養老保險補貼的央地財政責任劃分

毛景

摘 要現階段我國養老保險體系中需由政府提供補貼的險種包括城鎮職工基本養老保險、機關事業單位養老保險與城鄉居民基本養老保險，但我國央地財政責任劃分相當混亂，其根源在于養老保險歷史債務的存在。未來我國養老保險體系宜設置為四層結構——國民基礎養老保險、職業養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄養老保險，其中前二者均為強制性保險且須由政府提供補貼。故劃分養老保險補貼央地之間財政責任應分為兩步——首先界定歷史債務的央地之間財政責任；其次確定新的養老保險體系下央地之間財政責任。

關鍵詞養老保險；政府補貼；央地關系；財政責任；合理劃分

[中圖分類號]F812.2 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）03-0080-06

一、問題的提出

2015年10月29日通過的黨的《十八屆五中全會報告》提出，“建立更加公平更可持續的社會保障制度，實施全民參保計劃，實現職工基礎養老金全國統籌，劃轉部分國有資本充實社保基金。”2016年3月17日發布的《十三五規劃綱要》再次提出“堅持精算平衡，完善籌資機制，分清政府、企業、個人等的責任……實現職工基礎養老金全國統籌。”黨和政府最高文件同時提及養老保險的改革方向與財務籌集方式，可見與養老保險相關的財政問題的重要性。2015年1月1日實施的新《預算法》新增規定“社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。”社會保險基金納入預算，與政府的財政補貼緊密聯系在一起，而養老保險費的財政支出，向來是我國社會保險財政支出的最大部分。在地區經濟發展不平衡、養老保險制度“碎片化”的背景下，研討養老保險費的中央政府與地方政府之間財政責任如何劃分，具有十分重要的價值。

關于養老保險費的政府補貼，如何在中央與地方之間財政之間作合理界定與劃分，學術界探索不多，經濟學、社會保障學領域的學者已嘗試關注這一重要問題，但法學界則幾無涉及。但已有研究成果①的局限性體現在以下幾個方面：①偏重從保險技術角度分析央地之間財政責任的區分，忽視了養老保險的社會性；②即使從保險技術視角出發界定央地之間財政責任，亦對問題的核心環節即央地之間財政責任劃分的依據、原則、措施采取了避重就輕的模糊態度；③尚未將政府補貼契入我國養老保險制度演變歷程（過去、現在與未來）中來清晰厘定央地之間財政責任。鑒于此，本文擬以社會法學為基礎，兼以憲法學與財稅法學為兩翼，針對養老保險費的政府補貼，在中央與地方財政責任的劃分問題上從法學角度作一次拋磚引玉式的探討。

二、養老保險的政府補貼及央地之間財政責任劃分的現狀

現行需要提供政府補貼的法定養老保險包括三個，即城鄉居民基本養老保險、城鎮職工基本養老保險以及并軌后的機關事業單位養老保險，本部分主要分析前二者。關于養老保險補貼責任在中央與地方之間的劃分，因歷史債務存在、官方公開數據有限、養老保險體系急劇演變等原因，顯得相當含混復雜。

（一）當前養老保險的政府補貼

在計劃經濟時代，我國實行嚴格的人口管理制度與招工制度，養老保險待遇的享受主體僅為企業勞動者與機關事業單位人員，二者均無需繳納養老保險費，且企業與機關事業單位亦未繳費。改革開放后，非公有制經濟蓬勃發展，人口流動增強，養老保險制度隨之變化，陸續創設了城鎮職工基本養老保險②、新型農村社會養老保險③、城鎮居民社會養老保險④等制度。此后，國務院于2014年2月發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將城鎮居民社會養老保險與新型農村居民社會養老保險合并為城鄉居民社會養老保險。為因應社會各界的強烈呼喚，2015年1月國務院姍姍來遲地發布《關于機關事業單位人員養老保險制度改革的決定》，正式將機關事業單位與企業的養老保險制度并軌，實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度。至此，我國法定養老保險制度暫時定型為城鎮職工基本養老保險、機關事業單位養老保險以及城鄉居民基本養老保險，且三者均須由政府提供補貼。

