水利基本建設財務管理中存在的問題與對策
——以天祝縣為例

■/魏申紅

水利基本建設財務管理中存在的問題與對策
——以天祝縣為例

■/魏申紅

水利基本建設是一項重大的財政支出，文中對水利基本建設財務管理現狀及存在的問題進行分析，提出了相應的對策，旨在進一步規范水利基本建設的財務管理活動。

水利建設 財務管理

一、天祝縣水利基本建設財務管理現狀

水利是國民經濟的基礎，新中國成立以來，各級政府高度重視水利基礎設施建設，特別是“十二五”期間，國家對水利建設的投入大幅增長。就天祝縣而言，僅“十二五”期間完成各類水利投資12.5億元，是新中國成立以來至“十一五”末期間天祝縣水利總投資的4倍多。隨著水利建設投資的大幅增長，對水利基本建設財務核算與管理工作提出了更高的要求。在天祝縣水利基本建設財務管理工作中，水利基本建設財務核算以《中華人民共和國會計法》、《會計基礎工作規范》等會計法規為總規范，按《基本建設財務管理規定》（財建〔2002〕394號）設置會計賬簿，進行會計核算，在項目實施、竣工決算、審計等環節，依據財政部、水利部《水利基本建設資金管理辦法》（財基字〔1999〕139號）、水利部《水利基本建設項目竣工決算審計暫行辦法》（水監〔2002〕370號）、財政部、建設部《關于印發建設工程價款結算暫行辦法的通知》（財建〔2004〕369號）、水利部《水利基本建設項目竣工財務決算編制規程》等規定執行。

在具體實踐中，天祝縣水利基本建設財務管理基本上按上述要求和規定進行財務核算和資金管理。根據2012年中央一號文件精神，天祝縣于2012年底批準成立了“水利建設管理站”作為項目法人，負責項目建設和資金管理工作，設立健全了會計機構，配備了專職會計人員，按項目實行了專賬核算。并制定了《水利建設項目財務管理制度》、《水利工程價款結算支付辦法》，在嚴格執行招投標制、合同制、監理制和項目法人制“四制”要求的同時，嚴格合同管理，每一筆資金的支付在監理單位審核的基礎上，對照合同分別由項目現場負責人、分管領導、質檢人員審核把關后，財務人員對支付資料的完整性和合規性再進行審查，最后由審批人員審核支付。從近幾年天祝縣水利基本建設財務管理的實際情況看，主要有以下幾方面的體現：一是制度體系比較健全。從中央到地方都有較為系統的制度體系和規范要求，單位內控制制度較為完善，能夠為水利基本建設財務管理提供制度保障。二是會計核算相對較為規范。在會計賬簿的設置、會計科目的運用、收支核算等方面嚴格按《基本建設財務管理規定》處理，同時實行了會計電算化，會計信息質量進一步提高。三是資金支付程序較為完善。在資金支付環節，嚴格執行了項目進度款支付規定，在施工單位申請監理單位審核的基礎上，進一步明確了甲方駐現場施工技術人員、項目分管領導、建管單位負責人、資金審批人員、財務審核人員在資金撥付環節的職責。同時，實行了財政集中支付制度，有效落實了財政資金監管職責。

二、天祝縣水利基本建設財務管理中存在的問題

從近年來天祝縣水利基本建設財務管理的現狀看，雖然較好的執行了水利基本建設財務管理和資金管理規定，但還存在一些不容忽視的問題，特別是對照2016年4月26日財政部頒布的《基本建設財務規則》，存在以下幾方面的問題。

（一）項目資金預算管理不完善

《基本建設財務規則》第十七條規定：“項目建設單位應當根據項目概算、建設工期、年度投資和自籌資金計劃、以前年度項目各類資金結轉情況等，提出項目財政資金預算建議數，按照規定程序經項目主管部門審核匯總報財政部門”。但在近年的工作實踐中，由于項目資金大部分由中央和省級政府統籌安排，在編制項目資金預算時對下一年度能夠落實的項目資金數存在不確定性，而縣級財政能夠安排用于項目的預算資金十分有限，只能根據項目輕重緩急臨時性安排少量的項目建設資金，造成項目資金在年初無預算，在年終按落實的項目資金追加預算。這種項目資金預算管理模式，實質上并沒有將項目資金納入預算管理，不符合項目預算管理的相關要求。造成這一問題的主要原因是縣級財政對上級部門在當年能夠下達的項目資金規模無法確定，給當年項目資金預算編制帶來一定的難度。

