西安市社區居家養老服務研究

劉奕　王炳

摘要：文章介紹了西安市養老現狀及問題，闡述了社區居家養老服務的內涵，從政府政策保障、信息基礎設施不斷完善、養老需求市場廣闊、社區居家養老服務站點建設不斷拓展四個角度分析西安市推行社區居家養老服務的可行性。同時，針對西安市的養老現狀，提出創新社區居家養老服務體制機制、完善養老基礎設施建設、搭建信息平臺、推進專業化人才和志愿者隊伍建設、推動市場化運作等建議。

關鍵詞：西安市；社區居家養老；服務

中圖分類號：C207.9 文獻標識碼：A 文章編號：

進入21世紀以來，社會經濟快速發展，生活質量不斷改善，我國人均預期壽命不斷延長；國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》提出，到2030年我國人均預期壽命將達到79歲。此外，受計劃生育和生育觀念影響，目前我國“421家庭”（即四個老人，一對夫妻，一個孩子）模式已基本形成。這兩種新情況交織在一起，造成我國養老問題突出。據2014年國家統計局數據顯示，我國老年撫養比已經高達13.7%，并且這一比例仍呈快速增長趨勢。無論對于社會，還是單個家庭，面臨的養老壓力日益加大，養老問題日益成為社會關注的焦點。而在相對欠發達的西部地區，還面臨著“未富先衰”的問題，妥善解決養老問題對于西部地區的進一步發展將會產生積極的影響。本文以西安市為例，盡力為突破這一瓶頸提供建議。

一、西安市的養老現狀及問題

（一）西安市人口老齡化趨勢嚴峻

統計數據顯示，西安市60歲及其以上人口占人口總數比例已超過10%，該市已經步入老齡化社會（如圖1）。從2000至2008年， 60歲及其以上老年人口增加了26.68萬人，平均年增長速度為3.9%。自2010年起，老齡人口急劇增長。以2010年和2015年為例，該市人口總數分別為782.73萬和815.66萬，60歲及其以上人口數量分別為106.3萬和135.2萬。人口總數增長率為4.2%，60歲及其以上人口數量增長率為27%，老年人口增長幅度遠超過人口總數增長幅度。可以預見的是，在未來30年來內，老年人口增長速度仍會繼續加快，該市將由輕度老齡化進入重度老齡化。

（二）家庭養老功能受到沖擊

家庭養老是我國傳統的養老方式，目前仍然是大多數老人的現實選擇。然而隨著社會分工日益細化以及家庭結構的不斷變化，家庭養老所依賴的基礎越來越弱化，城市中的家庭養老方式受到嚴峻考驗。此外，由于受現代生育觀念的影響，新生兒數量降低。“雙低”（即人口低出生率、低死亡率）進一步加劇了養老壓力，一對獨生子女夫妻可能要撫養四到六位老人，同時還要撫養小孩，從而使傳統家庭養老模式不能繼續下去（如圖2）。

計劃生育作為我國改革開放以來推行的基本國策，它所產生的作用日益顯現，最為直接的表現是大多數家庭只有一個孩子。人口普查結果顯示，西安市自1990至2010年間平均家庭戶規模日益小型化。同一時期，西安市老年人口的家庭戶數卻不斷增加（如表1），這就導致單個家庭的養老壓力不斷加大。隨著社會分工日益細化，女性已經走出家庭進行工作而不能全身心地伺候老人，進而使家庭養老壓力達到不可承受之重。此外，由于子女工作壓力越來越大，他們不僅越來越難以更好地照料老人，反而需要老人幫助自己帶孩子，減輕他們的壓力。這對于低齡老人來說暫時尚可，但隨著老人由低齡變為高齡，家庭養老困境將會凸顯。這對日益小型的家庭而言，必然導致家庭生活水平和老年人晚年生活質量下降。

