公辦教育能夠保障教育公平嗎?＊
——基于“俱樂部模型”的觀察與分析

吳華

(浙江大學教育學院，杭州310028)

公辦教育能夠保障教育公平嗎?＊
——基于“俱樂部模型”的觀察與分析

吳華

(浙江大學教育學院，杭州310028)

通過公辦教育實現教育公平是世界各國公辦教育制度設計與實踐的基本出發點，也是公辦教育至今沒有實現的制度目標。本文通過構建權利與公平的“俱樂部模型”，對公辦教育在教育公平問題上的制度性局限進行了分析，由此得出“公辦教育是產生教育不公平的制度性前提，公辦教育難以保障教育公平”的驚人結論，并初步探討了克服這一制度性局限的基本思路。

公辦教育;教育公平;俱樂部模型;教育憑證制度

希望通過公辦教育來保障教育公平是一種根深蒂固的觀念。2012年以來，義務教育階段“零擇?！闭咴谌珖笮衅涞?，被認為是“十二五”期間促進教育公平的重要政策實踐。所謂“零擇校”，就是在義務教育階段的所有學生都“強制就近入學”，所有公辦學校不接受學生擇校。如果我們說“零擇校”是違法的，大家一定會感到很吃驚也很困惑，這不但是因為社會大眾(包括我們的教育行政部門)普遍缺乏法律規定中關于“授權性規范”和“強制性規范”的法律常識，也反映了學界對教育公平普遍的模糊認識。這其中的道理其實非常簡單?！读x務教育法》第十二條關于就近入學的規定，對政府而言是強制性規范，但對于家長(適齡兒童、少年)來說則是選擇性規范，即政府有義務保障學生就近入學，但家長有權利選擇就近入學，也有權利選擇不就近入學。通俗地理解，就是“自愿就近入學”，而不是“強制就近入學”。在法律上，地方教育行政部門實施“零擇?！奔础皬娭凭徒雽W”屬于違法設定行政許可，直接違反了《行政許可法》第四條、第十六條第四款、第十七條的明確規定。在法理上，某一行政區(縣及以上)內的全部公辦學校的入學權利為該行政區內全體適齡兒童、少年共同享有，特別是在學校之間的差異顯著時，禁止擇校的做法違背了《憲法》《教育法》《義務教育法》關于學生受教育權利平等的普遍規定，于理不合。

另一個例子是，2016年1月26日，教育部發布《教育部辦公廳關于做好2016年城市義務教育招生入學工作的通知》(教基一廳【2016】1號)，提出“在教育資源相對均衡的地方，要積極通過單校劃片的方式，落實就近入學的要求。在目前教育資源配置不均衡、擇校沖動強烈的地方，要根據實際情況，積極穩妥采取多校劃片，將熱點小學、初中分散至每個片區，確保各片區之間大致均衡?！贝思此^“多校劃片”政策。該政策雖然在實踐中會面臨一些政策難題，但相對于原來的“單校劃片”而言，它倒是更接近教育公平的本意。然而，其后的社會輿論對“多校劃片”近乎一片反對之聲，浙江省教育行政部門也公然表示不予實施(紀馭亞，2016)。2016年“兩會”期間，教育部主要領導在回應“兩會”代表和媒體對“多校劃片”政策的關注時，坦言“多校劃片”是過渡性政策，最終目的是辦好每一所學校(劉賢，魏晞，2016;施雨岑，2016)。這一回答看似穩妥，但結合近年來各級教育行政部門把“均衡發展”作為破解“擇校難題”根本措施的政策思路來看，教育部給社會傳遞的似乎是這樣的主張:擇校是一種不好的行為，是老百姓在教育資源不均衡狀態下的不得已行為，只要實現了義務教育均衡發展，人們就沒有理由再擇校了。如果我們說，就有益于教育公平而言，義務教育均衡發展的結果不是為了讓人們不擇校，而是要給社會提供更多擇校機會，大家一定會感到更加吃驚。若要講清楚這其中的道理，則需要重新審視我們關于公平和教育公平的流行觀念。

一、權利與公平的“俱樂部模型”

就一個正常社會而言，要求受到公平對待是每個成員擁有的一種自然權利或道德權利。但在現實世界里，人的這種自然權利或道德權利只能通過法律或其他普遍規則規定的具體權利或法律權利來實現。經驗表明，個體或群體對公平的訴求，總是或明或暗地隱含著自己擁有與比較對象同樣的權利。在擁有相同權利的人群中，如果有人得到了額外利益或有人受到了歧視，人們就會認為這是不公平的。如果這個前提(“擁有相同權利”)不成立，那么在他們之間討論誰受到公平或不公平對待是沒有意義的。比如，在中國的九年義務教育和其他國家的十二年或其他年數的義務教育之間比較是否公平，就是一件沒有意義的事情。雖然公平的權利前提是一個顯而易見的事實，但在討論公平時這一前提卻受到普遍的忽視。因此，清晰界定權利并將對公平問題的討論限定在擁有相同權利的人之間，就成為判斷公平與否的必要前提。