1.城鄉居民基本養老保險的政府補貼

城鄉居民基本養老保險，其基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成；其待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，支付終身。對于基礎養老金，中央財政對中西部地區給予全額補助，對東部地區地區給予50%的補助。需說明的是，此處的補貼，中央是按照最低標準的基礎養老金（每人每月55元）。地方政府的補貼分為兩部分：①繳費補貼。參保人按不同檔次標準繳費，給予不同程度的補貼（例如選擇最低檔次繳費，至少補貼每人每年30元）；另外對于繳費困難群體，須代繳部分或者全部最低標準的養老保險費。②待遇補貼。地方政府可適時地提高基礎養老金標準，提高的部分由其支出。此外，對于長期繳費的居民，可適當地加發基礎養老金，加發的部分亦由其支出。⑤因此，在城鄉居民基本養老保險費的政府補貼上，中央與地方之間已作出明確的財政責任劃分。

2.城鎮職工基本養老保險的政府補貼

城鎮職工基本養老保險，是一個沉重的歷史與現實話題，交雜著經濟技術與法學理論，中央與地方之間財政補貼責任的劃分顯得相當復雜。城鎮職工基本養老保險，實行社會統籌與個人賬戶相結合，其基金由個人繳費、單位繳費、政府補貼構成，個人繳費部分全部進入個人賬戶，單位繳費部分全部進入統籌賬戶，職工退休后所領取的養老金來自于個人賬戶。政府的補貼責任包括兩大塊：①視同繳費補貼。國有企業、機關事業單位改革前，個人與單位均未繳費，這一部分費用即所謂的歷史欠債由政府承擔。②基金補貼。當基金出現支付不足時，由政府給付補貼。⑥然而遺憾的是，法律、法規僅僅是籠統地規定政府須承擔財政，并未明確規定對于各級政府之間財政責任具體應當如何劃分⑦。

（二）養老保險補貼的央地之間財政責任劃分

對于需要政府財政予以補貼的三個險種，從目前官方公布的數據來看，中央與地方政府的具體劃分并不明晰，原因在于龐大的養老保險歷史債務需隱性消化并且我國養老保險體系自改革開放以來一直處于不斷曲折沿襲與急劇演變之中。

1.官方公開統計數據的模糊性

現階段，基本養老保險補貼責任主要地方政府承擔，但中央轉移支付占據很大比重。官方公布的近年數據極為籠統，難以明斷中央與地方之間的補貼比例。從已公布的數據分析，可以發現幾個特點：①中央與地方對基本養老金的補貼在逐年遞增；②中央對基本養老保金的補貼數額遠低于地方政府；③中央對人數眾多的企業職工、城鄉居民養老保險金的補貼數額不及對人數少量的機關事業單位員工養老保險費的補貼數額的三分之一，人數與金額成反比；④中央轉移支付占地方政府補貼基本養老金的比例較大，但對各省的具體補貼數額尚無公開數據可查詢（見圖1）。

2.養老保險體系的急劇演變

自新中國成立以來，我國養老保險制度一直處于曲折演變中，大致可分為四個階段：第一階段為企業保險型，時間跨度為1949年至1985年，其特點是面向城鎮勞動者而設立、單位負責、單一層次、封閉運行。第二階段為社會統籌型，從1986年至1995年，其特點為退休費用開始試行社會統籌，即由社會保險機構在一定范圍內統一征集、統一管理、統一調劑，使得企業間的養老負擔變得較為均衡。同時在此階段，開始對機關事業單位人員和農村居民的養老保險展開探索。第三階段為統賬結合型，從1996年至2013年，企業養老保險從社會統籌過渡到社會統籌與個人賬戶相結合，并精確界定了二者的比例，即企業繳納20%，個人繳納8%。在這個階段，構建了新型農村居民養老保險和城鎮居民社會養老保險。第四階段，制度整合型，從2014年至今，新型農村居民養老保險與城鎮居民社會養老保險被整合為城鄉居民基本養老保險，機關事業單位養老保險與城鎮職工養老保險合并。

