制度變遷對中國旅游業發展的影響

毛麗娟

我國旅游產業由于處于經濟體制轉軌時期及對宏觀環境及其敏感，因而受到制度結構與產業政策變遷的影響很大，從改革開放以來的旅游經濟的快速增長可以明顯看到，我國旅游業是顯著地與制度變遷相關聯，并且一個完善的制度是保證旅游業持續發展的關鍵。本文在新制度經濟理論的指導下，從宏觀到微觀、從全國到區域等層面，探討了制度變遷對我國旅游業發展的影響。

引言

我國旅游業的起步時間是從1978年開始的，在經歷了近40年的發展后，我國的旅游業從零到一，從小到大，其成長速率可以說是國民經濟中最高的行業之一，從最初的民間友好往來領域逐步發展成為一個完全的產業。1978年到1987年之間，尚處于起步階段的旅游業實現了成功轉型，從單純的“外事接待”向實現經濟外匯模式轉變，但仍屬于配額制，控制供給，致使供給大于需求;1987年到1992年之間，我國旅游業進入了高速發展階段，從最初只有入境旅游一個市場到入境、處境和國內旅游市場三足鼎立，市場競爭漸漸激烈起來，市場結構慢慢成熟起來，處于供給高于需求的階段;進入1992年后，入境旅游市場逐步突破買方市場，進入平穩發展階段;而出境旅游正逐步從最初的限制階段過渡到不鼓勵階段，目前正處于逐漸上升的階段。

旅游資源要素、客源市場、地理區位、區域社會經濟發展水平等因素是影響我國旅游業充分發展，且目前探討旅游業成長原因的研究多是從這些自然、人文的角度出發，相較而言，研究從制度因素角度出發來探討對旅游發展所起的作用就少得多。

新制度經濟學認為，在某種程度上，一個能降低交易成本的制度框架、制度安排和制度創新環境對于一個國家的經濟成效至關重要。當我們重新回顧我國旅游業的發展歷程，我們幾乎可以將旅游產業的發展歷程看成是一段在我國政府主導下的關于旅游管理體制轉變的發展史，旅游業的管理體制轉變同一般的制度變遷一樣，符合制度變遷中的成本-收益分析，而且旅游業的產業地位和屬性所發生的的變化也可以在很大程度上看做是制度變遷的結果，包含由于各類政策法規發生變化而導致的結果，通過提供高效率的路徑、組織經濟活動、促使地區旅游產業結構得到調整和完善，絕大多數有關的制度變遷直接或間接地提高了旅游產業地位，并促進了旅游經濟的持續發展。因而，從某種程度上講，旅游制度變遷促進了我國旅游業的經濟績效發展水平。因此我認為研究制度變遷對我國旅游業發展的影響，具有一定的意義。

一、理論背景

美國經濟學家諾斯（North D C）和戴維斯（Davis L）認為制度是人為設計的、形成人們之間相互交易的契約，是由正式規則、非正式規則和它們的實施方式共同構成的。而制度變遷則是用較高效率的制度安排來取代較低效率的制度安排的過程，當中將制度框架的規則、準則和實施機制進行了綜合調整。制度變遷的成本-收益分析（成本/收益）對于推動或阻礙制度變遷起著關鍵作用，只有當預期收益大于預期成本，利益相關者才會有動力去推動制度變遷，直至最終實現，反之亦然。制度變遷理論常常被用來研究產業、區域或者宏觀經濟發展相關的問題，因為制度變遷理論解釋了除技術進步和結構調整外的又一經濟發展動力—制度變遷，盡管目前將制度這一變量單獨分離出來做計量分析仍然存在較大的難度。

