建設任重道遠。

(三)民眾及社會組織參與基層治理不足

近些年來，隨著網絡社會及信息時代的高速發展，基層民眾對于政府的各項活動表現出一定的關注，并且參與的積極性也較高。但這充其量也只是少數人的活動，而且對這些活動的參與也只是在關系到自身利益時才表現出積極性，而大多數人根本不關心基層社會治理及公共事務，沒有把參與基層的社會治理作為自己的一項權利，也沒有更好地利用這項權利來表達訴求和化解矛盾。基層公眾由于自我教育、自我管理及自我服務能力都存有缺陷，致使其在參與社會治理過程中達不到應有的效果。再加上基層社會治理法治化建設還只是處于發展的初級階段，民眾參與基層社會治理還遠遠跟不上法治化建設的要求。這不僅體現在民眾參與渠道不暢層面，也體現在群眾利益訴求表達渠道未能得到有效暢通等層面，從而導致基層信訪工作問題較為突出。政府與公眾溝通協商的平臺也比較欠缺，特別是在政府職能轉變方面，部分基層公務員缺乏與社會公眾平等合作、服務公眾的理念，甚至個別地方的公務員以所謂“畏懼之心”來搞社會治理，以所謂“施舍之心”來搞社會建設。而作為連接公眾與政府有效溝通的社會組織，由于受管理體制比較落后、官辦色彩較為濃厚及公信力不足等方面的影響，致使部分社會組織先天發育不足、后天營養不良，并使其在引領基層公眾參與社會治理創新中的作用受到嚴重制約。

(四)基層思想政治工作現狀與民眾需求不相適應

隨著人民群眾物質生活水平的不斷提高，基層民眾對精神文化生活的需求也不斷增強，并且不同身份、不同年齡、不同文化層次的居民需求可謂五花八門：有的希望基層能經常組織開展活動，提供健身場所；有的則要求基層在推進家庭和睦、鄰里和諧方面拿出措施；有的非常想了解衛生保健、心理健康及政策法規方面的知識；年紀大的希望老有所為、老有所樂；年輕的希望學習一些謀生技能等等。顯然，這些訴求對基層的社會治理提出了新的更高的要求。與此相對應的是，當前基層思想政治工作對象比較多地集中于離退休人員和基層社區積極分子兩個群體，手段主要依靠黑板報、宣傳欄等傳統工具，新鮮的載體、現代化的工具拿不出來，工作效率低，效果也很不明顯。而基層在傳達宣講黨的路線方針政策過程中，一般只停留在灌輸、說教的層面，不僅形式呆板，而且內容較為生硬，針對性也較差，根本無法深入到基層民眾的內心世界。有的基層社區與一些商業機構共同組織開展的活動，雖然也打著義務為民服務的旗號，但商業味太濃，居民群眾興趣不大、參與不積極，結果成了“社區搭臺、商家謀利”，既費了力，民眾卻并不買賬。基層社區作為居民自治組織，主要職能是搞好社區服務，當好黨和政府與人民群眾之間的橋梁，但目前基層社區在職能上的“機關化”現象卻十分嚴重，其原因在于相當一部分政府部門按照“進社區”“下社區”的思路，把其基本職能交由社區承擔。