從第二階段開始進行社會統籌，統籌層次此后一直成為各界討論的重點。自1991年國務院提出“尚未實行基本養老保險基金省級統籌的地區，要積極創造條件，由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌” ⑧，黨和國家的文件屢次強調提高統籌層級，截止2016年，據統計已有31個省份和新疆生產建設兵團實現省級統籌⑨，但實際上僅有北京、上海、天津、陜西、西藏、青海等少數省份實現了真正意義上的省級統籌。

3.歷史欠債的混合處理策略

由于第一階段積欠的國有企業視同繳費的存在，第二階段已萌芽的個人賬戶制長期處于空賬運行狀態，因為統籌賬戶資金存在缺口，政府不得不挪用個人賬戶中的資金。按照建制時設想，社會統籌與個人賬戶相結合的制度屬于部分積累制，但在實踐中已變異為現收現付制。按照發達國家的經驗，企業繳納10%，社會統籌賬戶足以滿足養老保險的共濟性功能，故實際上另外10%的保險費被用于清償歷史欠債，但由于歷史所欠總額過于龐大，即使企業繳納20%仍不足以滿足局部省份的當期支付需求，導致個人賬戶資金被長期挪用。中央于2001年至2005年在東北三省進行做實個人賬戶的試點工作，現已增加至13個省份。在試點過程中，地方政府提出做實個人賬戶的真正困難在于資金，而問題的關鍵是歷史欠債的償還，在分稅制改革前，國有企業大部分利潤上繳給中央，分稅制改革后事權下移、財權上移，地方的財政收入不足以承載養老保險事務。客觀地說，國有企業分為中央所屬與地方所屬，地方所屬的國有企業利潤上繳給地方政府，故地方政府需對歷史欠債承擔相應的償還責任。

三、養老保險補貼央地財政責任劃分的法理透析

法律是治國之重器，良法乃善治之前提，現代國家以法治原則為主要治理策略。我國養老保險制度長期以來，法治化程度較低，具有應急性、臨時性、技術性等特點。透過法理分析，準確厘清養老保險的政府補貼責任的法律基礎并從法學角度探析中央與地方財政責任的劃分依據。

（一）政府承擔養老保險補貼責任

政府為何需向養老保險項目提供補貼？從法理上考察，因養老保險除了具有商業保險中的保險精算等技術性外，尚有社會性特征。現代憲法課予國家照顧國民基本生存的責任，中央政府與地方政府均具有支援養老保險項目的財政義務。

1.養老保險兼具保險性與社會性

商業保險以營利為目的，講究精算平衡的保險技術，給付由雙方契約規定；而社會保險以公益為目的，強調社會適當性，給付由法律規定。[1]商業保險僅需被保險人個人繳費，養老保險作為社會保險的一種，其財源應由被保險人繳費、雇主繳費、政府補貼來支撐。被保險人、雇主、政府各自承擔財務責任的法理基礎在于：被保險人是基于年老照顧的自我責任；雇主是基于其與雇員之間勞動關系所產生的照顧義務；政府則是基于多方社會政策之考量，將本應在保險關系外部的社會給付轉化為對保險人的保險費分擔，亦即將外部的社會福利任務轉由養老保險項目加以承擔。[2]保障國民基本生存、維護其人性尊嚴并促進其自我發展、自我實現，乃是憲法課予國家的一項基本義務。國家履行自身的憲法義務，須有配套的經費支撐，如果藉由養老保險項目來實現此義務，則應當將財政經費注入養老保險項目中。

保險精算技術，以風險評估、損益均衡為原則，要求權利義務的對稱性，繳費與給付之間的對應關系非常明朗。養老保險雖然采用商業保險中的保險技術，但基于社會政策的目的，在實際運作中會偏離保險原則。商業保險僅承保有利可圖的風險，承保前會進行風險調查與評估；而社會保險則無此調查與評估程序，不考慮被保險人的性別、健康狀況、就業能力、家眷人口等風險因素，故它在高低風險的個人之間進行財富重分配，以完成社會衡平的任務。但偏離保險原則的負面后果必然是財務平衡難以通過被保險人與雇主繳費予以自洽，需由政府予以財政補貼。