而在我國旅游業在近40年的發展過程中正在逐漸成長為一個完整的產業，在這近40年的發展過程中，我國旅游業能夠實現快速發展的原動力則來源于與旅游產業相關的制度演變與變遷所釋放出的能量。付曉霞等（2002）通過研究制度與我國經濟發展的相關性發現影響中國經濟增長的主要原因是制度創新與制度變革，并且當前通過對中國制度改革、創新仍然能在極大程度上促進經濟增長。吳群剛則論證了近幾年的制度變遷與國內生產總值（GDP）增長率之間存在一定程度的正相關關系，其中文章中的當年之制度變遷與國內生產總值（GDP）增長率之間的相關系數為0.34，伴隨著時間變化，后續年份的相關系數逐年遞減;研究表明制度變遷與國內生產總值（GDP）增長率之間存在確定的相關性，已經發生的制度變遷也對推動了當年以及其后幾年內國內生產總值（GDP）增長產生了一定作用。樊綱（2003）構建了對中國各區域市場化指數計量研究的指標體系，包括以下五個方面：市場經濟的發展、市場中介組織的發育程度和法律制度環境、目標市場的發育程度、政府與市場的關系、要素市場的發育程度，總共有二十五個指標及分指標;研究結果表明在市場化進程方面，我國東部地區、中部地區和西部地區存在較大的差異，進而造成各區域之間經濟發展的差異;同時，研究將東部地區、中部地區和西部地區的平均旅游外匯收入同市場化指數、制度變遷狀況進行比較，發現，旅游業及其旅游經濟狀況較好的地區，其市場化程度也相對較高。余鳳龍（2013）基于市場化進程的視角，定量研究制度變遷對中國旅游經濟增長的貢獻。

由于從制度變遷的角度來研究其對我國旅游業發展的影響具有較高的理論和實踐意義，國內外學者均對此研究方向相當感興趣。鄒（Chow，1988）認為廣東、香港旅游業的發展與我國改革開放以來政府所實施的制度從計劃經濟逐步轉向市場經濟密不可分。張（Zhang，1999）等結合霍爾的旅游政策制定演進模型，從市場需求、政策決定、政策輸出及政策影響等四個角度，運用真實世界的信息探討了改革開放（1978年）以后中國政府在入境旅游方面發揮的作用，研究發現政府出臺的旅游相關制度及政策是我國旅游業充分發展的動力。斯菲爾德（Sofield，1998）等學者系統地梳理了我國文化政策與旅游業發展的相關性。賈生華（2002）論述了我國制度演進與旅游產業發展的模式，隨著市場的逐步開放，我國旅游業相關的制度演進呈現顯著的“下放權利、激活企業、強化市場”的特點，可以說，我國旅游業的發展演變幾乎可以看作是我國政府為主導的一場旅游管理體系演化史。劉（Lew，2003）等編寫的《Tourism in China》一書，從多個角度回顧我國旅游業發展的歷程，包括地理、經濟、政治等角度;其中還包括了改革開放前后，由我國政府主導的政策、制度的變遷對我國旅游業進程的影響。曲（Qu，2005）等學者則從公共管理及所有權結構的視角出發，研究其對我國旅游業市場發展方向的影響，認為政府管制對市場發展方向的影響至關重要。

本文將采用制度變遷分析方法，從時間角度考察制度環境變遷對我國旅游業發展的影響，從空間角度分析制度變遷與我國旅游業發展的區域差異。

二、制度變遷對旅游發展的影響

（一）制度變遷對中國旅游業發展的影響

因為不同時期政治 、經濟、文化等環境要素具有巨大的差別，致使我國旅游業發展的有關制度稟賦存在較大的區別。旅游業經歷了最初由政府主導的強制性制度變遷為強制性與誘致性兼有的混合制度，但都對旅游經濟效率提升有促進作用。

