“互聯網+”視域下基層信訪工作的創新路徑

李坤軒 邱麗莉

摘要：

信訪工作事關社會穩定，事關人民群眾切身利益。考察山東省濟寧市信訪工作的探索實踐，在新形勢下加強和改進基層信訪工作，依法化解社會矛盾的對策主要有：創新信訪穩定工作理念和思路，構建大信訪、大聯動工作格局，升級拓展“陽光平臺”建設，落實信訪穩定責任主體，完善重大信訪問題排查預警處置機制，提升完善信訪基層基礎工作，加強信訪干部隊伍建設，增強信訪穩定考核指揮棒作用。這些探索實踐具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：法治政府；社會矛盾糾紛；基層信訪工作；濟寧市；“三室一網”

中圖分類號：D6328

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）03-0024-04

引言

國務院《信訪條例》規定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關部門機關處理的活動。信訪制度作為密切黨和政府聯系群眾的重要制度，在化解社會矛盾糾紛方面發揮著重要作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對信訪工作作出一系列重要戰略部署。黨的十八屆三中全會提出改革信訪工作制度，四中全會要求把信訪工作納入法治化軌道，五中全會強調“引導群眾依法行使權利、表達訴求、解決糾紛”，“加強和改進信訪和調解工作，有效預防和化解矛盾糾紛”，這些都為新時期進一步做好信訪工作指明了方向。

依法有效化解社會矛盾糾紛是推進法治政府建設的必然要求。當前，我國社會矛盾糾紛呈現多發易發、錯綜復雜的態勢，社會矛盾糾紛參與主體多元化，“不僅發生在公民之間，而且發生在公民與法人、非法人團體和組織及其相互之間，甚至發生在黨員、干部與群眾之間。”[1]基層信訪雖總體平穩可控，但信訪上行壓力較大，土地征用、房屋拆遷、勞動社保等涉及人民群眾切身利益的問題比較突出。信訪洪峰持續不退，高位運行，[2]形勢比較嚴峻。同時，互聯網和新媒體的快速發展，從根本上改變了傳統的信息傳播格局、社會輿論生態和公眾參與方式，網上信訪正逐步成為群眾信訪的“直通車”、主渠道。[3]信訪工作事關社會穩定，事關人民群眾切身利益，做好基層信訪工作，至關重要。習近平總書記曾指出，“基層是群眾信訪的源頭，又是解決信訪反映問題的關鍵。”面對信訪工作的新形勢，必須進一步加強和改進基層信訪工作，創新信訪工作思路，依法解決好群眾合理合法的利益訴求。

一、“三室一網”信訪工作主要做法

濟寧市開展的“三室一網”信訪工作，是指在村居（社區）設立信訪事項代辦室、鄉鎮（街道）設立信訪事項會商室、縣（市、區）設立信訪事項聽證室；依托“濟寧陽光信訪”信息化網絡系統，發揮互聯網+信訪優勢，在全市構建起全面覆蓋信訪形式、工作過程、工作范圍和群眾可投訴、可跟蹤、可監督、可評價的信訪工作新模式。

1.村級信訪事項代辦室。村級信訪事項代辦室的基本職能：一是排查隱患，及時掌握村居（社區）民思想動態以及各類信訪苗頭隱患；二是化解矛盾，對排查出的矛盾糾紛和信訪隱患，妥善化解在當地；三是預警上報，第一時間將有可能上行的信訪問題向鄉鎮預警；四是信訪代辦，引導幫助或代理信訪人通過“陽光信訪”信息化系統反映訴求；五是宣傳政策，向群眾宣傳信訪法律法規，引導群眾依法逐級有序反映問題。村級信訪代辦室配備方便群眾反映訴求、查詢情況、評價監督的專用設備。信訪信息員承擔信訪事項代辦職責，指導群眾通過電話、手機短信、微信、網絡等渠道反映問題，幫助群眾將反映的問題及時錄入“濟寧陽光信訪”信息系統。信訪信息員每周一次向鄉鎮（街道）信訪辦上報信訪隱患排查信息，敏感時期每天一排查，對排查出的問題全部建立臺賬，落實化解責任。