那么，作為判斷人們是否受到公平對待前提的權利又是從哪里來的?對權利來源的討論是法哲學與政治哲學的一個復雜而重要的主題，而且它還經常被歷史和邏輯的層層迷霧所遮蔽，令一般大眾望而卻步(阿倫·德肖維茨，2014)。不過，我們也可以繞過這些復雜的討論，從人類社會的普遍現象中找到認識權利來源的新視角。

人類社會的每一個成員從自己的經驗中都可以觀察和體驗到，我們的每一項權利都源于自己的身份，大到你是否能出席全球治理的G20峰會，小到你是否能進男廁所而不被趕出去，都是因為你擁有或不擁有某種身份屬性。這里的“身份”概念與法理學中所謂“權利五要素”(利益、主張、資格、力量、自由)的“資格”相近，但具有更為寬泛的適用情景。這一差異也對后面討論權利的“俱樂部模型”至關重要。同時，對“身份”在權利來源中的觀察和價值判定也不局限于人身權，對財產權甚至社員權也同樣成立。這里需要特別強調的是，此處所謂的“身份”，與梅因(Henry Summer Maine，1822－1888)對社會歷史進程所做的判斷——“從身份到契約”中所說的“身份”，內涵完全不同，我們只是在所明示的意義上使用這一概念。因此，本文的“身份”含義既包括了個體種種不可選擇的人身屬性，比如血緣、性別等，同時也將一切可以體現個體自由意志的類別屬性包括在內，比如國籍、職業等等。如此界定的身份具有兩個重要的功能:第一，把一些人與另一些人區分開來，這意味著，除了“人”這種身份以外的任何一種身份都只能被部分人所擁有，否則身份就喪失了它的識別功能;第二，一個人可以同時擁有多種身份，這些不同的身份可以形成包容、交叉或獨立的復雜關系。比如，浙江人和杭州人是包容關系，教師和男人是交叉關系，讀者和公務員是獨立關系等等。利用我們關于身份的經驗認知，可以建立起理解權利來源的一種新視角，即本文在后面討論教育公平之基礎的“俱樂部模型”。

我們先來觀察現實世界的“俱樂部”?！熬銟凡俊笔乾F代社會一種重要的組織形態，各種各樣的“俱樂部”雖然其形式、對象、主題和規則各異，但它們的共同特征是只為“俱樂部”成員提供約定的產品或服務。要獲得此種特殊產品或服務必須以獲得成員資格為前提。根據成員資格獲取方式的不同，“俱樂部”可以分為可交易和不可交易的兩類，前者的成員資格對外開放，申請人可以通過市場交易獲得，如各種非職業運動員的體育“俱樂部”、交通工具乘員等等;后者的成員資格不對外開放，成員一般不需要申請而是由某種既有的身份自動獲取，如軍官“俱樂部”、教師“俱樂部”等，“俱樂部”的這種屬性叫做“身份約束”(相當于“排他性”)。與此同時，在“俱樂部”內部，沒有成員受到歧視或享有特權，這叫“權利平等”(相當于“非競爭性”)?！熬銟凡俊钡纳鲜鎏卣鞒蔀楦＠洕鷮W或公共產品理論中準公共產品——“俱樂部產品”的現實背景。

現實世界的“俱樂部”還有一個普遍的現象，即一個大“俱樂部”下面常常包含若干小“俱樂部”。比如在體育俱樂部內部還有“棋類俱樂部”“球類俱樂部”等，由此形成了一個“俱樂部”內部還有更小的“俱樂部”的“嵌套式”結構。“俱樂部”的這種“嵌套結構”是我們理解“不公平感”的關鍵所在。比如，我們在上海和貴州之間比較義務教育生均經費差距時產生的“不公平感”，就是因為我們忽略了上海和貴州是兩個獨立的“義務教育俱樂部”。因此，除非修改義務教育法，否則，由此感到的不公平(權利傷害)是無法得到法律救濟的。

“俱樂部”的概念還可以進一步擴張，使之成為解釋權利來源的普適模型。只要我們將“為成員提供平等的權利”作為一切“俱樂部”的共同特征，那么，不但一切社會組織(無論是營利組織還是非營利組織，或者法人組織還是非法人組織)都可以被看成是“俱樂部”。而且，任何一個具有某種相同身份(屬性、特征)的群體(無論在該群體成員之間是否存在真實的聯系)，也都可以作為“俱樂部”來理解和分析。在這個意義上，整個國家是一個公民享有憲法權利的“大俱樂部”，獲得公民資格是享有憲法權利的前提。在這個“大俱樂部”內部，又通過設置更特殊的身份資格形成了擁有特殊權利的“小俱樂部”，由此在法律權利內部進一步形成了名義權利和可行權利的復雜結構。以義務教育為例，雖然憲法和教育法規定了凡中國公民都有接受義務教育的平等權利，但這種權利的實現在上海和浙江是不一樣的，在上海的每一個區縣和在浙江的每一個區縣也都是不一樣的?！熬銟凡俊钡那短捉Y構與排他性的結合為公共產品提供了更加靈活的多種組合方式，但同時也成為歧視和特權的一個重要來源。