（三）機構養老難以滿足社會需求

因受社會環境影響，機構養老自身就存在很多問題。首先，養老費用較高。機構養老發展本身就需要大量的投資，養老又是一個投資大，收益慢的行業。許多養老機構為養老服務制定很高的價格，使大多數老人難以承受，往往不愿意入住，從而導致機構養老入住率低。其次，機構養老缺乏人性關懷。家庭有親情，老年人更愿意和孩子們待在一起。而機構養老卻難以滿足這樣的情感性需求。最后，機構養老服務質量參差不一。受條件限制，大部分機構養老目前提供的僅僅是生活照料和簡單的醫療救助。由于缺乏統一養老服務標準，再加上缺乏機構監管，人們對于機構養老的認可度高。

就西安市來說，機構養老與社會需求之間的非對稱性失衡問題突出。根據市民政局提供的統計數據，到2015年底，西安市養老機構98家，擁有床位數21245張。全市每百名老人擁有床位數僅0.55張，養老機構入住老人數占老年人口總數比例僅為3%（見表2）。此外，養老機構在地域分布上也不盡合理，在城區中心分布養老機構數量少且規模小。而處于郊區的養老機構由于交通不便，配套設施不完善，人們又不會考慮，這就造成機構養老一方面擁有大量的床位沒人入住，另一方面卻面臨社會養老壓力日益增大的困境。伴隨 “白發浪潮”的到來，這種非對稱性失衡也將變得越來越明顯。

二、西安市推行社區居家養老服務可行性分析

（一）社區居家養老的內涵

社區居家養老作為混合式的養老方式，在當今社會正受到越來越廣泛的歡迎。它既和家庭養老有很大不同，也和機構養老有較大差別。當然，社區居家養老更不是簡單地將家庭養老和機構養老的優勢進行簡單疊加。隨著互聯網和物聯網技術的快速發展，“互聯網+”已經在大部分行業都產生了積極影響。互聯網的主導思想是開放、平等、創新、分享、免費，它是方便人們溝通和互動的網絡平臺，它以人為中心，充分考慮用戶需求，與社區居家養老服務的宗旨相吻合，這樣，通過互聯網推行社區居家養老服務變得更有現實性。本文所指的社區居家養老是指老年人在家中居住，以社區建設為依托，以物聯網、互聯網、傳感器等技術為基礎，通過社區綜合信息平臺整合社區資源，為老年人提供生活照料、醫療護理和心理陪伴等多樣化服務的一種方式（如圖3）。社區居家養老的推行關鍵在于社區居家養老信息服務平臺的構建。它通過其強大的信息存儲、信息分析、數據利用等方面的優勢，借助計算機、服務期、智能設備、傳感器等物聯網的結合，為社區居家老人提供包括生活照料、醫療保障、精神關愛等方面的個性化和人本化的服務。這一養老模式克服傳統養老模式的缺點、借鑒家庭養老和機構養老的優勢，通過對社區內外資源進行有效整合，提高養老服務質量，增加老人的可獲得感，從而破解養老難題。

（二）西安市政府政策保障

在2009年，西安市專門頒布《西安市資助社區居家養老服務中心（站）實施細則》，這為西安市推進社區居家養老提供了政策保障。該通知明確指出要加大對社區居家養老服務中心的財政支持力度，建立健全社區居家養老服務中心獎勵機制，積極鼓勵各社區居家養老中心創新服務內容，提高社區居家養老服務質量。同時，還強調在充分發揮其在提供老年生活照料、醫療保障、精神關愛等方面的基本作用時，針對不同階段的老齡人特點，盡力滿足他們不同的養老需求。2012年，西安市智慧城市建設正式啟動，市政府在其智慧城市建設規劃中著重指出，通過智慧城市建設，結合新型養老方式為日益嚴重的養老問題提供解決途徑，這為社區居家養老發展提供了一次新的機遇。2014年西安市出臺了《西安市社區居家養老服務運營獎勵辦法》，該辦法對于社區居家養老運營做了進一步的詳細規定，明確了社區居家養老服務的對象、標準、后期評估等方面的標準，從而使得社區居家養老模式變得更具操作性。2016年西安市政府報告指出，以社區居家老年人服務需求為導向，以社區日間照料中心為依托，推動社區居家養老快速發展。