2.鎮街信訪事項會商室。鎮街信訪事項會商室的基本職能：一是分析研判信訪形勢，搞好穩定風險評估；二是調度會商轄區村居有可能上行的矛盾糾紛，明確責任和處置措施，制定工作預案；三是會商研究上級交辦的信訪事項和未辦結信訪問題；四是指導村級信訪事項代辦室開展工作。鎮街信訪事項會商室有固定的辦公場所、必要設備，制定有信訪事項會商工作流程等制度。鄉鎮（街道）信訪辦主任主持信訪事項會商室日常工作，每周牽頭召開例會，綜合協調鄉鎮（街道）黨政領導、組織推動職能部門會商會辦信訪突出問題。定期分析研究轄區內重點利益群體訴求和信訪突出問題，落實防范化解穩控措施。對涉及群眾切身利益的重大決策，落實聽證、公示、風險評估等制度，廣泛聽取群眾的意見和建議。

3.縣級信訪事項聽證室。縣級信訪事項聽證室的基本職能：一是組織開展信訪聽證；二是指導幫助轄區部門開展信訪事項聽證；三是加強對信訪聽證員的管理培訓。縣（市、區）信訪事項復查辦公室主任主持信訪事項聽證室日常工作，對問題復雜、涉及面廣，影響社會穩定的信訪積案、進入復查程序以及其他需要聽證的信訪事項引導進行信訪聽證。按照法定途徑優先原則，對應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，一律引導通過法定渠道予以解決。對聽證會作出的決定，明確專人抓好落實，及時反饋情況；對不滿意聽證處理意見的，協調有關部門繼續跟進做好信訪人的思想疏導和幫扶救助工作。

4.全市“陽光信訪”信息網絡。“陽光信訪”信息網絡基本職能：一是業務網上流轉；二是預警網上調度；三是活動網上督查；四是績效網上考評。各鄉鎮（街道）均配備自助信訪設施。一是注重擴大應用覆蓋范圍。來信、來訪、電話、網絡、短信、微信、手機終端等不同形式反映的信訪訴求和上級機關轉送、交辦的信訪事項全部納入“陽光信訪”信息網絡統一流轉；受理辦理、交辦轉送、復查復核、督查督辦、考核評估等信訪業務和排查預警、會商聽證、統計分析等各個環節，納入“陽光信訪”統一管理；各個層級有權處理信訪事項責任部門的信訪工作，納入“陽光信訪”信息網絡統一運行，實現信訪形式、工作過程、工作范圍“三個全覆蓋”。二是注重強化社會監督評價。市、縣兩級制定“陽光信訪”受理辦理工作規程，把網上公開作為基本形式，公開信訪事項處理過程和辦理結果，讓群眾清楚去向、了解過程、知道結果、進行評議。通過開展滿意度評價，倒逼有權處理機關壓實責任，提升信訪公信力。三是注重提高整體工作效能。優化“陽光信訪”工作流程，進一步縮短辦理周期，提高工作效率，真正實現便民利民。對信訪事項辦理時限、預警信息跟蹤處置屆時提醒，對信訪工作程序性規定實行過程跟蹤，對會商聽證結果落實、群眾不滿意的信訪事項處置實行網上督查，對信訪數據實行分類識別統計，對及時受理率、按期辦理率、群眾滿意率等即時監測，推動及時就地解決問題。

二、“三室一網”信訪建設取得的成效

1.信訪基礎進一步夯實。濟寧市通過開展“三室一網”建設，突出轉方式、促規范，依托“陽光信訪”抓好行政推動向依法治理轉變、實體辦理向程序辦理轉變、行政指令向業務指導轉變“三個轉變”，壓實有權處理機關責任，全面加強基層信訪陣地、網絡平臺和長效機制建設，健全信訪隱患排查化解、積案長效治理、信訪信息預警等制度，筑牢了信訪基層基礎，暢通了信訪渠道，增強了縣鄉村運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力和水平。該市在每個縣（市、區）均建立了不少于50人的聽證員庫，各鄉鎮街道共配備了1100余名專兼職信訪干部，村級配備了6700余名信訪代辦員。基層信訪隱患排查預警率超過90%，就地化解率86%。其將信訪聽證作為領導干部接訪下訪的重要方式，市級領導按照分管領域和聯系包保縣（市、區），主動參與信訪事項聽證會，辯理析法、澄清事實、明確責任，推動問題真解決、群眾真滿意，2015年全市召開信訪事項聽證會91次，信訪積案結服終結率和復查復核案件息訴罷訪率均超過90%。