在以上分析的基礎上，我們得到了關于權利和公平的一種直觀判斷:權利是一種俱樂部產品。更確切地說，權利是俱樂部為其成員提供的公共產品。顯然，此處所指的“俱樂部產品”已經不同于公共產品理論所指的“俱樂部產品”了。前一個“俱樂部產品”指任意俱樂部為其成員提供的“排他性的平等權利”，后一個“俱樂部產品”指具有“排他性”和“非競爭性”的產品或勞務。

利用權利來源的“俱樂部模型”，我們就可以很容易地得出公平也是俱樂部為其成員提供的公共產品的結論。因此，對公平的討論必須以明示或隱含的俱樂部為邊界，因為在不同的俱樂部之間不存在、也無法討論公平問題。在俱樂部內部討論公平問題時，只需要也只有唯一標準:同樣的人同樣對待。以往所謂“不同的人不同對待”的縱向公平準則，不應被理解為在不同的俱樂部之間的比較，而應被理解為在不同的俱樂部內部仍然以“同樣的人同樣對待”進行判斷。比如，討論社會政策向弱勢群體傾斜是否公平這一問題，其評價標準并不是看弱勢群體是否受到優待，而是看同樣的弱勢群體是否受到了同樣的優待。否則，在不同群體之間討論權利的差異設定是否公平，不但在邏輯上是不自洽的，在觀念上難以形成共識，而且在實踐上也無法說明其合理性。

利用“俱樂部模型”，我們可以從實踐理性的視角獲得對公平的新理解。與諾齊克、羅爾斯等經典作家對公平所做的完全抽象的討論不同，現實的觀察表明，沒有脫離具體權利的公平，而具體的權利只能存在于有明確成員界限的俱樂部之中。所以，公平只能是一種俱樂部產品，它為身份相同的俱樂部成員提供相同的權利保障。

由此，我們可以獲得關于公平的若干重要判斷和推論:

1．公平以權利為前提。權利或者來源于法律，即所謂的法律權利或法定權利;或者來源于習俗、慣例、文化等，即所謂的道德權利或非法定權利。在現代國家，法律權利已經成為公民權利的主要來源和唯一能夠得到法律救濟的權利來源，也只有法定權利才能規定公民能做什么和不能做什么，而道德權利只能倡導社會成員應該做什么或不應該做什么。因此，只有建立在法定權利基礎上的公平才是可以保障的公平。

2．公平的實現受俱樂部所能提供的公共資源的制約。公平是俱樂部為其成員提供的公共產品之一，是所有俱樂部都要提供的公共產品。歷史和現實的觀察表明，如果俱樂部不能向其成員提供公平這種公共產品，俱樂部就將面臨解體的風險。但俱樂部的這一普遍功能受到自身資源能力的限制，義務教育就是說明俱樂部這一特性的典型案例。雖然憲法、教育法、義務教育法規定了適齡少年兒童擁有平等接受義務教育的權利，但他們實際接受的義務教育受到縣域財政能力(公共資源)的制約，不要說目前根本不可能在全國(國家俱樂部)水平上實現義務教育公平，也不可能在省域(中俱樂部)水平上實現義務教育公平，就是在縣域(小俱樂部)水平上實現義務教育公平，任務也還十分艱巨。因此，得不到公共資源支撐的權利必定產生不公平的結果。

3．公平的種類。公平的本意是“同樣的人同樣對待”，如果俱樂部對公共產品具有無限的供給能力，則公平問題將不復存在。但是，現實世界的俱樂部公共產品的供給能力總是有限的，在俱樂部提供的公共產品具有差異性，或提供的公共產品相對于成員需求處于稀缺狀態時，俱樂部將在兩種不同形態的公平產品間進行選擇或同時提供這兩種公平產品:第一種是競爭性公平，比如在體育競賽、美國大選等一切具有強烈競爭性質的活動中，大家爭奪的俱樂部產品只能被競爭中勝出的個別人或少數人擁有。為了保證此類活動符合公平法則，活動本身需要同時滿足權利平等、機會開放、規則合理的要求，至于誰成為贏家并不重要。第二種是分享性公平，當俱樂部提供的公共產品成為俱樂部成員共同的利益訴求時，平等分享俱樂部的公共產品成為保證公平的唯一選擇，除此以外的任何其他方案都是不公平的。

4．消除不公平的基本策略。當俱樂部向其成員提供分享性公平受到挑戰時，有以下三種基本的策略及其組合可供選擇:第一種策略，保持俱樂部規模不變，增加公共產品供給;第二種策略，縮小俱樂部規模，保持俱樂部公共產品供給不變;第三種策略，解散俱樂部，即放棄提供公共產品。第一、第二種策略很容易理解，而要理解第三種策略，則必須改變我們以往習以為常的公平觀念。

二、重新理解教育公平

借助“俱樂部模型”的普適推理，我們可以為教育公平給出簡潔而清晰的表述:教育公平就是同樣的人接受同樣的教育?！巴瑯拥娜恕笔侵笝嗬嗤膫€體，“權利”是指由法律保障和可以實現的權利。借助“俱樂部模型”改善我國教育公平的政策設計，可以有以下三種基本策略:

第一種策略，撤除一切“小俱樂部”的藩籬，由中央政府提供統一的教育基本公共服務。這種制度在形式上最為公平，但得不到目前分級財政體制的財力支撐，也不符合效率原則，不具有可行性。

