PDCA視角下審計機關廉政風險防控研究

■/畢秀玲 張 蕊

PDCA視角下審計機關廉政風險防控研究

■/畢秀玲 張 蕊

PDCA四階段循環過程理論對于審計機關廉政風險防控的建立具有重要的啟示，即在計劃階段，查找廉政風險，評定廉政風險等級，建立廉政風險信息庫，制定工作計劃，為廉政風險防控工作的開展提供方向和依據。在執行階段，全面實施廉政風險防控工作具體方案和措施，推動廉政風險防范體系的有效運行。在檢查階段，實施分級監督管理，全面考核廉政風險防范效果。在修正階段，強化問責，獎優懲劣，總結經驗，推動廉政風險防控進入新循環，形成側重預防、全程監控、自我完善、標本兼治、持續改進、循環往復的動態化廉政風險防控體系。

審計機關 廉政風險防控 PDCA循環

一、基本概念界定

（一）審計機關廉政風險防控概念界定

廉政風險是指實施公共權力的主體在執行公務全過程中，或者在日常生活中憑借所擁有的公共權力和影響力謀取私利，從而出現違法亂紀、貪贓枉法等各種腐敗行為的可能性。

審計機關廉政風險是指審計機關及其工作人員因主客觀因素的影響，在執行審計業務和從事機關綜合管理中發生的忽視或違反有關法律、制度規定，出現不廉潔行為并引發腐敗的可能性。

表1 PDCA循環的基本過程

審計機關廉政風險防控是在廉政風險管理的基礎上衍生出的更加注重風險預防和控制的一種機制，重在“防”與“控”，其中“防”主要是在不廉潔事件發生之前采取預防性措施，消除產生風險的條件和因素；“控”主要是在“事中”和“事后”兩個階段采取相應的應對措施，制止、減輕、弱化風險后果的影響。

（二）PDCA循環概念界定

PDCA循環最早由“統計質量控制（SQC）之父”休哈特提出，后來被美國質量管理專家戴明進一步挖掘，并應用于持續改善產品質量的過程。其核心思想是按計劃（Plan）、執行（Do）、檢查（Check）、修正（Action）的PDCA四階段循環過程，依次執行且周而復始，使管理過程在有效控制狀態下產生符合預期目標的成果或效益，如表1所示。

PDCA循環具有下列特點：第一，周而復始。PDCA的運行是一個循環往復的過程，一個循環結束了，下一個循環開始，若本循環中存在的問題未得到解決，則進入下一循環，并具有擴大的趨勢，以此類推。第二，環環相扣。整個組織管理的PDCA大循環嵌套著各個科室、班組及個人的PDCA小循環，小循環在大循環的帶動下運轉，小循環成為大循環運轉的保證，大循環為小循環提供根據，由此形成了有機互動、相輔相成的管理體系。第三，階梯式上升。周而復始的PDCA循環是一個循環上升的過程，每次循環解決部分問題，取得部分進步和成果，則整個循環的水平得以上升，使下一個循環在更高層次上開始，實現階梯上升。第四，強調控制。PDCA循環將計劃環節的前期控制、執行環節的事中控制、檢查修正環節的事后反饋控制有機結合，及時糾正偏差，持續改進管理過程。第五，全員參與。在PDCA循環中，員工或權力主體既是被監控者，更是積極的參與者，即在PDCA循環中，能促使組織和個人明確目標、勇于發現問題、勤于分析原因、善于解決問題，促進組織長效發展。

二、PD CA循環在審計機關廉政風險防控中的應用

PDCA循環理論可借鑒于審計機關廉政風險防控運行模式的構建，總體思路是：以制約和監督權力運行為核心，針對審計業務執行及機關內部綜合管理各個環節中存在的廉政風險，經歷計劃、執行、考核、修正四個環節，采取事前預防、事中監控、事后處置的手段，通過權力運行軌跡查找廉政風險，制定并實施廉政風險防范計劃，不斷跟蹤收集執行信息，全程監督檢查并及時進行處置修正，著力形成以崗位職權為“點”、以業務流程為“線”、以制度措施為“面”的防控鏈，以查找廉政風險點為出發點，以不斷反饋持續改進為落腳點，從而構建審計機關廉政風險防控運行模式。據此所建立的審計機關廉政風險防控體系如圖1所示。

圖1 基于PDCA循環的審計機關廉政風險防控體系

（一）計劃環節

1.識別廉政風險點。廉政風險點是可能產生廉政風險的具體環節或崗位。根據審計機關廉政風險發生的原因和表現形式的不同，將審計機關的廉政風險分為思想道德風險、制度機制風險、崗位職責風險、業務流程風險、外部環境風險五種類型。廉政風險防范管理工作的基礎和起點就是準確地識別廉政風險。審計機關廉政風險的識別可采用全面排查和重點排查相結合的方式。

