振興東北應從優化營商環境做起

振興東北應從優化營商環境做起

振興東北，應從改善營商環境做起，通過營商環境的優化，留住區內生產要素，吸引外部生產要素，并著力優化生產要素配置。生產要素投入增加了，配置效率提高了，經濟發展才會有實現的基礎。

營商環境與經濟發展水平緊密相關

在市場經濟條件下，生產要素的投入與優化配置是經濟增長的主要動力，經濟增長速度快的地區必然伴隨生產要素投入量的增加與質的提升，而經濟增長速度慢甚至負增長的地區也必然伴隨生產要素的流失與配置的失衡。生產要素流失的原因不外乎是投入產出比的下降或回報率的減少，投入產出比的下降則要么是投資機會的減少，要么是投資成本的增加，而營商環境的優劣則直接決定了生產要素投入的成本。營商環境是企業活動中的經濟、政治、社會與法律環境的綜合反映，是企業從開辦、營運到結束各環節所處的環境和條件的總和，直接表現為企業生產經營活動的資金、人力、時間與機會成本的高低。2001 年，世界銀行開始探索編制企業營商環境指標體系，旨在評估各國私營部門發展環境。《2017年營商環境報告》分析并統計了全球190個經濟體的營商環境，統計指標涉及企業開辦、處理建設許可、獲取電力、登記產權、獲得信貸、保護中小投資者、繳稅、跨境貿易、執行合約、企業破產和勞動力市場管制等11個環節。從世界范圍看，營商環境與經濟發展水平存在關聯。《2017年營商環境報告》所披露的營商環境最佳的前十位是:新西蘭、新加坡、丹麥、中國香港、韓國、挪威、英國、美國、瑞典、馬其頓。除馬其頓外，其他國家或地區均是全球經濟發展水平較高的國家或地區。馬其頓雖是歐洲相對不發達的國家，但近幾年在大力推進基礎設施建設、積極吸引外資、鼓勵企業創新特別是針對小微企業出臺優惠政策等措施的推動下，國內經濟保持相對快速增長，失業率降至歷史低位，外資引進正向流入，經濟總體保持良好態勢，成為歐洲債務危機影響下發展速度較快的國家之一。

從國內看，目前尚沒有相關組織或機構發布連續性的營商環境報告。2008年，世界銀行與中國社會科學院“中國城市競爭力”課題組共同發布了《2008年中國營商環境報告》，對全國26個省會城市和自治區首府所在地及四個直轄市的營商環境進行了量化評估，評估結果同樣顯示出營商環境與經濟發展水平緊密相關的結果：營商便利度前十位的省市除北京、重慶外，均是沿海相對發達的地區；而西部地區的大部分省份及中部地區的個別省份則處于營商便利度的后十位。

東北地區營商環境的短板

近年來，我國營商環境每年都有很大進步，但營商環境仍是我國改革開放與經濟社會發展的短板之一，而這一短板在東北地區更加明顯。

(一)政府與企業在成本負擔水平上認識不一

根據筆者參與的對東北地區政府相關部門及企業的調查發現，政府與企業在企業成本負擔水平上存在認識上的差異。政府方面認為，通過近年來一系列的簡政放權、清理收費等措施，面向企業的收費基本上該取消的都取消了，再降的空間很小；企業則認為負擔還很重，企業負擔沒有發生根本性變化。對企業來說，內部的生產經營耗費是企業內部的成本；企業外部的交易與談判活動的耗費，為外部交易成本。外部交易成本的來源主要有兩個:一是市場，即企業在市場中與其他企業進行交易的耗費，是市場交易成本。二是政府，即企業遵從政府各種制度與管制措施的耗費，可稱之為制度性交易成本。制度性交易成本是決定營商環境的核心要素。狹義看，企業制度性交易成本包含在企業管理成本之中，是由于政府行政審批制度導致的成本；廣義看，企業所有的成本都與政府管制有關。土地、原材料、人力、能源、物流、融資等雖是生產要素，但政府管制卻會導致其價格扭曲；稅費及行政審批帶來的成本則直接與政府管制有關。當前，通過一系列簡政放權措施，制度性交易成本大大減少，但企業稅費負擔較重、融資成本較高、物流成本居高不下仍未得到根本改觀，而制度是這些成本形成的重要因素之一。

(二)政府管制的一些環節存在顯性成本隱性化的現象

目前，一些顯性制度性交易成本大大減少，但也有一些顯性成本轉化為隱性成本。政府的直接收費雖然少了，但設置了一些條件，企業要達到相應條件仍需向一些機構支付相關費用，如企業生產建設中的各種許可、評估與評價等。正是由于一些制度性交易成本的“隱性化”，使政府部門與企業在成本水平認識上有較大差異。政府直接面向企業的收費降低了，但一些依托政府部門的公共機構或市場組織的收費卻增加了，企業總體的負擔水平沒有明顯減少。

