政府債務對經濟增長影響研究的新進展

魏博文

[摘 要]財政分權、預算軟約束、政府規模擴大、地方政府借款方式多元化等原因造成政府債務規模不斷膨脹。學者們關于政府債務對經濟增長的影響的觀點主要分成三種，分別是：負效應、正效應和無關聯影響。政府債務對消費也會產生影響，部分學者認為影響有限，也有學者認為政府債務對消費具有擠出效應。政府債務主要通過其高昂的債務成本、較高的利率以及評級機構降低主權信用評級對經濟增長產生影響。政府債務規模膨脹會演化成債務危機，預防危機要做到以下幾點：控制政府債務結構；調節國債市場利率；制定法律規則約束；加強市場約束；降低借貸成本；實行獨立的貨幣政策；調整財政規則等。

[關鍵詞]政府債務；經濟增長；債務危機

[中圖分類號]F810 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）03-0034-05

政府債務問題一直是學術界關注的一個焦點問題。20世紀80年代的拉美國家的債務危機，以及近年來的歐洲主權債務危機都導致經濟形勢急劇惡化，延緩經濟復蘇的進程。學者們圍繞政府債務的經濟增長效應、影響機制，以及政府債務管理進行了深入研究。

一、政府債務膨脹的原因

近年來，很多國家，尤其是歐洲和拉美部分國家政府債務大規模增長。這些國家政府債務之所以出現膨脹，存在多方面的原因。主要有：

（一）財政分權

在其他條件不變的情況下，財政分權與地方政府借款成本上漲相關。通過權力下放，中央政府減少對地方政府支出的控制，降低地方政府制定審慎財政政策、支出管理和預算執行的激勵（Poterba，1996？鴉 Bayoumi？熏Goldstein？熏and Woglom，1995？鴉Poterba and Rueben？熏1997）。德·梅洛（de Mello？熏1999）認為，地方政府往往無法調動資源，為數量不斷增加的支出提供資金。權力下放會增加財政壓力，導致地方政府更大的赤字和不斷增長的債務。諾頓和喬納森（Rodden？熏and Jonathan，2001）則認為，地方政府借款決策很大程度上受中央政府行為的影響，分權進程加快助推了地方政府的債務積累。

（二）預算軟約束

錢穎一和巴里·溫加斯特（Qian Yingyi and Barry Weingast，1997）認為，地方政府不能直接從中央銀行得到幫助，因此地方政府的預算約束要比中央政府更為嚴厲。然而，中央政府的補貼卻為地方政府提供了一個間接從中央銀行得到幫助的渠道，因此，地方政府預算約束弱化，導致地方政府債務不斷膨脹。

（三）政府規模擴大

政府債務上升與政府規模的擴大相關。20世紀許多工業化的國家政府開支都是十分巨大的，13個工業國（澳大利亞、奧地利、加拿大、法國、德國、日本、新西蘭、挪威、瑞典、瑞士、丹麥、英國、美國）政府的平均規模從1913年占GDP12%上升到1990年43%。對于大型政府來說，公共債務占GDP的比例平均水平為79%，中等規模政府公共債務占GDP的比例為60%，小型政府公共債務占GDP比例達到53%（Tanzi and Schuknecht，1997）。

（四）借款方式多元化

地方政府繞過其所受的借款限制，通過預算外融資在發達國家和發展中國家都不少見（Farber，2002）。阿曼德等人（Ahmad et Al.，2006）分析發現，地方政府可以借助地方國有企業來融資。從1977年到1983年，澳大利亞地方國有企業負債上升三倍。售后回租也是地方政府規避借款限制的常用方式。丹麥地方政府曾經將學校、辦公大樓等作為售后回租的標的物。針對地方政府的這種行為，丹麥中央政府規定地方政府必須將出售固定資產的資金存入銀行10年以上。但是中央政府的這種規定沒有起到作用，地方政府將資金投向長期債券，以期獲得投資收益來支持地方政府的財政擴張。最終中央政府不得不對政府借款重新定義，將售后回租的融資方式納入政府預算管理（Jorgen and Pedersen，2002）。