2.中央與地方均負建設養老保險事業的財政義務

鑒于社會保險模式具有社會連帶、風險轉移、自助與互助等優點，成為各國推行養老保險項目的主流制度。養老保險的社會性，要求政府針對不同類別被保險人的經濟能力差異、兼顧勞資雙方負擔能力以及自身財政狀況而分擔部分費用，以減輕被保險人的負擔。例如我國城鎮職工基本養老保險，其財源設計上均由被保險人、雇主和政府各依一定比例分擔。我國憲法規定，公民在年老時有從國家和社會獲得物質幫助的權利，國家發展為享有這種物質幫助權利所需的社會保險事業。⑩同時憲法規定，縣級以上政府管理本行政區域內的經濟、城鄉建設事業和財政、民政等行政工作。{11}在憲法之下的社會保險法亦規定，縣級以上政府應將社會保險事業納入本級政府的工作規劃并提供必要的經費支持。{12}這些法條課予中央政府與地方政府負有共同建設社會保險事業的義務，并要求雙方均須承擔相關費用。

（二）央地之間養老保險補貼責任的劃分

現代憲政強調地方自治，但不否認地方政府承擔養老保險財政補貼責任的憲法上正當性，關鍵在于如何將養老保險這一需中央與地方共同辦理的項目，在二者之間作適當的分攤，首先應界定它們的養老保險事務承擔范圍，然后合理劃分它們的財政義務。

1.中央與地方承辦養老保險事業的范圍

中央政府的選擇偏好主要體現為經濟發展與社會發展的協調化，利益分配與公共產品供給的均質化，地方控制的穩定化；地方政府的選擇偏好表現為選擇性提供公共產品、政績工程，也存在背離中央政策與制度規定而直接根據自身利益采取行動的違規行為[3]，例如地方政府挪用、貪污社保基金的案子屢見報端。地方自治團體與國家均屬統治團體性質的公法人，兩者均須受到同一目的（保障并提高國民人權水準）的約束，在此目的拘束之下，與其強調中央與地方的對抗關系，倒不如強調兩者具有同為國民某福利的伙伴關系，同時負有同質但不同量的義務，更為恰當。[4]國家所承擔的養老保險補貼責任，對于全體被保險人而言并無任何差異，這是為履行憲法要求應承擔的法定義務，并不會因提供者的層級屬于中央或者地方而有差別。

那么地方政府承辦養老保險事業的范圍（尤其是財政義務）如何界定？一般認為，法律課予地方政府分擔費用，不得侵犯地方自治的事物本質或者核心領域，換言之，在課予地方政府分擔費用時，與之相關的事項必須對地方具有特殊利益。對養老保險予以補貼，含有照顧本地區國民生存、在貧富群體之間進行財富重分配的作用，該項目向來屬于地方政府實踐社會政策的一種手段。因此，它不僅與地方具有特殊的聯結關系，有助于地方社會福利政策的實踐，符合地方政府分擔費用的事務本質，不得視為侵害地方自治的核心領域。[5]例如在國民基礎養老保險項目運行中，若轄區內的被保險人存在經濟困難，地方政府應當對其代繳部分或者全部保險費。

2.中央與地方負擔養老保險補貼責任的劃分

在證明地方政府須承擔養老保險補貼責任后，下一步需探究的關鍵問題是各級政府之間承擔的比例。此問題又可分為兩個層次：一是中央與地方政府之間的分擔比例是否符合憲法保障地方財政自主的意旨；二是地方政府之間的分擔比例是否合理、均衡。首先，中央與地方之間，鑒于我國的特殊國情，應區分財務上的歷史債務與現實任務，根據二者的財政收入情況與承擔的政府責任范圍，精確厘清二者的界限。其次，各地方政府之間，由于養老保險尚處于構建省級統籌的階段，各省之間的歷史債務、保費收入、保費支出、財政狀況、經濟結構等存在巨大的差異，依據量能原則與平等原則，需合理確定中央轉移支付的比例，以平衡各省之間的差距，推進各省之間基本公共服務的均等化，以使全國各地的國民都能享受大致相同的養老保險待遇。