2.“互聯網+”信訪普惠基層群眾。濟寧市研發的“陽光信訪”信息系統發揮了互聯網+信訪優勢，全市14個縣（市、區）、89個市直部門、502個縣直部門、155個鎮街、6528個村居全部實現互聯互通；群眾來信、來訪、電話信訪、網上信訪、短信信訪、微信信訪等全部納入信息系統，實現了信訪形式全覆蓋，信訪業務全口徑網上流轉；信訪事項辦理過程和結果網上公開，開啟了數據多跑路、群眾少跑腿、辦理更規范、結果更滿意的“多贏”局面，有效提高了信訪公信力。2015年，全市網上信訪占信訪總量的44%，絕大多數群眾網上投訴信訪事項得到及時有效解決，網上信訪逐步成為信訪主渠道。2016年一季度，該市受理群眾來信同比下降50%，接待群眾上訪同比下降77%。

3.有力推動信訪工作創新發展。以開展“三室一網”建設為契機，濟寧市出臺了信訪穩定工作考核辦法，充分發揮考核“指揮棒”的督促、激勵和推動作用，把群眾滿意作為重要考評標準，把信訪穩定工作實績作為黨政干部特別是主要領導干部政績考核的重要內容，實行一事一快報、一月一通報、半年一初評、年底總考核的方式，變事后監督考核為全過程督導調度。同時其規范建立了信訪考核數據庫，依托“陽光信訪”信息網絡，加大對信訪及時受理率、按期辦理率、群眾滿意率等因素的考核，基礎數據全部由“陽光信訪”自動生成，群眾滿意率等重要項目通過“第三方”民調考核，明確了誡勉談話、黃牌警告、通報批評、重點管理、停職檢查、責令辭職、免除職務等7種問責措施，一旦發生問題，從嚴倒查責任；考核過程和結果全部公開，以公開促公正，以公正保公信；建立常態化約談制度，對工作被動的重點管理或約談，造成不良影響的嚴肅問責，對于“非訪”問題突出的，由市分管領導約談鎮街黨工委書記，從而在全國、全省重大活動、重要會議期間，保持了進京非訪“零登記”。

該市各縣（市、區）結合實際，大膽探索創新，也推出了一批信訪工作新經驗。例如，曲阜市弘揚中國傳統文化，打造鎮村“和為貴”調解品牌，推行“第一信訪局長”工作方式；鄒城市整合資源，搭建社情民意受理中心“三個平臺”；泗水縣建立聯合接訪、分類處理新模式；金鄉縣信訪聽證前置，制定了初信初訪分級評審制度；微山縣所有集體上訪都做到預警到位、跟蹤處置到位；任城區實行網格化管理，推出了任城e訪信息系統；嘉祥縣領導靠前抓信訪，包保重點疑難案件；兗州區建立網上受理、網下“六聯合”辦理新模式；高新區堅持基層“周四說事”制度，就地化解矛盾糾紛；魚臺縣減存量、控增量，越級上訪始終保持較好位次；汶上縣推行辦信三見面提高辦結率；梁山縣全力推進積案化解工作，積案按期全部化解，等等。這些行之有效的好經驗、好做法，為做好信訪工作提供了有力支撐，全市信訪秩序持續好轉，信訪形勢平穩可控，群眾滿意度明顯提升。

三、加強和改進基層信訪工作的對策建議

濟寧市推進基層信訪“三室一網”建設、開展信訪工作創新的探索實踐具有重要的借鑒意義。它啟示我們，在“互聯網+”視域下加強和改進基層信訪工作，促進社會矛盾糾紛的依法有效化解，可以嘗試從以下幾個方面切入。