全面排查是按照“對照崗位職責－梳理崗位職權－編制職權目錄－繪制權力運行流程圖－找準權力風險點－公示接受建議”的流程，全面分析查找可能引發不廉潔行為的風險點，并根據權力運行的變化或崗位職責權力的調整，對已識別或潛在的廉政風險及時復核，不斷識別、及時補充和適時調整，并將查找出來的結果集中公示。

重點排查采取自上而下和自下而上相結合的方式，結合審計機關預防腐敗的工作實際、以往的審計腐敗案例和導致廉政風險的發生原因，確定不同的對象層次存在的重點風險類型，進行基于崗位、審計組、科（處）室風險的三級排查。第一級是查找崗位風險。通過自己找、領導提、互相查、群眾幫、組織定等多種方式，要求全員參與，從劃分崗位類別、清理崗位職權入手，權利主體對照自身工作和崗位職責，著重在外部環境風險、思想道德風險和崗位職責風險等方面排查個人現存或潛在的風險點，探尋其具體的風險內容和表現形式，報所在科（處）室審核。第二級是查找審計組風險。審計組以外部環境風險、思想道德風險、制度機制風險和業務流程風險的查找為導向，對進點前、進點時、在點中、撤點時、離點后五大關鍵時間點進行排查，記錄具體風險內容及表現形式報所在科（處）室審核。第三級是查找科（處）室風險。針對人員管理、財務管理、物資采購、資產管理等重點環節，科（處）室對照職責定位、規則和流程等，分別查找業務流程風險、制度機制風險等方面存在的問題，明確風險內容和具體表現形式，報所在單位黨委黨組、紀委紀檢組審核。

2.評定廉政風險等級，建立廉政風險信息庫。審計機關應采用多種方法對識別出的廉政風險從定性和定量兩個方面進行分析和評價。首先，確定風險危害。風險危害分為高危害風險、中危害風險、低危害風險三級。高危害風險容易造成嚴重違法違紀行為，有被司法機關追究刑事責任的可能。中危害風險容易造成一般違規違紀行為，可能受到內部責任追究，被黨紀政紀處分。低危害風險容易造成一般違規違紀行為，可能受到內部責任追究，被通報批評、誡勉或提醒談話。其次，分析風險發生概率。在查找風險點的基礎上，對查找出來的廉政風險進行梳理匯總和審查評估，根據風險發生的內外部因素，評估風險發生的可能性。根據公共權力的特性和腐敗發生的一般特殊規律，從廉潔表現、腐敗經歷、崗位特征、監管程度、管理權限等5個影響風險發生的條件入手進行評分，通過分值來定量確定風險概率高低，將風險概率劃分為高概率風險、中概率風險和低概率風險。風險等級根據風險危害程度及風險發生概率進行綜合評定，據此制定風險防控措施。

風險等級評定之后，建立審計機關廉政風險信息庫，將各個廉政風險點納入廉政風險信息庫中，建立以廉政風險點為檢索條件，包含風險內容、風險危害、風險概率、風險等級、責任人、涉及崗位部門、應對措施等的廉政風險信息庫，以便于對廉政風險進行統一規劃、分級監管、分級防控、分級負責，使廉政風險防范更具針對性和實用性。

3.制定計劃，擬定措施。審計機關廉政風險防控是一項長期的戰略性任務。為此，應制定涵蓋指導思想、目標要求、運行模式、組織保障等要素的審計機關廉政風險防控工作規劃，為廉政風險防控工作提供方向。

（1）針對審計機關審計業務制定廉政風險預防措施

審前諾廉。審前進行雙向承諾，審計機關分別同各審計組、各科（處）室簽定廉潔從審責任書，就審計項目廉潔審計作出書面承諾，實行審計組組長、科（處）室科（處）長負責制。同時，審前嚴格執行《審計項目計劃管理辦法》，根據審前調查獲取的信息,科學確定審計重點、測算審計工作量、明確任務分工、合理配置審計資源，以嚴密的審計計劃防止廉政風險的“入侵”。

審中筑廉。嚴格實行事件記錄法，即在權力主體的某些典型事件和重大事件發生后，以天為單位，詳細記錄此次行為發生的時間、地點、采取的行動、實施的效果、重要性程度等情況，上傳至辦公自動化系統，使每項工作、每個環節、每個人員的責任都能清楚記錄在案，加強全過程控制，以此作為考核廉政風險的重要依據。