三、以思想政治工作助推基層治理法治化的路徑構建

(一)強化思想政治宣傳教育，提升基層民眾的法治意識

由于歷史的和現實的原因，基層民眾的法律意識還不是很強，并且在他們心目中，法律往往是懲戒性的，而對于法律的保護性卻認識不足。這不僅會妨礙其運用法律保障合法權益，也不利于他們遵紀守法。因此，基層思想政治工作的重點，一是要培養和增強基層民眾的法治意識。在不斷加強對基層民眾法制宣傳教育的同時，積極為他們提供具有針對性和實效性的法律服務，培養基層民眾的法治意識，引導其依法處理個人事務、依法理性表達個人訴求。二是基層干部要嚴格依法行政。提高基層社會治理主體的思想認識水平，使其自覺地將社會主導意識形態作為基層社會治理的思想基礎。基層干部是基層思想政治工作的中堅力量，他們是基層治理法治化建設的實踐者和推動者，基層干部依法行政問題既涉及到怎樣保障基層民眾的權利，也是基層思想政治工作的重要內容。執法者的違法行為要比其他任何人的違法行為影響和危害更大，不僅會嚴重損害法律的權威，而且還會對社會公正的實現造成極壞的影響。因此，基層干部只能行使法律所賦予的權力，其所有行政行為都要于法有據，確保法律的嚴格實施。三是基層思想政治工作要加強正確的輿論導向，確保基層社會治理沿著社會主義方向前進。要使基層治理工作獲得廣大人民群眾的認同，思想政治工作者就必須走群眾路線、深入到基層，關注每一個村、每一個社區、每一個家庭，深入細致地開展工作，細致耐心地解讀黨的方針政策，并使每一個社會成員將其內化為自己的道德準則和行為規范，從而把基層治理納入法制化和制度化軌道，讓基層社會治理在人民群眾的參與中不斷充實和完善。這不僅是加強和創新社會治理的題中應有之義，也有益于充分發揮思想政治工作的社會治理功能。

(二)加強教育培訓，提升基層治理主體的綜合素質和能力

列寧曾經指出，社會治理主體是由“專門從事管理、幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成的”[6]。江澤民也曾指出“黨的思想政治工作本質上是群眾工作”[7]。因此，基層治理主體的素質和能力就顯得非常重要。雖然改革開放以來，國家通過公開招錄大學畢業生、在職培養等手段培養了大批政府公務人員，并極大地改善了政府人員的學歷構成比例，但在基層政府工作人員中，大學本科學歷尚未普及，更談不上高層次學歷人才和專業技術人才。目前，基層治理尚缺乏兼具理論素養、實踐經驗和開闊視野的人才。所以，提高基層公務員的綜合素質和能力是提升其治理能力的首要途徑。其做法是：一要在各級黨校及行政學院(校)開設基層思想政治工作及社會治理專題課程，作為基層干部培訓的重要內容。通過對基層干部進行培訓和輪訓，提高其運用思想政治工作以加強社會治理的能力和水平。對于基層治理來說，專業型人才固然重要，不過全才、通才也是不可或缺的。通過培訓，使基層公務員不僅通曉本專業知識，而且兼具經濟、法律以及管理等領域的知識。二要通過系統培訓增強社會治理人員從事思想政治工作的能力。思想政治工作者要通過深入基層實踐鍛煉，提升從事社會治理工作的技能。要整合宣傳、文化、科技、衛生、教育、體育和工青婦等部門的人力資源，充分發揮思想政治工作對基層民眾的引導、教育功能，引導基層民眾主動參與思想政治及基層社會治理工作，著力擴大思想政治工作的覆蓋面，不斷增強基層思想政治工作的實效性。

(三)健全村(居)民自治，構建良好的基層治理法治環境

一是要完善村(居)民自治制度，使基層村(居)民在行使法律賦予的權利中逐漸提升對依法治國的認知。提高基層村(居)委會成員及居民的法治意識，以法治、德治、自治“三治”的融合，著力解決原有村規民約操作性不強、合法性不夠、執行度不佳的問題，激發基層村(居)民知法、守法和護法的積極性。二是要全面落實“四民主、三公開”制度，推進村(居)務活動的規范化、民主化、法制化。全面落實基層村(居)干部的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督制度，嚴格執行黨務、村務和財務定期公開制度，接受群眾監督[8]。對于涉及群眾切身利益和群眾普遍關心的問題，如土地征用補償及分配等事項，通過村(居)務公開欄向村(居)民公開。三是不斷完善基層黨組織的議事和決策機制。基層黨組織及村(居)委會決策的民主化、科學化，有益于解決農村(居)“兩委”干部工作決策中不民主或各自為政的問題。把重大村(居)務的決定權交給廣大基層民眾，既可以推動思想政治工作的開展，也能使村(居)民了解決策制定、決策實施、資源配置等相關信息。這樣，就會大大提高基層社會治理法治化建設水平。