二、政府債務的經濟增長效應

（一）政府債務對經濟增長的影響

關于政府債務對經濟增長的影響，學者們進行了大量爭論，主要觀點有：

1.負效應。部分學者的理論和實證研究表明，政府債務無論是內債還是外債都對經濟增長具有負效應。比如，羅伯特·巴羅（Robert Barro，1979）在債務的可持續性通過籌集稅收來實現的假設基礎上指出，這種做法會降低潛在產出。謝卡拉克（Schclarek，2004）則利用59個發展中國家1970-2002年間的數據分析發現，外債對人均GDP增長具有線性負效應。

2.適度債務規模對經濟增長具有正效應。絕大部分學者都認為，適度規模的政府債務對經濟增長具有正效應，一旦超過一定閾值則對經濟增長不利。比如，阿巴斯和克里斯坦森等（Abbas and Christensen，2007）通過建立一個跨越1975-2004年度的數據庫，分析93個低收入國家內債對經濟增長的影響發現，適度的內債水平對經濟增長具有積極的作用，并通過改進貨幣政策、完善體制，提高私人儲蓄，以及金融中介等途徑發揮作用。阿紹爾（Aschauer？熏2000）利用增長模型分析公共債務的影響也得出，在閾值范圍內，債務增加具有積極的影響，超過一定閾值則有負效應。

關于債務水平的閾值，學者們也進行了大量研究，并得出了具有較大差異的不同結論。主要觀點有：（1）債務總水平占GDP比重超過35%-40%。派蒂羅等人（Pattillo et al.，2002）使用了93個國家1969-1998年的面板數據分析發現，債務水平凈現值占GDP比重超過35%-40%，政府債務對人均GDP的影響就是負的。（2）外債占GDP比重超過20%-25%。克萊門斯等人（Clements et al.，2003）利用55個低收入國家1970-1999年的面板數據研究發現，外債對經濟增長影響的轉折點在外債凈現值占GDP比例為20%-25%。（3）債務總水平占GDP比重為90%-100%。克里斯蒂娜和菲利普（Cristina and Philipp？熏2010）通過對歐元區12個國家的數據分析發現，自1970年開始40年來，政府債務占GDP比例達到90-100%時，是一個轉折點，一旦超過這一轉折點，政府債務對長期經濟增長具有不利影響?？ㄩT·萊因哈特和肯尼斯·羅格夫（Carmen M.Reinhart？熏and Kenneth S.Rogoff？熏2010）通過觀察不同國家長時期的債務情況發現，債務水平較高的國家通常表現為同時期經濟的低增長。外債水平超過60%，經濟增長明顯惡化；當債務水平高于90%債務閾值，經濟增長將進一步惡化。通過進一步觀測新興市場國家外債水平的變化發現，外債水平高于90%的國家，經濟增長率降低，通貨膨脹明顯變得更高。然而，約翰·艾恩斯和喬什·貝文斯（John Irons？熏 and Josh Bivens，2010）運用美國數據分析并沒有發現高債務水平導致經濟低增長的明顯趨勢，進而認為卡門·萊因哈特和肯尼斯·羅格夫關于債務占GDP的90%這一閾值的結論在方法上和經驗驗證上存在不足，其理論和數據基礎不穩固。因此，不能將這一閾值作為美國財政政策的指導。

3.無關聯影響。謝卡拉克（Schclarek，2004）通過對24個工業國1970-2002年的數據進行分析發現，政府債務與GDP之間并不存在強有力的關系。

（二）政府債務對消費的影響

關于政府債務對消費的影響，學者們之間也存在不同意見，主要有：

1.政府債務對居民消費影響有限。大衛.李嘉圖指出，在封閉經濟中，政府債務不能直接影響私人部門的財富，因為政府債券同時代表了債券持有人的資產和納稅人的負債。這意味著作為私人消費的決定因素之一，政府債務將不會對消費產生影響。然而，李嘉圖等價要求的假設條件過于苛刻，在現實中不可能實現。因此，林內曼和沙巴波特（Linnemann and Schabert，2004）提出了一個粘性價格模型，在這個模型中將政府支出和私人消費納入到了代理人的效用函數中。在這個效用函數中，政府支出的沖擊僅在某些情況下能夠“擠入”私人消費。所以，在利用政府債務解釋私人消費方面，國外學者認為政府債務的作用是有限的。