1978年初我國外交部提交《關于發展旅游事業的請示報告》，之后由中共中央批轉，并向各省、市、直轄市等政府機構下發發展旅游事業的通知，由此拉開了以發展經濟為目的對我國旅游業政策進行調控的序幕。自此，由中國政府主導的旅游產業迅速崛起并發展蓬勃向上，在近40年的時間里，國家相關機構相繼出臺了近 千條政策、制度，對旅游產業的發展起著較強的推動作用。我國各個年度出臺的國家層面的與旅游產業相關的政策、制度數量變化較大，從數量上看，存在顯著的政策“大年”和政策“小年”;在上世紀80年代末、90年代初，我國呈現顯著的旅游產業相關政策、制度高峰期;但至少不存在政策“空年”，1983年為出臺旅游產業相關政策數量最少的一年，近八個相關政策。從時間視角來看，1978年到1987年這近十年的時間為我國旅游產業的萌芽時期，同時我國旅游產業政策、制度也在此期間開始起步，初期主要出臺的是與外賓旅游接待工作相關方面的政策、制度，主要側重于旅游景區、餐飲、住宿、紀念品、交通等各類收費規定的價格政策。1988年到1994年這一段時間是我國旅游產業出臺的高峰時期，這期間主要是關于我國旅游業各類規章制度的建立，同時也是市場導向的旅游產業開始建立的重要轉折時期，其中，旅行社、酒店、旅游景區的相關管理體制也在逐漸地探索;1988年出臺的《中華人民共和國評定旅游涉外飯店星級的規定》建立了酒店住宿的星級評定制度，對酒店住宿也具有里程碑意義;同年，風景名勝區管理暫行條例實施辦法、旅行社管理暫行條例施行辦法也開始頒布執行;此外，這個時期還出臺了其他的一些規章制度，例如，旅游外匯管理暫行辦法、旅游基本建設管理暫行辦法、旅游安全管理暫行辦法等;此階段出臺的旅游產業政策多是暫行辦法或暫行條例，因為我國旅游業在經過了近十年的發展，各類規章制度才剛剛建立。1995年以來，我國旅游產業政策的出臺呈現明顯的“大年”、“小年”現象，旅游產業政策逐步進入到穩定、持續的階段，之前出臺的各類暫行、試行條例、辦法、規定等開始逐步轉變為正式的規章制度。除此之外，特殊事件的發生也會導致特定的激勵措施，比如“89風波”后，政府開始鼓勵發展邊境旅游，“非典”時期則是進行減免政府性基金、貸款貼息、退還部分質量保證金等財政、資金手段保護旅游企業的發展。

從我國旅游業不同的發展階段來看，導致我國相關政府部門的職能變化的主要原因就是經濟發展。并且，根據我國國情，在計劃經濟時代通過政策、法規等強制性制度來促進經濟的發展是彼時的最佳決定，但伴隨著我國市場經濟體制的逐步建立與完善，在旅游產業中，市場機制的資源配置作用越來越得到重視和強化。

回顧我國旅游業的發展歷程，我們可以將旅游產業的發展歷程看成是一段在我國政府主導下的關于旅游管理體制轉變的發展史，符合制度變遷中的成本-收益分析，然而旅游業中成本和收益難以貨幣化。因此，研究我國旅游管理體制在不同階段的轉變，如果從純粹經濟學視角可能會導致無法推導出這些轉變的經濟合理性。盡管在我國旅游管理體制演變過程中，各利益相關者（比如旅游者、旅游企業）均產生了一定的推動作用，但總體而言，是一種由政府主導的制度演化過程;與此同時，這種制度演化是伴隨著市場的逐步開放，呈現顯著的“下放權利、激活企業、強化市場”的特點。

（二）制度變遷對中國旅游業區域發展差異的影響

本文以旅游外匯收入為指標，以2005年-2014年我國旅游外匯收入數據來測度期間我國各省旅游經濟差異總體變化水平（表1）;并以1990年-2014年間各省旅游外匯收入與平均旅游外匯收入之比來測度我國各省旅游經濟差異的空間變化特征（表2）。

從表1我們可以看到，我國區域旅游經濟的絕對差異和相對差異的變化趨勢相反，絕對差異呈不斷加大的趨勢，而相對差異在逐漸地縮小，盡管期間存在著一定的波動性。在本文中，用標準差反映絕對差異，用變異系數反映相對差異，從表2我們可以看到標準差從2005年的14.07增長到了31.84，九年來增加了226.3%，年平均增長率高達25.1%;而變異系數從2005年的1.57下降到了2004年1.50，只是中間有兩年略微波動，總的說來我國省級旅游經濟的相對差距正在逐步減小。

