芻論我國人大代表履職制度的完善

摘要：我國憲法和法律規定了人大代表的“集體履職制度”，具有鮮明的中國特色。但隨著我國社會變遷，人大代表“集體履職制度”的弊端也逐漸顯現出來，一定程度上影響了人大代表制度建立的初衷，不利于人民代表大會制度優越性的體現。立足現實實踐，可以嘗試建立一種以“個體履職制度”為主、“集體履職制度”為輔的人大代表履職制度。“集體履職制度”向“個體履職制度”的轉變，不僅可以充分發揮人大代表的主體性、積極性和創造性，而且有助于推進我國人大代表工作的實質性進步。

關鍵詞：人大代表；履職制度；個體履職；集體履職

中圖分類號：D622

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）03-0012-04

基金項目：國家社會科學基金一般項目“憲法價值評價研究”（14BFX026）；教育部人文社會科學規劃項目“憲法價值實現研究”（12YJA820082）的階段性成果。

作者簡介：李曉波（1983-），男，陜西商洛人，華南理工大學法學院博士研究生，研究方向：價值憲法學。

自新中國成立以來，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，履行憲法和法律規定職務主要是以集體方式進行的。法律層面不僅規定了各級人大及其常委會的集體工作方式，而且實踐層面以集體方式來履行代表職務也是慣例。因此，我國已經形成了中國特色社會主義的人大代表執行職務制度，即“人大代表集體履職制”。盡管這一制度在歷史上對人民代表大會制度的運行發揮過積極作用，但我們必須清醒地看到，“人大代表集體履職制度”也存在一些缺陷，使得人民代表的主動性、積極性和創造性不能充分發揮，這也直接影響了人民代表大會制度設計的初衷。隨著我國政治、經濟、社會的發展變化，人大代表履職制度也應該進行改革，推動實現由“集體履職制”向“個體履職制”的轉換，這對充分發揮人大代表的“主體性”作用，推動人民代表大會制度完善，充分彰顯人民代表大會制度的價值具有重要意義。

一、人大代表履職制度的現狀

《中華人民共和國憲法》第2條規定：“國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”本條以憲法規范的形式確立了人民代表大會制度是我國的基本政治制度。《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會依照法律的規定選舉產生。全國人大代表是最高國家權力機關的組成人員，地方各級人大代表是地方各級國家權力機關的組成人員。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。”因此，人大代表的履職不論是專職的還是兼職的，都是一種法定的職務，人大代表履行職務是內容和形式、過程和結果的有機統一。

從憲法和代表法的規定來看，人大代表履職一般包括四個方面，即人大代表個體履職享有的權利、人大代表個體履職承擔的義務、履職過程中參加行使國家權力機關的職權以及履行國家權力機關的職責。這四個方面是人大代表個體履職權利和義務的統一，是參加行使國家權力機關的職權和履行國家權力機關的職責的統一。按照代表履職的個體性或集體性程度，可以將人大代表履職分為三個層面：第一個層面，是代表僅靠個人就能實現的權利和承擔的義務，如“代表的言論免責、代表的人身權保護和言論、表決豁免權”；“必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，并且在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施”；“應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務”的義務等。這些權利和義務的實現都不需要其他代表的合作和配合，更不需要人民代表大會這個權力機關批準。第二個層面，就是一個代表必須和其他一定數量的代表一起才能實現的權利和義務，如全國人民代表大會會議期間，一個代表與其他30名以上的代表聯名，有權提出對國務院和國務院各部、各委員會，最高人民法院，最高人民檢察院質詢案的權利；或者一個全國人大代表和其他代表一起達到五分之一以上的法定人數，就可以向全國人民代表大會提議修改憲法等。第三個層面，就是一個代表必須通過人民代表大會這個國家權力機關才能實現自己的權利和義務，如憲法第62條規定的全國人大行使的十五項職權，都是所有與會代表共同參加完成的。在研究人大代表履職的時候，應當注意不同層面的人大代表履職情況，區分個體性和集體性差異。