(三)資金成本之外的人力、時間與機會成本也不容忽視

在企業生產經營過程中，人力與時間支出、機會的損失也會影響到企業效益，進而轉化為資金性成本。經過新一輪的簡政放權，企業開辦登記方面的費用幾乎全部取消，這方面的資金成本基本上沒有，但在企業開辦與經營過程中，一些行政性許可辦理的時間長、步驟繁瑣，即使對相關流程與要求十分熟悉，也要花費不少精力。一些企業出于便利的目的，往往請中介代理，這也相應地增加了成本。

(四)涉企收費有所減少，但負擔依然較重

按照性質不同，可把涉企收費分為三類:一是功能性收費，即政府提供特定領域的公共產品或支持某項事業發展向企業收取的費用，也叫政府性基金。二是行政性收費，即政府或準政府機構向企業提供公共服務時收取的費用，即通常所說的行政事業收費。三是經營性服務收費，即公共機構、社會組織或中介機構向企業提供勞動、技術、信息、設施等服務時收取的費用。目前,各級政府的政府性基金、行政事業性收費已向社會公開，但經營性服務收費尚未公開，且由于種類繁多，難以準確統計。近年來，各級政府采取的減少涉企收費的政策措施很多，也產生了積極效果，但企業反映負擔依然沉重。

1.政府性基金收費種類多，大中小型企業負擔程度不一。當前，我國政府性基金收費名目繁多。從各地的公示情況看，大部分省份為25項左右，其中的大部分為全國統一征收的，個別項目為局部省份征收。政府性基金的征收標準，各地不完全一致。由于地方政府在征收政府性基金方面有一定的自由裁量權，政府性基金的征收也往往是地方政府招商引資或對重點扶持產業或企業優惠的方式之一。從實際情況看，東北地區中型企業的政府性基金負擔最重。一方面，大企業實力雄厚且多為地方政府重點扶持的對象，在政府性基金征收標準方面可與地方政府進行談判，一般情況下能獲得一定幅度的優惠；小微型企業的優惠政策較多，個別政府性基金減征或免征的現象普遍存在；中型企業則既沒有大型企業的談判權，也難以享受到小微型企業的優惠政策，一般情況下都是足額交納各項基金。

2.政府經營性服務收費有所減少，準政府經營性服務收費亂象依然存在。近年來，各級政府均對涉企經營性服務收費進行清理，收費項目有所減少。清理涉企經營性收費雖然減輕了企業負擔，但不少企業依然反映各種收費還較多、負擔還較重。

(五)電力、供暖等公用事業成本偏高

水、電、氣等是企業開展生產經營活動的基本要素。這些生產要素由于具有一定公共產品屬性，一般由政府舉辦的公用事業企業供給。這些企業雖然不完全以盈利為目的，但由于處于行業壟斷地位，使用水電氣的企業往往沒有議價權。一方面，工業用電價格偏高。東北地區資源富集，電力資源也比較豐富，但豐富的電力資源并沒有在市場上形成相對低廉的價格。另一方面，東北地區企業供暖成本較高。東北地區處于我國北部，冬季供暖期過長，企業支付的取暖費用較高。

(六)企業履約與訴訟成本較高，拖欠中小企業貨款問題普遍存在

企業執行合約成本偏高，主要表現在企業間拖欠貨款現象比較普遍，對違約現象的法律訴訟成本較高。

1.交易談判中，中小企業處于弱勢地位。中小企業一般成立時間較短，產品市場競爭力不強，且沒有形成穩定的商務或社會關系，在以大企業為核心的供應鏈中處于弱勢地位。一方面，在締結合約的過程中，中小企業處于弱勢的談判地位，如定價權、貨款結算條件等。另一方面，在遭受損失后，中小企業的維權能力較弱。由于標的金額較小及我國在相關領域制度的不健全，導致追討損失的成本相對過高，致使中小企業難以實現維權，特別是當交易對方是具有跨國或國有背景的大型企業時，中小企業的利益就更難得到保障。