（二）項目竣工決算審計及驗收工作相對滯后

《基本建設財務規則》第三十一條規定：“項目竣工財務決算是正確核定項目資產價值、反映竣工項目建設成果的文件，是辦理資產移交和產權登記的依據，包括竣工財務決算報表、竣工財務決算說明書以及相關材料”；第三十三條規定：“項目建設單位在項目竣工后，應當及時編制項目竣工財務決算，并按照規定報送項目主管部門”；《甘肅省政府投資項目管理辦法》（甘政辦發〔2014〕34號）第二十五條規定：“政府投資項目建成后，項目單位應于6個月內完成工程結算和竣工決算，辦理相關的財務決算審計、審批等手續，并按規定報項目審批部門組織驗收”。從近幾年的實踐情況看，辦理竣工驗收的一個基本前提條件是要完成項目的決算審計，只有審計部門出具了項目審計報告，才能開展下一步的竣工驗收工作。而這些項目的審計工作都要由縣級審計部門來完成，但一方面由于審計部門審計人員較少，審計力量不足，加之近年來縣上各類項目較多，審計部門不能及時安排完成項目的竣工決算審計工作。另一方面由于項目建設單位對竣工審計驗收重要性認識不夠，一些完成2年以上的項目至今還未辦理竣工驗收手續，造成固定資產不能及時辦理資產移交，項目運行管理責任不清，施工單位質保金不能按時核退等問題。

（三）竣工財務決算編制不完整

《基本建設財務規則》第三十四條規定：“在編制項目竣工財務決算前，項目建設單位應當認真做好各項清理工作，包括賬目核對及賬務調整、財產物資核實處理、債權實現和債務清償、檔案資料歸集整理等”。第三十五條規定：“在編制項目竣工財務決算時，項目建設單位應當按照規定將待攤投資支出按合理比例分攤計入交付使用資產價值、轉出投資價值和待核銷基建支出”。在實際工作中，不同程度存在簡化核算程序、實物資產清理不細、交付資產類別鑒定不科學等問題。主要表現在以下幾方面：一是項目決算前賬務清理工作不徹底，特別是對在項目建設過程中形成的辦公類實物資產清理不細，并沒有列出這一部分資產的移交清單，而將這一部分實物資產全部分攤計入工程資產，造成資產核算分類不細、辦公用品類資產在移交資產中無明細反映。二是待攤投資分攤計算不嚴謹，在計算待攤投資分攤時，通常只是對建筑安裝工程投資和設備投資進行了分攤，并沒有對轉出投資價值和待核銷基建支出進行分攤。三是交付資產類別鑒定不科學，比較突出的是近年來建設的農村安全飲水工程，入戶工程全部由群眾籌資投勞建設，形成的資產產權應歸屬農戶，在賬務處理上應作為待核銷基建支出處理，但也將這一部分作為農戶家庭的資產全部計入交付的工程資產中。

（四）績效評價工作尚未常態化

項目績效評價是對項目建設全過程中資金籌集、使用及核算的規范性、有效性，以及投入運營效果等進行評價的活動。2016年4月26日財政部頒布的《基本建設財務規則》與《基本建設財務管理規定》(財建〔2002〕394號)相比，新增了績效評價的內容，并單列一章做了明確規定，這反映了對項目建設績效評價工作的重視，也體現了對項目建設績效的新要求。從近幾年的工作實踐看，雖然在小型農田水利重點縣等個別水利項目中也開展了項目績效評價工作，但由于這是一項新的項目建設管理全過程的評價工作，實踐經驗不足，也沒有統一規范的績效評價管理辦法，績效評價未能達到預期目標。

三、完善天祝縣水利建設財務管理的對策

為進一步規范水利基本建設財務管理工作，針對水利基本建設財務管理中存在的問題，提出以下對策建議。

（一）加強項目資金預算管理，將項目資金全額列入本級財政預算管理

根據《中華人民共和國預算法》第三十六條“各級政府、各部門、各單位應當依照本法規定，將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列”。第三十八條“縣級以上各級政府應當將對下級政府的轉移支付預計數提前下達下級政府。地方各級政府應當將上級政府提前下達的轉移支付預計數編入本級預算”的規定，以及《基本建設財務規則》有關預算管理的規定，應著重從以下幾方面進行改革和完善：一是按規定將年度項目資金收支全部納入預算管理，以利于項目資金的預算監管。二是將項目資金預算與《甘肅省人民政府辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的實施意見》（甘政辦發〔2016〕100號）相結合，在編制預算時對整合用于水利項目的整合資金一并進行預算，以保障預算的完整性和可執行性。三是建議上級財政部門在編制預算前及時下達轉移支付的項目資金數，解決好縣級財政預算編制中對上級財政安排的項目資金無具體數據的問題，以保障項目資金預算的全面性。四是加大預算管理政策法規的貫徹落實，提高參與項目建設的相關人員預算管理意識，項目主管領導、項目主管單位、項目建設單位與財務部門要加強預算編制的協調和配合，依據項目實際情況和工期合理編制預算，以確保預算的科學性。五是在編制項目資金預算時，應合理測算本年度的項目資金實際支出，按實際支出數編制項目預算。并將本年度不需要支付的項目質保金不納入項目資金支出預算數，需要支付時在計劃支付年度納入預算，以提高財政資金的使用效益。