人大代表履職離不開人民代表大會這個根本政治制度，憲法規定人民代表大會的職權為人大代表履職提供了根本依據。但憲法并沒有直接規定人大代表怎樣執行職務，也沒有區分規定集體執行職務和個體執行職務。1992年4月，第七屆人大五次會議通過了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方人民代表大會代表法》（以下簡稱代表法），代表法根據憲法對人大代表執行職務問題進行了具體規定，構建了“人大代表集體履職制度”。2009年8月27日，第十一屆全國人大常務委員會第十次會議《關于修改部分法律的決定》中對代表法進行了第一次修正。2010年10月28日，第十一屆全國人大常務委員會第十七次會議《關于修改〈 中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》對代表法進行了第二次修正。雖然兩次修正對人大代表履職問題作了進一步的規定，但基本上是在繼續強化“人大代表集體履職制度”，并沒有涉及到“人大代表的個體履職”問題。因此，在新的時代條件下，完善我國人大代表的履職制度具有必要性和可行性，這是中國特色社會主義政治制度改革的重要組成部分，也是繼續提升我國人民代表大會制度優越性的必然要求。

二、人大代表個體履職的制度優勢

“人大代表個體履職制”，就是人大代表以自己的名義和一個人大代表的身份依法獨立地執行代表職務的原則、規范、機制的統一，其主要包括如下要點：（1）“人大代表個體履職制”是一種由原則、規范、機制構成的工作制度；（2）人大代表“個體履職制”的基本主體是人大代表個人，而不是人民代表大會；（3）“人大代表個體履職制”的主體身份具有“雙重性”，是自己的名義和人大代表身份的統一（如全國人大代表申紀蘭）；（4）“人大代表個體履職制”行使的是個體代表職務；（5）“人大代表個體履職制”是執行代表職務的原則、規范、機制的統一。與“人大代表集體履職制”相比較，“人大代表個體履職制”重要特征在于：一是個體性。如前所述，執行代表職務的代表，不是代表小組、代表團等代表集體，而是個體代表，即具體的人大代表。二是主動性。執行職務的工作不是人大常委會、主席團主席、副主席和人大辦事機構、工作機構組織和安排的，也不是消極、被動的，而是代表根據履職情況和需要主動進行的。三是獨立性。即人大代表個人不是被動地依附于代表集體和某一個人大代表，而是具有獨立人格和相對獨立代表意志，按照自己的立場和意志執行代表職務。四是創造性。在前面“三性”基礎上，代表履行職務和開展工作具有創造性。在憲法上，“代表個體履職制度”之所以比“代表集體履職制度”更具有理論和實踐價值，主要有以下原因。

首先，從人民代表的產生來看，主要分為直接選舉產生的代表（選區選民選舉的代表）、間接選舉產生的代表（選舉單位即一個人民代表大會選舉的代表）兩種。換句話來說，一個代表就分為同源性代表（來源于同一個選區或選舉單位的代表），異源性代表（來源于不同選區或選舉單位的代表）。人大代表來源的同源與異源，一方面是絕對的，如市轄區人大選舉產生的市人大代表，他們與區人大代表是同源的。另一方面又是相對的，代表的異源，稱之為“代表差性”，“代表差性”即代表來源不同，意味著被代表的對象不一樣，被代表的對象不一樣就意味著反映的利益和意志也不一樣，這也就決定了代表的立場和主張不一樣。既然如此，代表執行職務就應該遵循個體履職原則。