四、養老保險補貼央地財政責任的重新劃分

根據上述分析，我國養老保險制度未來的發展趨勢是四層結構模式：國民基礎養老保險、職業養老保險、企業補充養老保險、個人儲蓄養老保險。國民基礎養老保險適用于全體國民，實行強制繳費，中央財政負責補貼；職業養老保險，針對就業人員的保險，亦屬強制繳費，中央與地方財政共同補貼；企業補充養老保險與個人儲蓄保險，是自愿性的保險，中央與地方均不提供補貼。這一長遠目標預計將于2030前基本成型。現階段的重點任務是清償歷史欠債。企業繳費比例過高，導致企業界極大不滿，并將成本轉嫁給勞動者，轉型正義闕如。

（一）歷史欠債央地財政責任的劃分

因原國有企業養老保險積欠的歷史債務（包括小比例的事業單位改制前所積累的）數額龐大，原先設想的在現有體制內隱性消化的策略已然出現諸多問題，故需積極厘清歷史欠債并合理分配給中央與地方政府。

1.歷史欠債央地財政責任劃分的必要性

準確地講，養老保險歷史債務包括兩部分：一是國有企業勞動者視同繳費期間的相關費用；二是農村居民的養老保險費。在計劃經濟時代，國家以犧牲農業的方式發展重工業，農村補貼城市，實行農產品價格剪刀差，農村居民從事農業生產的收獲全部上繳給國家和集體，卻毫無任何養老保險待遇。因此，國有企業勞動者與農村居民應有的養老金全部提交給了國家，但這些養老金本來就屬于勞動者與農村居民所有。養老保險金屬于國民個人財產權，并非政府恩賜；否則，政府隨時可以財政困難為由拒絕補貼養老保險項目，并且它可以任意處置這筆財產而忽視國民個人的需求。[6]此處，筆者重點探討的是國有企業勞動者的歷史欠債問題。

平心而論，當前我國企業結構以中小企業為主，這些新興企業成立于改革開放之后，與國有企業欠下的養老保險歷史債務并無直接的關系，如今將沉重的養老保險歷史債務分攤到它們頭上，似乎并無法定理由。《社會保險法》規定，國有企業以及少數事業單位轉制成企業前，其員工參加基本養老保險前，視同繳費期間所應當繳納的個人費用與單位費用均由政府承擔。但在養老保險制度運行過程中，政府的責任部分虛化，被巧妙地轉移給了企業（提高企業繳費比例），而企業則悄悄地轉移給了勞動者（采用勞務派遣、勞務外包、壓低基本工資以降低繳費基數等方式），造成企業與勞動者承擔了不應有的轉制成本。

2.歷史欠債央地財政責任劃分的具體策略

我國政府養老保險財政責任劃分的焦點是養老保險歷史債務的分擔，需要對其進行固化、顯性化、預算化；固化，是指將歷史債務規模進行準確計算；顯性化，是指將準確計算后的歷史債務以政府債券或其他形式顯現給公眾，使其公開化；預算化，是指將計算出來的歷史債務作為政府負債納入國家財政預算管理，計劃用30～50年時間將其化解掉。[7]在厘清中央與地方各自欠債比例的基礎上，將總的歷史債務劃分給中央與地方，中央與地方政府各自將應負的債務納入本級政府財政預算，分期償還。這才是償還養老保險歷史債務的應有態度與科學方法。將歷史欠債納入政府財政預算后，一方面可以適當降低企業繳費比例，減輕其成本，輕裝上陣，增強企業活力；另一方面能夠避免地方政府對歷史債務的推諉、拖欠等消極態度。再次強調，新《預算法》將社會保險基金納入政府財政預算，是反邏輯的錯誤之舉。最需要納入預算的恰恰應當是養老保險歷史債務。

（二）國民基礎養老保險統一后央地財政責任的劃分

如果通過將養老保險歷史債務納入政府各級預算予以消解，在封存、隔離這部分歷史債務后，現行養老保險體系可正常運行，但隨著國民權利意識覺醒、國家強調改革發展成果共享，應對養老保險體系進行重構，并對中央與地方之間財政責任重新劃分予以配合。