第二種策略，通過立法建立與當前分級財政體制適應的俱樂部嵌套結構，在國家俱樂部下面套省俱樂部，在省俱樂部下面套縣區俱樂部，對教育公平的追求簡化為在縣區這個小俱樂部內部實現“同樣的人受同樣的教育”，相當于目前推行的縣域義務教育均衡發展。顯而易見，第二種策略比第一種策略可以更好地調動地方的積極性，并且具有可行性。當然，如果局限于公共財政提供的基本公共服務，兩種策略都無法滿足社會對多樣化教育產品的需要，但這已經無關教育公平了。

第三種策略，是在第二種策略的基礎上增加民辦教育的功能，一方面用公共財政保障教育基本公共服務均等化，另一方面又通過市場機制增加教育的選擇性。這樣不但能夠增加教育產品的供給，而且能夠更好地體現教育公平的實質內涵——為每個受教育者的自由和充分發展開辟可能性。

在對教育公平問題的討論中，目前流行的觀點認為:結果公平是教育公平的高級階段，因為它能真正實現教育的理想——讓每一個學生得到自由而充分的發展。但幾乎所有的論者都忽略了對實現這一愿景可行路徑的討論。如果我們分析這些論者從起點公平到過程公平再到結果公平的論述邏輯，就可以發現其中隱含著結果公平也要用公共資源來保證的推理，這個結果與我們利用“俱樂部模型”對教育公平的分析結論大相徑庭?，F在我們要問:為了讓不同的學生都能得到自由而充分的發展，勢必要讓他們接受不同的教育，但當這些不同的教育都由公共資源支撐時，顯然違背了“同樣的人同樣對待”的公平法則。那么，是否可以通過立法給教育上發展不同的人確立不同的權利——讓他們進入不同的俱樂部以消解公平問題?這也顯然是不可能的。因為我們雖然可以通過立法給予社會學意義上的弱勢群體以享有更多公共資源的權利，但要為教育中的差異化個體普遍確立差異化的權利，這無論在法律上還是在教育實踐中都是不可行的。由公共財政支撐的基本公共服務均等化對于提供多樣化的教育產品存在制度性障礙的這個事實，決定了第三種策略應該受到優先關注。

基于上述判斷，我們可以重新認識和理解教育公平，并且能夠合乎邏輯地得出改善教育公平的基本思路。

(一)權利與教育公平

借助公平的“俱樂部模型”的分析邏輯可以發現，教育公平也是一種俱樂部產品，但卻只是公辦教育這個俱樂部的公共產品，因為只有在公辦教育中我們才有平等的權利，這是討論教育公平時必須明確的俱樂部邊界。在中國討論教育公平，必須以公民身份為國家俱樂部的邊界，以《中華人民共和國憲法》第三十三條(中華人民共和國公民在法律面前一律平等)、第四十六條(中華人民共和國公民有受教育的權利與義務)的規定為權利邊界。據此，在教育領域的一切特權和歧視都是不公平的。從理論上講，改善教育公平的制度創新就是消除內部小俱樂部的過程。但是，由于上述憲法規定的教育權利的實現受到現實社會制度的制約，因此，每一個歷史時期教育權利的實際保障，只能依據當時法律規范的“地方俱樂部”和教育“學段(類型)俱樂部”的邊界和權利邊界來考察。

在義務教育領域，《中華人民共和國義務教育法》第七條的規定(義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制)設置了一個包括國家、省、縣的三層俱樂部體系。按上述憲法第三十三條、第四十六條規定，以及《義務教育法》第四條(凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務)規定，這三個俱樂部應該具有相同的權利邊界，否則就是不公平的。但是，由于受到現行財政體制、行政體制和辦學體制的制約，評價和改善義務教育公平狀態需要在縣、省和全國三個層次分別討論，目前權利保障(公平推進)的重點還只能以縣為權利俱樂部邊界。僅以流動人口子女入學為例。在以往按戶籍地管理的義務教育體制下，流動人口子女和戶籍人口子女分屬兩個不同的義務教育權利俱樂部。地方政府對流動人口子女在流入地接受義務教育設置的各種準入門檻，就與憲法、教育法和義務教育法的相關規定沖突，因而是不公平的。

在學前教育領域，至今沒有法律明確規定公民擁有怎樣的學前教育權利。2015年，全國學前教育毛入園率達到了75%，說明全國尚有25%以上的學前兒童沒有享受學前教育。考慮到當年民辦學前教育對總入園率提供了50%以上的貢獻，說明全國至少有75%的學前兒童沒有享受公辦學前教育。享受了公辦學前教育的這類人群相當于加入了一個學前教育的特權俱樂部，因而也是不公平的。

表面上看，學前教育的不公平與義務教育的不公平具有明顯不同的性質，前者是入學機會的不公平(是否有學可上)，后者則是教育質量的不公平(能上什么樣的學校)，但在我們的分析框架中，它們都是同一個問題，即特權和歧視的問題，也就是“同樣的人沒有受到同樣對待”的問題。

在高中(階段)教育領域，除了與義務教育階段和學前教育階段一樣存在同樣的特權與歧視問題以外，還有一個目前在全國普遍存在的特殊歧視問題，即以中考分數將初中畢業生強制劃分為普高和職高兩個俱樂部，這種權利設定不符合憲法和教育法的相關規定，因而也是不公平的。