2.法律訴訟成本較高且執行難的問題未有效解決。目前，涉企訴訟案件普遍審理周期長、執行難度大，企業在提起訴訟后需墊付大量的訴訟費、保全費、執行費、鑒定費等司法費用，同時承擔高額的律師費成本。高昂的訴訟成本不一定能帶來如意的效果，一些合約糾紛雖然勝訴，但執行起來困難重重，種種因素使一些糾紛最終不了了之。如果案件無法實現順利回款，以上費用將進一步加大企業損失。在東北地區調研中一些企業就反映，面對合約糾紛，許多企業不愿走法律途徑，能通過協商解決固然好，不能通過協商解決的，也盡量不進行訴訟。一方面，因為訴訟成本高，即使打贏了官司，也不一定能收回應得的權益。另一方面，一旦進行了法律訴訟，可能會在市場上留下負面印象，給企業今后的市場活動帶來不利影響。

優化東北地區營商環境的對策

營商環境本質上就是政府管制環境，政府的越位、缺位與錯位都會影響到營商環境。推進政府職能轉變，建立與市場經濟體制相適應的行政管理體制，是優化營商環境的長期治本之道。構建市場經濟條件下商業友好型政府管制環境，既是更好發揮政府作用的要求，也是企業的普遍呼聲。

(一)優化政府部門機構設置

目前，政府部門及部門內部機構主要是依據功能進行“塊”狀設置，每個部門負責一“塊”功能，每個部門內部的機構又負責一“子塊”的功能，在功能界定不清的情況下，機構間會強化自身職能，導致管制權重疊使用。如果部門及部門內部機構的設置更多地按照決策、執行與監督的職能設定，就會在一定程度上把機構強化“塊”狀職能轉化到強化“制衡”上來。通過優化部門職能設置，同時形成部門間的制衡機制，能減少因機構間的職能交叉與重疊帶來的制度性交易成本。從2008年開始，深圳市就啟動了以“行政三分制”為重要內容的綜合配套改革，即“按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求”推進行政管理體制改革。東北地區在全面深化行政管理體制改革的過程中，應探索行政權三分制改革，通過打破機構設置的條塊模式，提高行政效率，減少行政成本，優化公共服務。

(二)嚴格社會組織管理，明確社會組織的社會屬性

應逐步縮減、裁撤依附于行政部門的事業性收費單位及其人員，使其逐步走向社會；為企業服務的社會組織，應由企業按照自愿的原則在政府的監管下設立，避免依托于政府機構或權力設立為企業服務的社會組織；社會組織設立應當精簡、有效，解決企業的實際問題，避免社會組織機構龐大帶來的機構運行成本上升的問題。

(三)著力提升基層政府治理能力與水平，保障減輕企業負擔的政策措施能夠落實

基于治理能力現代化的政府改革應把重點放在基層。基層政府是直接為企業提供服務的，自上而下的改革往往是越往下改革推進得越慢、越淺。為提高行政管理體制改革的邊際收益，東北地區應更多關注基層政府的實際訴求，使各項改革政策能在基層落地。

(四)進一步增強涉企收費的透明度，減少涉企審批事項的人力與時間耗費

增強涉企收費的透明度，使涉企收費在陽光下進行，是減少亂收費的主要手段之一。因此，建議推進涉企收費清單制，面向企業的各類收費，按性質分門別類地向社會公開，不在清單之外的收費項目企業有權拒付。實行行政服務中心集中收費制度，不再向各執法部門單位發放非稅收入票據，同級非稅收入要全部在同級政務服務中心財政收費窗口集中繳納。要使企業與政府的交易成本最小化，就要把涉及企業登記與審批的事項集中起來辦理。應進一步推行一站式審批、集中審批，利用互聯網技術實行網上審批，使企業登記與審批事項不必分時間、分部門地逐一辦理。

(五)建立政府政策、制度發布平臺，促進部門間信息共享

東北地區各級政府尤其是基層政府，應建立政府政策與制度的發布平臺，使企業更方便地掌握相關的政策與制度，減少企業與政府間的信息不對稱。同時，在各部門信息分割的情況下，企業辦理各項業務都會提交相應的資料，無形中增加了成本。應通過電子政務系統建設，推動非保密信息的共享，使讓企業提供自證材料的過程在信息共享中解決。

(六)支持由專業性社會組織發布區域性營商環境報告

目前，對企業到底承擔了多少制度性交易成本，政府乃至全社會都難以全面掌握。一些政府機構、社會組織或研究機構發布的企業負擔調查報告雖然一定程度上反映了企業負擔水平，但并不全面和系統。建議由東北三省省級政府支持專業性社會組織定期發布區域性營商環境報告，動態地掌握企業制度性交易成本的水平，并通過報告披露各地改善營商環境的導向。條件成熟的情況下，還應與發達地區合作，共同開展營商環境比較研究；通過比較，查擺東北地區的薄弱環節，有針對性地改進。

（摘編自《經濟縱橫》2017年第1期 文/武靖州）