2.政府債務對消費具有擠出作用。皮爾斯曼和鮑茨（Peersman and Pozzi，2004）分析發現，不斷增加的政府債務意味著家庭未來較高的稅收負擔，由于家庭違約風險加大，銀行可能會降低對家庭的信貸。因此，家庭將無法平穩消費。波茨、海倫和多斯科（Pozzi？熏Heylen and Dossche，2004）利用OECD國家的面板數據進行分析也得出了同樣的結論。

羅伯特-保羅·波本等人（Robert-Paul Berben and Teunis Brosens？熏2004）從擠出效應的角度分析政府債務對消費支出的影響。他們利用1983-2003年的數據，通過對17個OECD國家分析后發現，高負債國家會出現擠出效應，擴張性財政政策的效果會通過私人消費的下降而擠出一部分；低負債國家，私人消費對政府債務的變化不敏感。

三、政府債務影響經濟增長的內在機制

（一）高昂的債務成本

負債累累的政府通常面臨著更高的借貸成本。政府的政黨構成會影響到政府的借貸成本。政府的行政機關和立法機關由不同的政黨或聯盟掌控，往往會造成赤字加大和融資成本高昂（Bohn and Inman，1996；Lowry and Alt，1997）。但巴羅和羅伯特（Barro，and Robert J.，1979）認為，未預期的高通貨膨脹率可以減少政府債務的實際成本。大衛·勒博（David E Lebow？熏2004）通過對日本政府債務的研究發現，日本政府債務很高，尤其考慮到人口老齡化和金融體系的負債情況，這一債務水平會更高。日本采取的降低政府債務的方法是日本銀行貨幣化其政府債務。截至到2003年年底，擴張性貨幣政策增加了日本央行的資產達GDP的17%，直接降低了政府和央行的債務。如果擴張性貨幣政策能夠導致臨時性物價上漲的話，綜合債務率還會進一步下降。

（二）政府債務引起的高利率

長期利率是政府債務影響經濟增長的一個重要渠道。預算赤字引起的政府債務融資會導致利率上升，擠出私人投資，損害潛在的經濟增長。如果較高的公共融資需求推高主權債務收益率，這會導致資金由私人部門流向公共部門，私人部門的利率上升，私人支出減少（Elmendorf and Mankiw？熏1999）。

埃里克·M·恩根和R·格倫·哈伯德（Eric M·Engen and R·Glenn Hubbard，2005）的研究發現，擴張政府債務引起的高利率會減少投資、抑制對利率敏感的耐用消費品支出，會縮水家庭持有的財產價值，通過財富效應間接損害了消費支出。而這些潛在的不利后果的程度取決于聯邦政府債務在何種程度上提高利率。通過對聯邦政府的債務和利息率進行實證分析得出，假定其他條件都不變，政府債務占國內生產總值比例增加1%，很可能會導致長期實際利率增加約3個基點。（Carmen M·Reinhart and M·Belen Sbrancia，2011）。

與以上觀點不同，一些學者的研究發現，政府債務與利率之間沒有相關性，從而對經濟影響不明顯。比如，格爾、威廉和皮特（Gale？熏William？熏and Peter Orsag，2004）研究認為，利率和赤字之間存在聯系，而利率和政府債務之間并不存在相關關系。加里·漢森和塞拉赫?。℅ary and Selahattin，2011）通過對日本政府債務問題的分析卻也發現，日本政府債務占GDP的比重上升速度很快，1990年時政府債務占GDP的比重大約15%，2010年則達到110%，債務率較高，但是政府債券的利率卻很低。這主要是因為，日本全部政府債務的95%由國內持有，政府債券持有人預期未來政府有足夠的稅收收入，可以將債務率降低至一個比較“合理”的水平。因此，在日本，高債務并沒有引起高利率，對消費和投資的影響并不是十分明顯。這是日本政府債務的特殊性所決定的。

（三）評級機構降低主權信用評級

信用評級機構在歐洲主權債務危機上起到了推波助瀾的作用。國家信用評級可以分解為系統因素和隨機因素兩部分，資本市場風險溢價（即政府債務的信用利差）不僅會受到信用評級系統因素的影響，同時也會受到隨機因素的影響。評級機構“武斷”地降低了主權國家的信用評級，導致主權國家抵御債務危機的能力下降，甚至出現債務危機。2009-2010年間，歐盟成員國相繼出現債務危機就是一個很好的證明（Manfred Grtner？熏Bjrn Griesbach and Florian Jung？熏2011）。