(四)完善基層民眾參與機制，保障民眾有效參與

只有基層民眾參與的社會治理，才是真正的社會治理。一是要探索建立基層民眾參與社會治理的機制，確保民眾能夠制度化、規范化參與社會治理。通過建立基層民眾參與的代表選拔機制，細化民眾參與決策的流程設計，保證參與代表構成的合法性和科學性，提高民眾參與的普及面和參與話語權，防止出現主要利益相關者被代表的現象。二是要強化民眾對基層治理的監督。通過基層民眾對參與基層政府社會治理政策實施情況的監督，將基層民眾的滿意度作為對政府社會治理績效考核的重要指標，從而提高民眾參與社會治理的熱情和積極性，發揮民眾治理主體的能動作用。三是要拓展基層民眾參與社會治理的方式和渠道。通過強化民眾參與平臺建設，推進基層社區治理、社區自治，也可通過提供更多的社會治理項目，為更多的基層民眾參與搭建舞臺。而隨著網絡社會的發展，基層治理也可以運用信息技術如開展智能物業的APP終端應用、電子政務、電子家政等互聯網絡社區服務，以及建立居民短信統計和投票平臺，加強基層管理人員與居民、居民與居民之間的交流，讓居民隨時可參與基層治理。

總之，基層社會治理離不開思想政治教育工作。不過，思想政治工作助推基層治理法治化建設卻是一個長期的過程。由于缺乏有效的思想政治教育，不少基層民眾關心更多的仍然是經濟問題，而不是社會治理及其他方面的問題，而培養和提高基層民眾的法治意識也還需要一個過程。思想政治工作融入基層治理之中，必須與解決基層民眾生活的實際問題結合起來，這樣才能獲得基層民眾廣泛的認同和支持。基層思想政治工作的重要之處就在于，通過見微知著了解基層民眾的意見和需求，及時地把握基層社會的動態和趨勢，從而更好地處理各種思想問題和社會矛盾，為基層治理法治化建設營造良好的社會環境。因此，要積極把握住基層社會治理規范的政治方向，傳播主流價值觀，將基層社會治理納入法制化和制度化軌道，讓基層社會治理在人民群眾的參與中不斷充實和完善，這不僅是加強和創新社會治理的題中應有之義，也有益于充分發揮思想政治工作的社會治理功能。

[1] 十八屆四中全會公報[EB/OL].[2014-10-24].http://www.js.xinhuanet.com.

[2] 恩格斯.馬克思恩格斯選集:第1卷[M].北京：人民出版社,1995:98.[3] 毛澤東選集:第3卷[M].北京：人民出版社，1991:1094.

[4] 鄧小平文選:第2卷[M].北京：人民出版社，1994:365.[5] 習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014:153.

[6] 列寧選集:第4卷[M].北京：人民出版社，1995:31.

[7] 江澤民文選:第3卷[M].北京：人民出版社，2006:95.

[8] 文豐安.當前我國基層協商民主機制創新之理性審視[J].重慶理工大學學報(社會科學),2016,30(8):109-115.

(責任編輯 張佑法)

Ideological and Political Work in the Administration Boost Grassroots Legal Construction

CHEN Guo-fu

(Party School of Changshou District Committee of the CPC，Chongqing 401220，China)

As an important part of the national governance, grassroots governance is the key field of governance content implementation. However, in the current grassroots governance, there are many problems, such as public awareness of the rule of law is more indifferent, and the rule of law governance level is not high, lack of organization and participation in society are incompatible with the needs of the people. Ideological and political work is our party’s the most important form and political advantage to strengthen and innovate social governance. Therefore, the ideological and political work as the starting point, strengthening ideological and political education, enhancing the legal awareness of grassroots, strengthening education and training to enhance the overall quality and ability of a governance body, and building a good grass-roots governance legal environment, to improve grassroots participation mechanisms to effectively guarantee the effective participation of the people, are not only beneficial to build grass-roots tolerance and mutual recognition of the value of consensus, but also conducive to promoting the local governance and legal construction.

ideological and political work；grassroots governance；legalization of construction

2016-06-10 基金項目：重慶市決策咨詢與管理創新計劃項目“依法治市視域下長壽社會治理創新研究”(cstc2015jccxB00042)

陳國富(1971—)，男，副教授，法學博士，研究方向：馬克思主義經典著作、馬克思主義中國化。

陳國富.思想政治工作助推基層治理法治化建設的路徑構建[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(2):110-115.

format：CHEN Guo-fu.Ideological and Political Work in the Administration Boost Grassroots Legal Construction[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(2):110-115.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.02.015

G41；D64

A

1674-8425(2017)02-0110-06