其次，從人大代表的性質來看，選民、選舉單位與代表之間是什么樣的關系呢？人民代表大會制度是代議制的一種形式，在西方代議制度發展歷史演變中，圍繞這一問題，眾說紛紜，見仁見智，莫衷一是。一種觀點認為，代表與選民之間的關系即發生類似民法上的委托與被委托的關系，代表在代議機關的發言和表決應該嚴格遵照選民的意志行事。另一種觀點認為，選舉代表是公民的義務和責任，代表一經選出就與選民斷絕了關系，代表自己承擔獨立的責任。在代議機關的發言和表決由代表獨立作出判斷，不受任何人包括選民的約束。還有一種觀點認為，代表一經選出，就代表的是全體人民的意志和利益，代表在代議機關的發言和表決要以全體人民的利益和意志為基礎，不應夾雜代表任何個人意志，應該是“價值中立”的。當然，還有觀點認為，選民選舉代表是建立在對代表行為、能力、人格信任的基礎上，代表一經當選，也不能脫離選民獨斷獨行，也不必事事順從自己的選民而惟命是從。這是由人民代表的“代表”雙重性決定的：一方面，代表與選區或選舉單位之間的關系，是一種委托和代理的關系，是哪一級的人大代表，就要代表這一級選舉人的利益和意志；另一方面，代表與他所屬的人民代表大會而言，是個體與群體的關系，你是由哪個選區或選舉單位選舉的，你就應該代表該選區選民或選舉單位的利益和意志。前一種代表處于基礎和主導的地位，后一種代表處于輔助和次要地位，但也是不可或缺的。因此，選民和代表之間的利益和意志客觀上既具有一致性，也具有不一致性，局部的利益和意志與全局的利益和意志既具有同一性也具有差異性。人大代表執行職務的目的就在于使自己所代表的選區或選舉單位的利益和意志得到最大化的體現，同時也要在全局利益和意志的引領下爭取局部利益的最大化。所以，代表的履職行為一定要在局部利益和意志與全局利益和意志之間保持適當的平衡。代表的這種性質也要求推進“代表集體履職制”向“代表個體履職制”轉換，只有這樣，才能更好地體現代表的性質和代表的憲法價值，充分發揮人民代表制度的社會主義優越性。

再次，代表是個體性和主體性的存在。從人大代表產生上看，真正選舉產生的人大代表，是選民或選舉單位選舉的最能忠實地代表選民利益和意志、最有效地爭取并實現選民利益和意志的人。人大代表的當選，并不因為被選民或選舉單位選舉為代表而喪失了自己的個體性和主體性，他仍然是有個性和主體性的。代表履職主要做兩件事：一件是正確地理解和把握選區選民或選舉單位的共同利益和意志；一件是努力使選民選舉單位的共同利益和意志在代表所屬的人民代表大會得到最有效的體現。上述兩件事的完成，都需要充分發揮代表的個性和主體性，而這正是“人大代表的個體履職制度”的精髓。另一方面，人大代表在這兩件事中表現如何，主要由選區選民或選舉單位進行判斷和評價。所以，“人大代表的個體履職制”，更便于選民和選舉單位對代表展開績效評判。

三、人大代表個體履職制度的完善

“人大代表個體履職制度”有其自己的理論和實踐優勢，在政治實踐中，充分發揮人大代表制度的價值，應該從以下幾個方面具體完善“人大代表的個體履職制度”。

第一，修改《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》中的相關條款，建立“個體代表履職”與“集體履職”相結合的制度。在這種制度中，可規定在會議期間和閉會期間 “以個體履職”為主，“集體履職”為輔的具體代表履職制度。對各級人民代表大會來說，基本的主體只有兩個，一個是代表，一個是人民代表大會，兩者之間的中介如代表小組、代表團等都不是基本主體，它們的存在無非是為具體代表的個體履職和人民代表大會的整體履職服務的。因此，它們只是與代表法相配套制度，并不是實際的主體。