（三）信息化基礎設施逐步完善

在智慧城市建設的大背景下，西安市不僅在信息技術應用以及各類政府信息資源整合方面有了重大進展，而且已經著手構建西安市大數據服務平臺。這一舉措促使西安市的信息基礎設施得到了質的飛躍，也為推行社區居家養老服務提供了有利條件，主要表現在兩方面：一方面，該市在將近40%的社區養老服務中心設立了養老服務熱線，部分社區老人家里還安裝了呼叫服務系統，這為社區老人在需要幫助時提供了便利。根據西安市調查結果，有156家社區養老服務中心設立了老年人信息服務熱線，占總數接近四成。此外，西安市采取社區呼叫系統、965668服務熱線、健康檔案等各種形式，努力為老年人建立現代化的信息服務平臺，實現老年人養老需求和社區居家養老服務的無縫對接。另一方面，自2005年起，西安市政府大力支持工業和信息化委員會開辦了12345社區便民服務熱線，向市民提供愛心電話咨詢、預約服務、其中包含養老服務項目內容。通過這些已有的熱線、網站等平臺，已經收集了相當多的老年人信息。然而，這些信息大多比較孤立，需要進行系統性整合。

（四）社區居家養老需求市場廣闊

2015年，西安市60歲以上老年人口已達135.2萬，占總人口的15.53%，可以預測的是未來20年，老年人口也必將會達到高峰。巨大的養老需求對于養老產業的發展則是一次重大機遇。由于家庭養老變得越來難以為繼，機構養老發展緩慢，這一切就為推行社區居家養老服務提供了廣闊的市場前景。羅文萍教授按照老年人愿意選擇的養老方式分為家庭養老、自立養老、社區居家養老和社會機構養老（見表3）。同時，她認為選擇自立養老的那部分老年人隨著年齡增長，身體機能不斷下降，最終會選擇社區居家養老。而由于家庭規模的不斷縮小，家庭養老也會有一大部分傾向于社區居家養老。

（五）社區居家養老服務站點和網絡建設不斷拓展

西安市以社區日間照料中心和專業化養老機構為抓手，通過新建，改擴建和購置等辦法，擴大社區居家養老規模，提升社會養老服務設施水平。2009年以來，通過落實獎勵和補貼社區居家養老服務中心（站）的政策，進一步推進社區養老服務中心（站）建設，已建成社區居家養老服務站631個。通過在全市建立老年人活動室，圖書閱覽室、老年餐桌、日間照料室、心理咨詢室等功能設施，為老年人生活提供更多便利。通過多年來的不斷努力，西安市已經初步建立起了覆蓋全面、層次分明、功能齊全的社區居家養老服務網絡，這為西安市進一步推行社區居家養老服務提供了可能。

三、進一步推行西安市發展社區居家養老服務的對策建議

（一）創新社區居家養老服務體制機制

養老服務作為公共服務一部分，政府必須切實履行好保基本、定規劃、強監管的職責。一方面，要從頂層設計入手，逐步形成政府主導、政策支撐、社區操作、社會參與的社區居家養老服務工作機制。此外，政府通過政策扶持、業務指導、搭建平臺、督促評價等手段發揮其在推動社區居家養老服務中的主導作用。當前要著力完善社區居家養老服務工作的組織保障機制，組建社區居家養老工作委員會，形成職責明確、權責清晰的社區居家養老服務組織管理工作制度；要設置專門工作機構，配備專職工作人員和專項工作經費，專職負責社區居家養老服務管理、監督考核、實施信息收集工作。此外，要通過引入第三方評估機制，針對政府購買社區居家養老服務項目、社區居家養老機構運行情況以及社區居家養老機構提供的服務質量進行定期監測評估，對評估的結果及時反饋，促使社區居家養老服務質量的提高。