1.國民基礎養老保險補貼央地財政責任的劃分

英、美、日等國已實現基礎養老金全國統籌，上至國家元首，下至流浪乞丐，均有大致相同的基礎養老金，并足以維持基本生存。這些民主政治發達、市場經濟成熟的國家，大多推行國民基礎養老保險、職業養老保險、企業補充養老保險、個人儲蓄養老保險的模式。國民基礎養老金統一后，對于有工作的國民，其法定養老保險體系包含兩部分——基礎養老保險與職業養老保險。職業養老保險與國民的工資收入有關，體現的是養老保險制度的效率原則，且為強制性保險，個人、雇主均需繳費，政府提供補貼。例如日本將養老保險區分為公的年金與私的年金，公的年金包括基礎年金、厚生年金與共濟年金，[8]基礎年金即全體國民必須強制加入的國民年金，厚生年金針對在企業或非營利組織工作的人員，共濟年金的被保險人為政府公務員和私立學校職工。

國民基礎養老保險，是指針對所有國民的養老保險，不分性別、職業、收入、家眷，每個國民享有同一的養老待遇，其所體現的是憲法實質上的平等。憲法平等原則的必然含義是，如果中央直接介入社保問題，那么它就必須平等對待全國各地的城市和農村居民。[9]該保險屬于強制性的，個人需繳費。根據域外發達國家（地區）的經驗，基礎養老金的保障水平，需達到保障被保險人基本生存的程度，以我國為例，綜合考慮當前物價水平、居民消費預期，大概每人每月800元左右。且其所需補貼，應全部來源于中央政府，該筆金額可納入政府財政預算。對于繳費有困難的國民，根據量能負擔的原理，可予以減免，由地方政府代繳相關費用。至于個人繳費與政府補貼之間的比例，日本的做法是二者各承擔一半，中國臺灣地區規定一般居民自付60%，而政府補助40%。

2.職業養老保險補貼央地財政責任的劃分

我國目前的法定養老保險體系包含城鎮職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險、機關事業單位養老保險，其中城鎮職工養老保險與機關事業養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合制。此三個險種均需政府補貼。由于城鄉居民基本養老保險的被保險人是指另外兩個險種之外的人員，且數量龐大，覆蓋率高，可將其改造為國民基礎養老保險，全體國民必須參保，補貼責任由中央政府承擔，且應納入政府財政預算。城鎮職工基本養老保險與機關事業單位養老保險改革為強制性的職業養老保險，并根據被保險人職業的不同，設置不同的繳費與補助比例。對于職業養老保險，只需進行省級統籌（統一征收保險費、統一管理保險基金、統一發放保險金），主要由地方政府負責，中央需進行轉移支付。對于補助金額，為保證支付的穩定性與持續性，中央與地方均須將其納入政府財政預算。具體到中央與地方的補助比例，鑒于我國在分稅制改革后財權上移的狀況，二者的比例宜界定為3：7，其中中央轉移支付需占地方支出的60%左右為妥。

五、結 論

目前我國養老保險體系過于注重保險技術層面，法治化程度較低，與之伴隨的是央地財政責任之劃分不清，典型例子是將社會保險基金納入財政預算。一方面，在計劃經濟時代已承受巨大犧牲的農民，其后代在改革開放后進入企業工作，承受著低工資、低福利、低人權的歧視待遇，難以共享國家改革發展成果；另一方面，現存以中小企業為主要就業單位的非公有制企業一般成立于改革之后，與國有企業養老保險歷史債務并無直接關聯，在負擔過高的養老保險繳費比例后傾向于將其轉嫁給勞動者。欲踐行轉型正義，須首先準確界定養老保險歷史欠債，并在央地之間作合理劃分。此外，為實踐憲法確認的保障國民基本生存的照顧義務，宜將我國養老保險體系構建為國民基礎養老保險、職業養老保險、企業補充養老保險、個人儲蓄養老保險，前二者需由政府提供補貼。其中，國民基礎養老保險由中央政府全額承擔補貼責任，職業養老保險由中央與地方政府按比例分攤。因法學界關注此問題不多，相關研究成果薄弱，加之筆者水平有限，本文存在諸多不足之處，期望學界同仁批評并作進一步研究。

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