第二，從代表的產生看，應該強化競爭性選舉。“選舉是代表制度的邏輯起點，也是代表制度的基礎”，[1]必須從代表的選舉入手，采取競爭性的選舉才能保證代表履行職務的動力基礎。具體來講，可以擴大代表選舉的差額比例，提高直接選舉的層級（先在地級市和副省級市逐步直接選舉），完善選民聯名推薦和允許獨立候選人競選等制度，從根源上強化代表選舉的競爭性。目前的代表之所以責任感不強，缺乏動力，最直接的原因就是選舉競爭機制的缺失，代表當選太容易。因此，在實踐中當選代表沒有“神圣感”“使命感”和“責任感”，不能真正履行代表的職責。其后果就是代表“個體履職”缺乏內在動力，還可能產生腐敗問題。另一方面，代表選舉競爭性機制的缺乏，會導致選出的代表素質低下，參政議政、文化水平和社會活動能力有限，這對人大代表的履職也是不利的。

第三，從代表結構上進行優化。有學者以十一屆全國人大代表及其履職狀況作為研究對象，發現在履職的五年內，從平均視角來看：“（1）女性代表提出的議案數要多于男性代表；（2） 年齡偏大的代表提出的議案數要多于年輕代表；（3）高學歷代表在整體上提出的議案數要多于低學歷代表（其中一個重要原因是不少低學歷代表沒有提出過議案，而且，大專學歷的全國人大代表是在各學歷等級中提出議案最多的代表群體）；（4）非中共黨員的代表提出的議案數要多于中共黨員的代表；（5）非官員代表提出的議案數多于官員代表，在非官員代表中，企事業單位的管理人員、民間組織的管理者和專業職稱技術人員是提出議案較多的三大群體。”[2]因此，人大代表結構的優化對于人大代表的履職是非常關鍵的。具體來講，有兩種思路：一是在人大代表總體數量不變的前提下，提高能廣泛代表民意的基層代表數量，或者擴大人大代表的來源范圍，盡量覆蓋到各行各業。二是減少人大代表的數量，提高質量。從組織行為學的角度來看，參與者數量與素質是影響集體行動的重要因素：“在規模較小的群體中，由于個人的貢獻對公眾物品的生產有較明顯的影響，且相互比較熟悉，‘搭便車的行為易為他人察覺，因此搭便車的幾率便會降低。相反，在規模較大的群體中，由于成員人數眾多，個人是否作出貢獻不易為人察覺，所以‘搭便車的比率就會增加。”[3]例如，全國人大目前有3000多位代表，在會議期間這樣大的群體在一起議事，會嚴重影響到議事效率。如果代表人數得到合理的縮減，不僅可以在各位代表之間形成相對穩定和熟悉的人際關系，而且減少了“搭便車”行為。在此種結構之中，各位代表之間還會考慮到道德和聲望因素，因而會從“自律”的角度對各位代表的行為產生無形的影響力與約束力，有利于人大代表的實質性履職。

第四，完善代表聯系選區和選舉單位制度。十八大報告指出：“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度。”[4]要建立健全代表聯系選民或原選舉單位制度，各級人代會和常委會要及時總結人大代表向原選區選民和原選舉單位述職、評議等經驗，并向基層推廣。代表法規定：“代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監督。”但這一規定太過于原則和概括，沒有明確規定代表聯系選區選民的頻率和時間，省級人大常委會可以就新修訂的代表法制定具體的實施辦法，明確代表聯系選區選民至少要保證的頻率和時間，以促進代表能夠及時聯系選區和選舉單位。與此同時，配合前項工作還需要建立人大代表公示制度，將代表的姓名、工作單位和聯系方式定期及時等向選民和選舉單位公示，以便選民和選舉單位對當選的人大代表進行日常的監督。在具體的制度設計時，需要注意的是人民代表大會聯系的基本單元是具體人大代表，而不是代表小組和代表團等；而代表聯系選民和選舉單位，也不是以代表小組和代表團的名義進行，而是以個體人大代表個人直接聯系。這種聯系機制是雙向的：一方面人大及其常委會聯系人大代表，人大代表聯系人大及其常委會，這種主要是被動聯系模式；另一方面人大代表聯系選民和選舉單位，選民和選舉單位也聯系人大代表，這種是主動聯系模式。在這種三位主體四維聯系中，人大代表處于聯系的樞紐地位，扮演著關鍵性的角色。