在高等教育領域，特殊階層教育權利缺失、區域高等教育入學機會差距等都是受到社會嚴重關切的教育不公平問題。

概括起來，從學前教育到高等教育的每一個不公平現象，最終都可以歸結為由憲法和其他教育法律規定的公民平等的教育權利沒有受到法律保障的問題。因此，消除制度性歧視乃是改善教育公平的根本途徑。但是，一旦消除了阻礙教育公平的制度性歧視以后，我們的教育體系和我們的學校教育是否就能令人滿意呢?未必盡然。只要教育資源，特別是優質教育資源的總量不足，就一定會導致失利者的不滿，因此，增加教育資源供給和擴大受教育者的權利，仍然是改善教育公平首當其沖的要求。

(二)自由與教育公平

自由在我們國家是一個倍受爭議的話題，也是在教育政策設計中被嚴重忽視的一種教育權利，這方面的典型例子是政府對《義務教育法》“就近入學”規定的理解和執行?！读x務教育法》第十二條規定:“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”。這個規定明顯是對政府的義務性規范或稱強制性規范，而對受教育者則是授權性規范或稱選擇性規范，通俗地說，就是“自愿就近入學”。但在實際執行中，地方教育行政部門總是將其曲解為對政府的選擇性規范和對受教育者的強制性規范，變成了事實上的“強制就近入學”，嚴重侵犯了受教育者的合法權利。理論上，對公民在教育中的選擇權(自由)的普遍限制并不必然損害教育公平(只要“同樣的人受到同樣對待”)，也正是因為這個原因，對公民教育選擇權的不當限制通常都因無知而被忽視了。

自由對教育公平的積極意義在民辦教育中得到了充分體現。一方面，由于民辦教育承擔了部分公共財政的責任，使薄弱學校、弱勢群體和欠發達地區能夠獲得更多的公共財政資源，推動了整個教育體系實現“帕累托改進”。最近5年來，民辦教育的財政貢獻每年都超過3000億元。以2013年為例，當年民辦學校在校學生4078萬，占全國學生總數的16%，全國財政性教育經費總額為24488．22億元，其中民辦學校得到財政撥款227．51億元，即民辦教育用不到1%的公共教育資源向社會提供了16%的公共教育服務。如果沒有民辦教育，政府要提供同樣的教育服務至少需要付出16倍的努力。另一方面，民辦教育為受教育者在公辦教育之外增加的教育選擇機會，盡管并沒有改變他們對公共教育資源的分享狀態，但自由選擇帶來的教育利益增量，無疑能夠提升他們對教育公平的評價，也更有利于學生的自由發展。

在公辦教育內部，更多的選擇通常也有助于教育公平的改善而不是相反，因為更多的選擇意味著個體的權利得到更多的尊重和保障，而這恰恰是人們追求公平背后的目的。在這個問題上，目前有一種流行的觀點，似乎認為以教育公平為旗幟的教育均衡發展的目的是為了減少“擇?！?，這顯然錯誤理解了公平與自由的關系。如果義務教育均衡發展的結果是大家都不“擇校”了，那么，這要么是我們的公辦學校已經完全喪失了自己的個性，要么是公眾的教育權利遭到了更加嚴重的侵犯。

三、公辦教育與教育不公平

在人類社會早期，沒有學校和其他專門的教育機構，家長承擔了子女的大部分教育責任，此時各家各戶的教育完全依賴于家長的經驗，其內容、形式和成效各不相同，但并不存在教育不公平的問題。其后有了學?；蚱渌逃龣C構，這些學?；驒C構是由私人提供的，但也不存在教育不公平問題。兩千五百年前孔子授徒，以及在其后的一切私立教育中，存在教育不公平問題嗎?雖然那時有人可以進學校接受教育，但更多的社會成員卻沒有進學校受教育的機會，這是教育不公平嗎?這不是社會不公平。但如果這些學校或機構的教育活動是公立的或以公共資源支撐，而一部分社會成員的教育權利卻不能平等實現，或者被排斥在教育活動之外，或者只能接受較差的教育時，這才是教育不公平，因為同樣的人沒有受到同樣的對待。這兩種情形的區別在于:在前一種情形中，不同的社會成員對于私立教育資源并不享有同等的權利;而在后一種情形中，不同的社會成員對于公立教育資源卻享有同等的權利。由此我們可以得到一個出乎大多數人意料的結論:教育不公平是公立教育的產物。雖然在私立教育內部也存在教育不公平的問題，即同樣的人沒有受到同樣的對待，但這種不公平與我們討論的教育不公平顯然不是同一個問題，而且也同樣可以納入“俱樂部模型”討論。