從表1中我們看到了我國區域旅游經濟差異變化的整體情況，除此之外，本文還以1990年-2014年間各省旅游外匯收入與平均旅游外匯收入之比來測度我國各省旅游經濟差異的空間變化特征（表2）。

當前我國沿海發達省市和其他地區的旅游經濟差異為當前我國區域旅游經濟差異變化，且沿海發達省市的旅游經濟絕對差異與西部省市（包括西藏、甘肅、寧夏和青海等）在不斷擴大，這充分表明了我國區域旅游經濟的空間差異特征。全國各省市的旅游外匯收入比全國平均水平高的城市數量在逐年增加，從2000年僅有五個省市（包括廣東、北京、上海、福建和江蘇）到2014年的九個省市（新增浙江、天津、山東和云南），且2014年高于全國平均水平的這九個省市旅游外匯總收入占到了全國旅游外匯總收入的74.9%。經過多年的發展，各省市旅游經濟的絕對差異越來越大，西部省份沒能改變其旅游經濟發展水平相對落后的狀態，在2000年的時候，比率最高和最低的省份分別為廣東省和寧夏回族自治區，其比率差為9.21;到2014年的時候仍然沒有改變，盡管比率差略縮小至8.05。

新制度經濟學認為制度變遷存在自我強化的機制，極容易形成路徑依賴，這種自我強化的機制一旦確定了制度變遷的路徑，這種路徑便會在之后的制度變遷發展中得到不斷地強化。新制度經濟學中的路徑依賴理論可以較好地闡釋不同區域之間旅游經濟發展的差別。從歷史發展的角度來看，我國自改革開放起，一直對不同區域實施政策傾斜，即對支持各區域旅游發展的制度有所差異，進而影響各個地方政府在支持旅游發展的態度和力度上的差異化，使得各省市對旅游發展制度的初始安排都不盡相同，這樣一個非均衡的發展戰略最終導致了區域旅游差異。根據路徑依賴理論，制度變遷的正負效應隨著時間發展逐步加強，使得區域旅游發展的水平和規模的差距也越變越大。因此，由于我國政策傾斜，使得東部沿海地區旅游發展得到了正向反饋，表現為包含旅游業在內的經濟、社會以遠高于我國平均增速的速度增長，相反，中西部地區由于基礎設施、第三產業投入不足直接制約了旅游業的發展。同時，由于我國在開放政策和程度上沿海地區與中西部地區的差異，導致了旅游者對中西部地區的旅游信息獲取不足，同時也造成了中西部地區在理念上相對落后和封閉，最終更加加速了東西部地區旅游經濟發展的差距。

三、結語

本文從時間和空間兩個角度探討了制度變遷對我國旅游業發展的影響，研究表明：在我國制度環境變遷的過程中，我國旅游管理體制也隨之逐漸轉變，并且在我國旅游經濟能夠得到高速法發展的重要原因之一就是制度變遷;空間尺度上制度變遷程度與旅游總收入的區域差異之間，時間上制度變遷程度與我國旅游外匯收入增長水平的時間差異之間，都存在相當顯著的正相關性;在路徑依賴理論下，我國區域旅游差異產生并被不斷放大的原因就是制度變遷，東部旅游由于最初的政策傾向進入了良性循環的發展路徑中，而西部地區則被鎖定在無效率制度的路徑中，要解除這種鎖定，必須要進行制度創新，最終才能使落后地區的旅游發展進入良性循環的發展路徑中，并逐步縮小我國區域旅游之間的差距;根據制度變遷路徑依賴理論：當前階段的制度選擇取決于歷史因素，而當前所做的抉擇在很大程度上有決定了未來制度選擇，因此，要想實現旅游可持續發展，路徑選擇是否正確以及制度安排是否偏離所選擇的路徑都有極大的影響，因此，必須重視現在的制度選擇對未來旅游發展產生的影響。

（作者單位：北京大學政府管理學院）