（二）創新項目竣工決算審計方式，加快項目竣工驗收進度

針對項目竣工驗收中存在的審計力量不足、竣工決算編制滯后、項目驗收不及時等問題，應從以下幾方面加以改進：一是進一步明確項目建設管理責任，將項目建設單位項目決算編制責任分解落實到人，并列入工作責任目標考核中，與本人績效掛鉤，以切實解決重項目建設過程管理、輕項目后續驗收管理的被動局面，按項目管理要求及時完成項目結算和竣工決算，為項目竣工驗收打好基礎。二是創新項目竣工決算審計方式，在審計主體不變的情況下，可由實施項目審計的審計機關委托第三方審計機構按項目審計要求進行審計，并以委托審計機關名義出具項目審計報告。審計費用統一納入本級財政預算，解決審計力量不足的問題，確保項目竣工決算審計及時完成。三是項目法人要協調中標單位、設計單位、監理單位等參與項目建設的各方，及時整編包括竣工決算在內的各類項目竣工驗收資料，及時提供相關資料，及時完成項目竣工驗收。對不能及時提供竣工驗收資料的參建單位，要通過經濟處罰、列入社會不良信用記錄等方式督促其按要求完成。

（三）規范項目財務決算編制流程，合理界定項目交付資產類別

項目財務決算是對項目完成情況和項目建設成本的全面分析總結，也是據以移交資產和賬務處理的重要依據，對項目的后續運行管理和資產管理具有重要意義。因此，做為項目建設管理的一個重要環節，要高度重視項目財務決算編制，以保障項目資產的完整性，會計核算的真實性，項目管理的延續性。一是要明確項目財務決算編制責任。項目竣工財務決算編制要以財務部門為主體，項目建設工程技術人員、項目建設管理人員、項目管理單位密切配合，依據項目竣工決算基本數據和財務決算編制要求及時編制項目財務決算。二是要做好財務決算編制的基礎工作。在編制項目竣工財務決算前，項目建設單位應當認真做好各項清理工作，包括賬目核對及賬務調整、財產物資核實處理、債權實現和債務清償、檔案資料歸集整理等。同時，按照規定將待攤投資支出按以待攤投資數與各項成本之和計算的比例分攤計入交付使用資產價值、轉出投資價值和待核銷基建支出。三是要合理界定交付資產類別。形成資產的部分要按固定資產、流動資產、無形資產等資產類別分類確定資產價值；對形不成資產的江河清障疏浚、退耕還林(草)、封山(沙)育林(草)、水土保持、毀損道路修復、護坡及清理等支出，要確定支出數后按待核銷基建支出處理；同時要在財務決算編制中注意區分形成資產產權歸屬本單位的，要計入交付使用資產價值，形成資產產權不歸屬本單位的，要作為轉出投資處理；還要注意區分農村安全飲水工程等涉及家庭或者個人的支出，形成資產產權歸屬家庭或者個人的，應作為待核銷基建支出處理。四是要銜接做好財務決算批復工作。財務決算編制完成后，要及時上報主管部門審批，并根據批復的財務決算進行賬務處理。

（四）建立績效評價機制，推進績效評價工作常態化

隨著我國公共財政體制的逐步確立,財政收入規模總量不斷擴大,財政管理已進入以政府公共支出管理為重點的“追蹤問效”新階段。進一步提高財政資源的配置效率,追求財政資金使用效率，是做好項目管理工作的新要求。一是建議財政部門會同項目主管部門出臺績效評價具體辦法和細則，制定績效評的指標體系和評價標準。二是建立績效評價的長效機制，將項目績效評價納入項目竣工驗收的必備環節，提高項目建設單位對項目績效評價的認識，自覺將項目績效評價納入項目建設管理全過程。三是加強績效評價結果的運用，切實將績效評價結果作為項目財政資金預算安排和資金撥付的重要依據。四是建議將項目績效評價納入項目審計的范圍，加強項目的跟蹤問績，提高項目的效益。五是加強績效評價人員業務培訓，確保參與項目績效評價的人員熟悉掌握項目績效評價的流程、評價方法、指標體系應用，推進項目績效評價工作落到實處。

[1]財政部.基本建設財務管理規定〔S〕.2002-9-27.

[2]財政部.基本建設財務規則〔S〕.2016-4-26.

[3]全國人大.中華人民共和國預算法〔S〕.2014-8-31.

[4]甘肅省人民政府.關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的實施意見〔S〕.2016-7-5.

[5]甘肅省人民政府.甘肅省政府投資項目管理辦法〔S〕.2014-2-27.

◇作者信息：甘肅省天祝藏族自治縣水務局，會計師

◇責任編輯：閆樹北

◇責任校對：閆樹北

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1004-6070（2017）01-0056-04