這個結論既與流行的觀念大相徑庭，似乎也與人們的經驗相悖，但只有在一種情況下它才是不成立的，即同樣的人受到同樣對待的公辦教育。從我們上面描述的教育現象來看，公辦教育要滿足這個要求實在是太困難了，甚至我們可以說，教育不公平是公辦教育難以克服的內在弊端。這個看似不可能的結論在全球范圍內卻是一個普遍的事實，而中國就是支持這個結論的典型案例。在全國范圍內，從學前教育到高等教育，所有公辦學校都沒有在全國水平上實現均衡配置，同樣的人無法享受同樣的教育，這是教育不公平。下面的表1是《2015年全國教育經費執行情況統計公報》的結果之一，在省級行政區之間公共教育資源的差距也是一目了然的。如果我們縮小這個公辦教育俱樂部的邊界，在我國各省級行政區內，也沒有一個省級區域能夠實現公辦教育資源的均衡配置，這當然也是教育不公平。

表1 普通小學、初中、高中生均公共財政預算教育事業費增長情況(單位:元)

如果我們進一步縮小這個公辦教育俱樂部的邊界，并且只考察義務教育這個最需要也最應該率先實現教育公平的小俱樂部，情況又是如何呢?以國家“義務教育基本均衡縣”的評估結果為例，截止到2013年底，教育部公布全國有22個省區的280個縣(區)通過了國家教育督導團“義務教育基本均衡縣”的合格驗收。但是，即便是這些通過驗收的縣，校際之間在辦學條件和教育質量上仍然存在明顯的差距。從教育部公布的驗收數據中(表2)可見，僅生均教學儀器設備值一項指標，縣內小學的差異系數平均達0．57，結合同時公布的生均教學儀器設備值平均數推算，至少有三分之一的學校生均教學儀器設備值的校際差距在1000元以上;有超過一半的省份，省內縣際平均數差距更達8倍以上(教育部，2013)。這難道不是教育不公平嗎?截止至2016年底，我們有更多的縣(區)通過了國家“義務教育基本均衡縣”的評估，但前述問題并沒有得到明顯的改善。

表2 2013年22省區280個“義務教育基本均衡縣”小學生均教學儀器設備值差異系數

也許我們會說，“相對于十年前而言，義務教育均衡化水平已經大幅提高了”。姑且不論這個判斷的客觀性與合理性如何，但就公辦教育至今還沒有實現均衡配置這個事實而言，“公辦教育是不公平的”這個結論并不需要修正。今后是否要修正?從西方發達國家的實踐來看，我們對此難以樂觀。

2016年3月21日，《中國青年》報提供的另一份研究結果(盧曉東，于曉磊，2016)表明，中國城鄉之間的基礎教育差距令人擔擾。具體表現在以下幾個方面:

第一是學校教育。城鎮學校在硬件和師資水平方面大幅度超過農村學校，城鎮學生自小就接受優質教育，其優勢甚至起于幼兒園時期，比如城市會有國外教師任教的雙語幼兒園。城鄉教育差異的關鍵在于師資。城市和經濟發達地區中小學已經可以留用更多博士、碩士作為教師。與此同時，由于師資可以基于市場原則自由流動，因此城市和經濟發達地區對農村優秀師資還存在“吸血”效應。這就意味著，農村教師在積累了豐富教育經驗、取得很好教育成績之后，基于工資等條件的巨大差距，優秀教師會向城市和經濟發達地區流動?！吨袊嗄陥蟆?015年9月曾發表社科院博士后李濤對四川貧困縣基礎教育的田野調查研究，其發現在村落社會中農村教育體系僅僅作為“人才抽水機”而存在，是整條教育生態鏈中價值位階上的“最末端”。在李濤所參與的對江西、重慶等9省20個區縣調研中發現，在5285個總體有效樣本數中，發生過事實性流動的高達3366個;在樣本量為2274個的農村教師中，有1556個教師具有潛在外部流動意愿，其中，鄉鎮中學教師潛在外流比例最高，為76．51%。農村教師群體中事實性流失率和潛在性流失率都偏高。

第二，作為對學校教育的補充，城鎮學生接受大量的課外補習教育(影子教育)，這類教育不僅與課程學習內容相聯系，甚至延伸至體育、音樂、演講、國外旅行等素質教育層面。城鎮學生不僅在課程學習成績上優于農村學生，還在各類技能、素養、信心等方面全面超過農村學生。曾滿超等人對我國初中生課外學習城鄉差異的分析表明，城鎮學生參加課外補習的比例和相關支出均高于農村學生。薛海平使用中國家庭追蹤調查2012年數據研究課外補習，發現來自較好家庭社會經濟背景以及大中城市的學生更可能接受課外補習，其結論認為:我國義務教育階段課外補習活動，更加擴大了城鄉和不同階層義務教育階段的學生獲得教育資源和教育結果的差距。

第三是家庭因素。城鎮學生家庭中的父母以及其他親屬有更好學歷、背景、視野以及領先的教育觀念，在學生學業幫助、挫折輔助、視野開闊等方面能為子女提供農村家庭無法提供的教育背景和幫助。如果考慮流動兒童、留守兒童等因素，這項差異更加顯著。

第四是環境因素。城鎮學生成長的環境更加開放和現代化，學生會很早接觸網絡、藝術館、博物館、動物園、音樂藝術演出等，受到國際化、開放、現代多方面觀念潛移默化的影響，因而可以對其未來職業有所了解和規劃。這些因素對學生未來成長十分重要，是農村環境很難提供的因素。