（二）加大資金投入，完善養老基礎設施建設

據統計，2015年西安市下撥各類養老資金5.6億元。為了確保社區居家養老服務得到順利推行，政府必須持續加大對社區居家養老服務的財政投入力度，將社區居家養老服務建設納入年度財政預算，并逐年提高其財政投入比例。此外，在城市建設規劃中，要對所有新建社區強制性規定預留老年服務場所。在提高社區居家養老服務中心（站）建設覆蓋面同時，逐步加大對內置設備、器械與運營經費的投入，完善服務功能。為社會力量參與社區居家養老服務建設提供必要的物質基礎條件。

（三）破除信息孤島，搭建信息平臺

社區居家養老的關鍵在于信息的共享。政府要從滿足老人養老服務需求出發，以社區為載體，通過協調區域內醫療、法律、教育等政府資源和餐飲、護理、維修等市場資源，將政府和市場收集來的相關信息全部反饋到社區居家養老服務信息平臺，通過這個平臺來進行養老供需的無縫對接。一方面，借助互聯網和物聯網技術，充分利用大數據分析技術，及時將老年人需求反饋給政府、社會和企業，同時也把企業和社會組織的相關信息提供給政府和老年人，從而實現老年人、服務機構、企業、社會之間的信息暢通，提高社區居家養老服務效率。另一方面，建議為老年人提供購買智能設備的適當補貼，通過這一措施更好地收集老年人健康信息，以便有針對性地為老年人提供更高質量的服務。

（四）推進專業化人才和志愿者隊伍建設

老年人的養老需求主要表現在生活、醫療、精神關愛三方面，尤其在醫療和精神關愛方面更為突出，所需要的專業人才更多。然而目前，專業化人才和志愿者都非常缺乏，有必要從以下兩方面著手解決：一方面，通過高校、企業合作的形式建立職業的培訓機構，為社區居家養老培養大批信息技術應用人才。另一方面，通過直接培養、委托培養等方式，有針對性地培養一批具有專業技能的社區居家養老服務人才，提高現有養老服務人員水平。此外，可將社區內低齡老人、青少年志愿者等組織起來，努力構建社區自身的為老服務志愿者隊伍，以此來協助專業的社區居家養老服務隊伍開展工作。例如，可以實行志愿養老服務工時制，對那些為社區做的工時比較多的志愿者設置相應獎勵，可以將這些工時積累，當自己或者家里的老年人需要幫助時，可以用這些工時去充抵，以此來調動志愿者的積極性。

（五）引導社會參與，推進市場化運作

社會化養老是養老事業發展的世界性趨勢。社區居家養老也必須引入多元化的投資主體、促進社會居家養老運行體制市場化。政府需要解放思想，通過政策扶持、制度規范、督促檢查、指導服務等手段，積極引進和扶持新經濟組織和新社會組織，發揮他們在社區居家養老服務中的重要作用。社區居家養老服務中心可以通過外包服務形式，委托具有專業資質的機構運營。在社區居家養老服務中心運作上，堅持政社分開，指導不包辦，引導不干涉，充分尊重中心的經營自主權。而該中心要優先保證政府購買服務對象的服務質量。在此基礎上，通過政府搭建的平臺發展有償服務來實現效益。社區居家養老服務的市場化運作模式，對于吸引社會力量投入養老事業，培育發展養老服務產業都將起到積極的推動作用。

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作者簡介：劉奕（1974-），女，上海人，副教授，碩士生導師，東華大學人文學院公共管理與與法律系副主任，研究方向為社會保障和危機管理。

王炳，男，河南洛陽人，作者單位為東華大學人文學院。

（責任編輯：石鳴）