第五，建立代表個體履職激勵、約束、評價、監督和考核制度。“人大代表的個體履職”應該有相應的法律制度來規范，用制度來激勵、約束、評價、監督和考核代表的履職。從古典“社會契約論”角度講，國家和政府是按照社會契約成立的一種公共組織，公民與政府之間是一種復雜的委托和代理關系，具體表現為政治委托人的選民與政治代理人的政治家、人大代表和公務員的關系。政治委托和代理關系的存在，使得受托人和代理人可能會篡奪委托人和被代理人的利益和意志，而將自己的利益和意志凌駕于委托人和被代理人之上，或者干脆架空委托人和被代理人，因此，“解決代理問題的最佳辦法應是建立一套既能夠有效約束代理人行為，又能激勵代理人按委托人旨意和設立目標而努力的制度。”[5]具體來講，可以從完善委托代理關系、協調委托人和代理人的利益、削弱信息不對稱以及增加不作為成本這四個環節入手，建立相應的人大代表個體履職的激勵、約束、評價和監督制度。同時，還要構建“個體人大代表履職”考核制度，基本思路有兩種：一種是直接由選

民對代表進行考核；另一種是選民進一步委托其他代理人對代表進行考核。具體制度層面，可以建立“出勤考核、提案考核、活動考核、年度考核和任期考核”五種類型并存的機制來對個體代表的履職進行考核。[6]

此外，還要建立代表個體履職的保障機制。代表法在第四章專門規定了代表履行職責的一些保障。但是，這些保障在實踐中很難落到實處，有些保障操作性不強，還有待具體化。對個體代表的履職，代表法應該細化關于代表履職的物質保障規定，建立人大代表履職包括物質保障在內的綜合保障體系。要繼續完善以中央和地方財政預算為主，政府其他職能部門和企業經費為輔的經費籌集機制，保證代表履職經費的充足。中央和地方財政必須根據選區人口基數確定履職經費，把代表履職活動經費列入本級財政預算，專款專用。當然除了物質保障之外，包括法律保障在內的諸多保障都應該加強和完善，構建一套人大代表“個體履職”保障機制是完善我國人民代表大會制度的重要舉措。

結語

人大代表的性質決定了其必須能夠真正地代表被代表的選民和原選舉單位的利益，代表的產生永遠是“由下而上”的過程，因此，代表的履職效能就很重要。我國目前的人大代表履職制度很多情況下是以“集體”的方式來進行的，而且將“工作”和“活動”作為人大代表在開會和閉會期間的履職方式。此種履職方式，嚴重影響了人民代表大會制度的設計初衷和人大代表制度價值的實現。隨著我國政治改革和民主化進程的加快，為了適應快速發展的社會變遷和民主進程的需要，人民代表大會制度也應該與時俱進。人民代表大會制度的精髓就在于人大代表“實質性”的履職，能夠真實的反映人民的利益和訴求，將人民的意愿以民主的方式上升為法律。而“人大代表集體履職”并不能很好適應這些挑戰。因此，在立足本國國情和借鑒國外的議員履職制度的基礎上，構建以“個體代表履職制度”為主、人大代表“集體履職”為輔的代表履職制度，才能充分體現人民代表制度這個基本政治制度的價值。未來的中國政治體制改革和民主化進程，可以以人大代表的“個體履職制度”為切入點，構建以“個體履職制度”為主、“集體履職制度”為補充的人大代表履職制度，切實加強和完善人民代表大會制度，充分發揮社會主義根本政治制度的優越性。

參考文獻：

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[2]何俊志，劉樂明.全國人大代表個體屬性與履職關系研究[J].復旦學報 （ 社會科學版）， 2013，（2）.

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[4]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2012-11-18.

[5]李娜君，榮浩.委托代理理論視角下的代表與選民關系[J].人大制度研究，2007，（1）.

[6]方付建.試論建立人大代表履職考核制度[J]. 廣東行政學院學報，2009，（6）.

【責任編輯：張亞茹】