美國的情況也不容樂觀。中國教育科學研究院教育理論研究中心王曉燕和北京師范大學社會發展與公共政策學院尚立富的研究表明，城鄉教育發展差距在美國同樣存在(王曉燕，尚立富，2015)。

目前受到官、學、民三界熱捧的芬蘭教育似乎是一個例外。芬蘭的中學生自2000年以來因多次在國際經合組織舉辦的“國際學生評估項目”(PISA，programme for international student assessment)連續蟬聯第一而受到國際社會關注。2009年，因中國上海學生囊括閱讀、數學、科學素養成績第一，以及陳之華《芬蘭教育全球第一的秘密》(中國青年出版社，2009)一書的出版，全面引爆了國內的“芬蘭教育熱”。關于芬蘭教育的討論已經有了大量的公開發表的文章，給我們塑造了公辦教育高質量、高公平的生動圖景，似乎重新點燃了人們對公辦教育的熱情和期待。但是，如果我們注意到芬蘭教育與本文主題相關的若干特征，如“充足的資源”“無差別的辦學理念與教育方式”“高度自主的辦學自由”等特點，即在芬蘭的公辦教育體系中，你既可以在任何一所學校獲得到相同的教育，但同時你也可以在任何一所學校中得到不同的教育。由此，“芬蘭教育”不但不構成對“教育公平俱樂部模型”的挑戰，而且為我們深入理解該模型提供了難得的典型案例。

即使排除了“芬蘭教育”，我們也難免還會產生一個疑問:既然公辦教育天然產生教育不公平，那么為什么世界上幾乎所有國家在基礎教育階段都是以公辦教育為主呢?為了回答這個問題，我們不妨設想一下沒有公辦教育的情形?？梢钥隙ǖ氖?，在沒有公辦教育時，大眾受教育權利的實現必將受到支付能力或特權身份的雙重影響，無錢無勢的社會弱勢群體將被合法地排斥在教育或優質教育之外。在這種教育格局中，雖然由公辦教育產生的內生性教育不公平不復存在，但由經濟、社會因素帶來的外源性教育不平等將成為社會成員平等教育權利實現的基本障礙。于是，我們必須在兩種不利因素之間做出選擇:要教育不平等，還是要教育不公平?現在看來，世界各國的實踐已經做出了選擇:為了減少教育不平等，寧可接受教育不公平。

“芬蘭教育”的實踐給我們提出的是另一個問題:什么樣的公辦教育能保障教育公平?

四、什么樣的公辦教育能保障教育公平?

有沒有公平的或消除了不公平的公辦教育呢?換句話說，公辦教育能夠為全體國民在教育領域提供“分享性公平”嗎?從前面的討論結果來看，由于公共財力的限制和學校的差異化特征，傳統意義上的公辦教育是不可能承擔這一使命的?！胺姨m教育”的成功，不但有“資源充足性”的支撐，而且“高度的辦學自由”與“無區別的辦學方式與辦學結果”的結合在一定程度上減少了國民對教育不公平的關注。因為在教育結果已經不受家長(學生)教育選擇行為的影響時，就有可能開辟出公辦教育實現教育公平的獨特道路。但這一模式受到經濟、文化、教育獨特性的高度制約，并不具有普遍意義。

中國若要實現“芬蘭式”的教育公平，那么普遍的“小班小校”應成為必要的前提，否則就無法保證在所有的學校都能得到相同的教育;此外，還要大幅降低生師比，保證在每一所學校中都有足夠多的高素質教師;并且，還要在制度和觀念上消除一切競爭性激勵，否則就無法保證在每一所學校都能得到相同的教育。由此可見，在中國若要由公辦學校提供這種“芬蘭式”的教育公平，在目前還沒有實現的可能。未來有沒有可能呢?如果普遍的“小班小校”這個必要前提不成立，那么也同樣不敢設想。

至今為止，在全球范圍內沒有一個國家的公辦教育能夠在嚴格意義上消除教育不公平，芬蘭同樣不能例外。但如果我們不把公辦教育局限在公辦學校的狹隘視野中，那么，消除教育不公平的公辦教育在理論上就有了不同于芬蘭教育的第二種可能路徑，這種公平的公辦教育最核心的制度設計叫做“教育憑證制度”。

所謂“教育憑證制度”，是指政府向每個學齡兒童發放可用于購買學校教育服務的有價憑證。學生可依此憑證部分或全部沖抵學校的學雜費，學校則將收取的全部憑證到政府換取與憑證面值相當的財政經費。該政策方案最先為美國經濟學家弗里德曼于1955年在《經濟學與公眾利益》一文中提出，他希望由此引起公辦學校的競爭以提高公辦教育質量。因為如此一來，學校獲得公共教育經費的多少就取決于就讀學生的數量，而學生數量又取決于學校對學生(家長)的吸引力，由此引導學校把提高教育質量和形成辦學特色與學校的生存發展緊密聯系在一起，從而自覺地為社會提供更好的教育服務(米爾頓·弗里德曼，1986，第83－104頁)。