四、預防政府債務危機的對策建議

（一）控制政府債務結構

政府債務結構對金融危機的概率和嚴重程度具有重要的意義。國際債務結構在很大程度上是由國際金融市場決定的，而國內債務的結構，是在政府的控制下。阿納斯塔西亞·古西那（Anastasia Guscina？熏 2008）通過對新興市場國家政府債務結構的分析發現，不穩定的宏觀經濟環境，較差的制度特征，以及政治上的不確定性阻礙了國內債務市場的發展以及資產證券化的發展。政府可以奉行穩健的宏觀經濟政策和建立運作良好的機構，在投資者中建立良好的信譽，投資者將會愿意長期持有政府債券，政府債務危機也不太可能發生。

（二）調節國債市場利率

美國國債市場是最具流動性的、透明的市場，國債市場上的利率是投資者預期美國政府是否能夠償還債務的晴雨表。國債市場的利率越低，反映全球投資者想要持有美國國債的需求越大，債務危機可能性越小？穴Bivens，2010；Irons，2010？雪。中國的實踐也證明了這一點。中國通過控制利率、定向信貸和持續的、正的通貨膨脹率有效降低了國內債務（Aizenman oshua and Nancy Marion，2010）。

（三）制定規則約束

中央政府通過法律法規對地方政府債務操作進行管理，管理的指標包括地方政府赤字上限、地方政府償債能力指數、地方債務累積上限和地方公共支出水平（Singh and Plekhanov，2005）。波特博和希克（Poterba，1997；Schick，2000）研究發現，在美國，地方政府的支出上限管理對降低地方政府開支起到了顯著影響。

（四）進行市場約束

萊恩？穴Lane？熏1993？雪指出，市場約束會對政府的借債行為形成約束？熏但是？熏這需要一些相應的制度基礎。首先，國內的金融市場必須是自由的、開放的和完善的，政府無法通過對金融中介的管制或干預把自己置于借款人的優先地位。其次，政府的未償付貸款和償款能力等信息必須及時對投資者公開。再次，中央政府以可信的方式表明其不會在地方政府瀕臨破產時進行援助的立場。最后，政府要有專門的部門負責市場信息到借款政策的傳導。

（五）降低借貸成本

最小化政府借貸成本也是避免政府債務危機的重要手段。利用資本市場的管理規則和國家稅收政策可以鼓勵對地方政府債券的投資。地方政府債券發行量增加會降低交易成本和信息成本，大量的融資工具會降低地方政府借款的成本（Luiz R.De Mello？熏Jr？熏2001）。

（六）實行獨立貨幣政策

政府債務總量反映的是資本市場所吸收的公共債務規模，但是卻不能反映政府的償債能力和政府預算的可持續性（Doi？熏2006）。吉野·直行和尤韋·沃爾默（Naoyuki Yoshino，Uwe Vollmer，2014）通過對比希臘和日本后發現，希臘的政府債務在GDP中的比重低于日本，希臘卻爆發了債務危機，并且迅速在歐盟內部蔓延，引發歐債危機。然而日本卻沒有出現債務危機。究其原因，希臘的政府債務主要掌握在非國內居民手中，投機者具有很多的投資選擇，利率水平較高，作為宏觀調節的貨幣政策缺少獨立性，極容易出現債務危機。而日本的政府債務大部分集中在國內居民手中，國內居民的投資選擇比較少，日本銀行持有大量國債，利率在一個較低水平上波動，而且日本能夠實行獨立的貨幣政策，日本央行可以自行決定購買政府債務。所以，即便日本政府債務率高于希臘，日本也沒有出現債務危機。

（七）調整財政規則

2008年金融危機引起公共債務迅速積累，最終導致歐洲主權債務危機。在利用OLG模型檢驗德國、美國、英國、日本四國政府債務和資本形成的關系后，得出了主權債務上限。2011年這四個發達經濟體接近或超過了這一債務上限，需要重新調整長期的財政規則，包括馬斯特里赫特條約，使其能夠維持足夠的資本密集度，經濟增長能夠保持在高收入水平上（N.Bilkic，B.Carreras Painter，T.Gries，2013）。

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責任編輯 魏亞男