1.創新信訪穩定工作理念思路。一是樹立抓信訪就是抓民生的理念。做好信訪工作必須堅持民生優先，把解決群眾的基本生活需求問題放在首位。在工作上，將信訪穩定工作放在經濟社會發展大格局中來統籌謀劃、一體推進，把群眾利益、群眾滿意度作為目標和主線，把信訪工作鏈條向治本控源、修復警示延伸，把陽光信訪、責任信訪、法治信訪作為三大基礎性工作。二是樹立法治思維理念。堅持把信訪納入法治化軌道，按照“法定職責必須為，法無授權不可為”的原則，運用法治思維、法治手段開展工作，堅決擯棄脫離法治軌道的“維穩”思維，打破領導簽批問題解決的舊模式，杜絕因人而異、因地而異、因事而異等不符合法治的工作方式。優化傳統信訪途徑，組織開展信訪政策宣傳活動，引導群眾在法治框架內解決矛盾糾紛，保障合理合法訴求依照法律規定和程序獲得合理合法的結果。推進落實社會穩定風險評估工作，實行社會穩定風險評估領導簽批備案制，從源頭上預防和減少社會矛盾的產生。三是推動“互聯網+信訪”的深度融合。探索推廣濟寧“三室一網”的建設經驗。在村居（社區）設立信訪事項代辦室，在鄉鎮（街道）設立信訪事項會商室，在縣（市、區）設立信訪事項聽證室，建設并發揮好“陽光信訪”信息化網絡系統作用，進一步拓展基層信訪工作的新局面。

2.構建大信訪大聯動工作格局。一是建立并發揮好信訪聯席會議作用。強化聯席會議綜合協調、組織推動、督導落實等職能作用，實現聯席會實體化、常態化開展工作。聯席會議嚴格落實每季度例會制度，集中分析研判信訪形勢和一個時期內或某個領域的信訪突出問題，研究解決方案和推進措施。二是建立黨委政府辦公例會制度。把信訪維穩工作列為市縣鄉三級黨委常委會、政府常務會、書記辦公會固定研究議題，定期聽取信訪穩定工作匯報，梳理分析當前熱點難點，認真研究部署信訪穩定工作，形成研究推動信訪工作的常態機制，推動各級各部門落實信訪維穩工作責任。三是進一步健全部門聯動機制。整合政法、綜治、司法、維穩、信訪等系統資源，在矛盾糾紛排查調處、信訪信息預警工作中加強信息共享和有效聯動。提升市縣鄉三級為民服務大廳建設，嚴格落實領導公開接訪、部門聯合接訪制度，有關部門要定期開展專項督查并及時通報。研究出臺信訪聯治、矛盾聯調、工作聯動的工作辦法，形成大信訪、大聯動工作格局。

3.打造網上信訪受理平臺體系。一是逐步形成網上信訪主渠道。加快政府和職能部門網上信訪受理平臺建設，在鎮街信訪場所設立網上信訪自助服務區，有條件的村居配備相應設備或整合遠程教育資源開展工作，推動“陽光信訪”信息系統市縣鄉村四級建設全覆蓋，為群眾網上信訪提供更多便利條件。將網上信訪系統與領導信箱、市縣長熱線等平臺全面整合，一個口徑對外，一個平臺處置，實現互聯互通、數據共享，力爭各地網上信訪占到信訪總量的50%以上。大幅壓縮網上信訪受理辦理周期，發揮網上信訪比較優勢，讓群眾感受到網絡平臺的便捷優勢。二是實現網上信訪大數據轉化應用。加強對“陽光平臺”匯集數據的綜合分析和精準研判，并將之轉化為信息資源，從農村農業、城鄉建設、勞動社保等民生領域的信訪突出問題，非法集資、房地產交易等涉眾型利益群體的信訪事項中歸納出帶有普遍性、傾向性問題，定期生成工作“體檢表”，為黨委政府科學決策、改進工作、完善政策提供參考。三是推動領導干部網上接訪。借力“陽光信訪”信息系統，培育“信息網上錄入、流程網上管理、活動網上督查、績效網上考評”信訪工作新模式，即辦信、接訪、網上投訴辦理、督查督辦等基本業務全覆蓋、信訪信息全錄入、業務全流轉、數據全生成、辦理全公開。領導干部可以通過“陽光信訪”信息系統直接批轉案件，信訪人可以隨時查詢信訪事項辦理情況和處理結果，并對信訪部門和責任單位作出滿意度評價，以形成良性互動，提高質量效率，防范工作風險。