國內的“教育憑證制度”實踐(俗稱“教育券”)，自2001年開始在浙江長興(熊全龍，2003)等地開展試驗以來，全國各地從南到北、從城市到農村、從普通教育到職業教育、從學歷教育到非學歷教育、從幼兒教育到高等教育等，幾乎在教育活動的各個領域都開展了形式各異的政策試驗，其中雖然不乏成功的案例，但總體上來說，至今并沒有取得突破性的進展，與當初人們對它的期望形成極大的反差(參見浙江大學教育學院編，2003)。從我們在2005年對此所作的一個總結性評論來看，“教育券”在中國失敗的主要原因有如下幾個方面:第一，制度沖突——教育財政制度、教師工資制度和學生入學制度等，都不支持“教育券”所需要的自由擇校制度;第二，觀念沖突——政府和社會都不接受從“公辦學校財政”向“公共教育財政”的轉軌，也難以接受公共教育資源對公辦學校進行競爭性配置的失落感;第三，利益沖突——公辦學校特權地位的喪失、政府公共資源配置權力的受限和強勢學校教師勞動價值的稀釋。這些因素表明，“教育券”的理念和制度設計在當時還不適應中國社會經濟、政治、文化和教育發展的需要(吳華，薛兆，艾薩克，2005)。前兩年，深圳市對民辦學校按學生人數提供財政資助的政策，是目前國內最接近“教育憑證制度”的“學生權利平等理念”的政策實踐，但并沒有應用到公辦教育體系之中(深圳市教育局，深圳市財政委員會，2015)。

但是，我們在此倡導的“教育憑證制度”，與弗里德曼以及其后大部分人希望它所發揮的效率功能不同，它是基于學生在公辦教育中的權利平等和實現這種平等權利所必然得出的優選政策方案。只要我們承認每個適齡少年兒童的受教育權利是平等的，只要我們承認學校之間的真實差異是永遠不可消除的，只要我們承認受教育者擁有自己選擇的權利，并且承認自由選擇比由政府代替他們選擇更為合理的話，那么，除了“教育券”之外，我們還有其他更好的途徑嗎?當然，“教育券”也不能解決一切問題。但是，只有“教育券”才能同時實現保障公平、提高效率、擴張自由和促進發展的公共政策目標。在這個意義上而言，如果將政府目前努力推進的公辦學校均衡發展政策與“教育憑證制度”相結合，勢必可以起到事半功倍的作用。

在教育公平的“俱樂部模型”當中，一種能夠整合當前體制資源的“義務教育憑證制度”可以這樣來設計:在一個由中央財政、省財政和縣財政共同出資、分級管理、統一核算的“國家義務教育憑證制度”中，各級政府向其教育事權范圍內的全體學生發放等額的“教育憑證”;中央政府向全國范圍內的適齡少年兒童發放“國家義務教育憑證”。與此同時，各省人民政府向本省范圍內的適齡少年兒童發放“省級義務教育憑證”，各縣人民政府向本縣范圍內的適齡少年兒童發放“縣級義務教育憑證”。在如此構建的“國家義務教育憑證體系”中，每個適齡少年兒童憑借人手一份(國家、省、縣共三張)的“義務教育憑證”在本縣、本省和全國范圍內自由選擇學校。無論公辦還是民辦學校，從政府獲取的財政資金只取決于從學生那里得到的“教育券”，但民辦學校可以在“教育券”之外收取額外費用。由于學生手中的“省級義務教育憑證”和“縣級義務教育憑證”的差異，各縣學生擁有的“義務教育憑證”總額是不同的，但他們在國家“義務教育俱樂部”的每一個層級上都受到了同樣的對待，從而實現了教育公平的理念與現實的完美結合。

學生獲取和使用各級政府發放的“義務教育憑證”，學校收取學生出具的“義務教育憑證”并向政府進行財政資金的結算，以及各級政府對“義務教育憑證”的出資與管理，在現行的學生學籍管理、銀行和財政體系內都可以便捷地完成。

這個政策設計在保障流動人口子女特別是農民工子女的受教育權利，合理平衡中央和地方、流入地和流出地政府的財政責任方面所體現的對教育公平、教育效率和學生與家長教育選擇權的促進作用方面，更是其他政策方案所無法企及的。而所有這一切，都只是基于“俱樂部模型”的一個自然推理。當然，基于教育公平理念的“教育憑證制度”的實施，也需要保證公辦學校之間的差距不能太大，否則，同樣面值的“教育券”在不同公辦學校獲得的教育價值就有可能產生不可忽視的影響，這也就違背了“教育券”作為教育公平政策工具的內在邏輯。這也許是我們重新找回對公辦教育信心的一個理由:公辦教育雖然不能消除教育不公平，但更均衡的公辦教育也意味著更少的教育不公平和實現更高教育公平的一個必要階段。

(我的博士研究生章露紅、徐婷婷、馬燕萍、王習、全繼剛、趙春魚、柳小虹，碩士研究生胡佳、林瑩、宋詞、褚昭衛、章君艷等參與了相關討論，王習承擔了部分文字工作，在此一并致謝。)

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(責任編輯 童想文)

10．16382/j．cnki．1000-5560．2017．02．001

國家社會科學基金重大項目“公共文化服務的指標體系構建與績效評估研究”(12＆ZD020);國家社科基金重點項目“質量導向的城鄉義務教育資源均衡配置的統籌政策研究”(14AGI018)。