4.進一步落實信訪穩定責任主體。一是嚴格執行訴訟與信訪分離制度。厘清信訪與訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑的邊界。信訪部門對于信訪群眾應依照法定途徑提出的訴訟、仲裁和行政復議類信訪事項不受理、不轉送、不交辦，同時要明確告知并引導信訪群眾向有權處理機關反映訴求。二是大力推行責任清單制度。職能部門梳理本部門信訪問題法定解決途徑，形成各自的分類處理清單，明確行政部門之間依法處理矛盾糾紛的責任，解決行政機關之間信訪問題的“管轄”邊界問題。壓實各級的責任，強化村信訪信息員承擔的信訪問題排查、化解、預警、上報、跟蹤處訪和落實上級問題處理意見的職責，力爭在一線發現解決問題。三是加大信訪穩定工作的問責力度。加強督查督辦，強化問責剛性，嚴肅追究責任，讓失責必問成為常態。對思想不重視、工作不作為、問題不解決、責任不落實，造成信訪穩定問題多發頻發，發生嚴重影響社會穩定重大信訪案件的人，進行嚴厲的責任倒查追究。

5.完善信訪問題排查預警處置機制。一是推行網格化管理模式。實行扁平化管理，按200戶至400戶劃分為一個網格，每個網格通過政府購買服務的形式，配備1至2名網格社工為管理員，做好基礎數據采集、社情民意收集、矛盾糾紛化解、居民群眾服務、加強應急管理等基礎工作。二是領導干部包案化解糾紛。領導干部按照工作分工，分頭研究分管領域的信訪突出問題，主動參加信訪事項聽證會，分級分類接訪、定期接訪、帶案下訪，對于排查出的重點信訪事項，聯系包保區域的1-2個重點信訪案件，實行一包到底，直至矛盾糾紛解決。三是健全矛盾糾紛排查機制。實行鎮村聯動，啟動矛盾糾紛“日報告”和“零報告”制，管區干部、村干部每天深入到所包片區、村居進行矛盾排查，并將矛盾排查情況逐級進行匯總上報，確保排查無死角，信息無錯誤。四是完善網絡輿情監控機制。建立重大突發事件向網管辦報送預警信息機制，對出現的網絡輿情科學迅速作出反應，爭取在“黃金四小時”內妥善處置，避免或縮小因突發事件上網造成的負面影響。

6.下大氣力抓好信訪基礎工作。一是積極主動聯系服務群眾。充分發揮各級駐村干部在做好信訪穩定工作方面的積極作用，探索由各村“第一書記”兼任所在村信訪信息員，把信息員矛盾排查調處、信息預警等工作情況納入干部考核和基層黨建述職中，作為干部選拔任用、激勵表彰的重要依據。二是推動社會力量參與社會治理。注重發揮志愿服務組織、民間組織的作用，鼓勵支持不同領域、不同行業具有專業知識和群眾工作經驗的人員參與到矛盾糾紛化解中來。探索通過政府購買服務，為區域群眾提供法律咨詢服務和援助，推廣律師參與領導接訪制度。發揮村居群眾服務中心作用，引導群眾自我管理、自我服務。三是設立信訪專項資金。地方財政每年列支信訪專項資金，與中央省市專項資金相配套，專門用于化解信訪難題，減少信訪問題存量。

7.切實加強信訪穩定干部隊伍建設。加大市縣信訪干部交流選拔使用力度，對政治上靠得住、工作上有本事、會做群眾工作的信訪干部大膽提拔重用，選派市縣優秀信訪干部到縣鄉掛職擔任縣鄉黨委副書記，定期推動市縣信訪干部在部門間的橫向交流。縣（市、區）信訪部門配備1-2名信訪督查專員，在各職能部門和各鄉鎮街道明確信訪工作機構，配備專兼職信訪干部，進一步充實信訪工作力量。堅持信訪部門領導干部上臺授課，將信訪干部教育培訓納入黨校、行政學院培訓計劃。

8.充分發揮信訪穩定考核指揮棒作用。科學設計信訪工作考核辦法，堅持控制信訪發生數量與提升工作質量效率“兩手抓”，推動由“數量壓力型”向“質量責任型”轉化，把源頭預防和解決問題作為核心要素，突出對信訪信息排查預警率、信訪事項及時受理率、按期辦理率、群眾滿意率的考核，推動提高信訪事項辦理質量上水平。加強對涉法涉訴信訪工作的考核，加大考核權重，注重考核結果的運用。

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【責任編輯：張亞茹】