審后評廉。執行審計回訪和述廉述職制度，同時完善外部監督機制，暢通被審計單位的監督和社會監督渠道，為審計機關審后評廉做好準備。

（2）針對審計機關非審計業務制定廉政風險預防措施

財務管理。加強財務管理是促進審計機關加強廉政建設、杜絕不正之風的有效途徑。審計項目外勤經費采用按月報賬制度,對于跨越未完結審計項目，則匯總實際票據支出通過傳真向財務室報賬。通過及時報賬，實時掌握審計進度，加強審計經費管理，同時，以審計項目為單位，及時公示外勤經費支出明細、考勤記錄和經費報銷等情況，以強化監督。同時為了克服現金結算信息不透明的弊端，避免虛報支出，應嘗試財務POS結算體系,落實公務卡轉賬方式，監控資金流向和用途，提高資金使用透明度，降低廉政風險。

資產管理。應實施固定資產定期核對制度,及時查找賬賬不符的原因。將固定資產管理軟件與財務軟件對接，使財務會計賬與固定資產實務賬相對應，以有效傳遞資產增減變化信息。

人員管理。在選聘環節，對應聘人員進行崗前廉政知識測試，實施公開選拔、嚴格考察、民主測評、平等競爭、任前公示。在培訓環節，加強示范教育、法制教育、警示教育、崗位廉政和職業道德教育，特別是加強重要崗位、重點人員的廉政規范、崗位職責和紀律要求的告知性教育。在激勵環節，將適度的高薪養廉和嚴格的考評相結合，進行有針對性的激勵。

（二）執行環節

執行環節是廉政風險防控發揮作用的核心部分。該環節的主要任務是認真貫徹落實廉政風險防控計劃，實施各項具體的防控措施，及時收集執行信息，做好風險預警工作。

審計機關基于廉政風險信息庫中廉政風險詳細信息、崗位職責權力、審計業務流程圖，結合以往的審計腐敗案例，建立審計機關廉政風險動態預警指標體系，將廉政風險劃分為危險狀態、警戒狀態和正常狀態三種預警區間，并分別給予紅色、橙色和藍色預警。紅色預警是懲戒性預警，對處在危險狀態的權利主體責令限期整改，通過努力消除隱患。紅色警報發出后，對于那些不履行應盡義務，經誡勉談話后仍未改正或改正不徹底的，應由紀檢監察機關進行查實審計，確定嫌疑人腐敗性質及嚴重程度，輕者給予通報批評、行政處理、經濟處罰和紀律處分，若查實突破了法律底線產生腐敗犯罪，則交由司法機關處理。藍色預警是常態預警，對處于正常狀態的重點崗位權利主體依法履職進行規范引導。細化與重點項目相關的權利主體崗位職責，分解崗位履職步驟，對易出現廉政風險的重點崗位或環節全部設為“藍色”，重在督促權利主體依法履行崗位職責，努力做到“有則改之，無則加勉”。橙色預警是警戒預警，注重監督處于警戒狀態的權利主體的行為過程，對苗頭性、傾向性問題，還沒有造成損失的廉政風險行為，隨時發現并通過告誡勸勉、糾正偏差等形式，糾正工作中的錯誤，以防進一步演化為腐敗行為。橙色警報發布后，對進一步跟蹤監察發現不存在違紀行為的，解除警戒狀態轉入正常狀態，給予藍色預警；對情況不明或事實不清需要進一步查實的，應轉入預警審計過程；對進一步跟蹤監察發現明顯存在違紀行為或預警審計發現有腐敗嫌疑的，進入“紅色”預警。

（三）檢查環節

1.監督。監督應貫穿于廉政風險防控的整個過程。從監督主體上，設置廉政風險監控小組，或設立廉政監督員，獨立負責廉政風險的監控與管理，保證審計工作開展到哪里，廉政風險監控就跟進到哪里，不留監督死角和盲區。

從監督方式上，對一級風險進行實時監控，每個月進行一次監督核查，發現問題立即督促整改，嚴防類似風險的發生。對二級風險進行定期監控，每個季度進行一次監督核查，采用風險規避、風險轉移、風險減輕等措施消除化解或分散風險發生的因素。對三級風險進行不定期監控，并且由審計組長每年進行一次監督核查。

2.考核。廉政風險監控小組及時將收集的廉政信息納入廉政風險電子監控系統，及時考核廉政風險防范效果。廉政風險防控管理工作要納入審計機關正常考核體系中，與業務績效考核相結合。具體考核中可采用目標考核和事件記錄相結合的方法，即以部門目標和崗位職責為依據，確定年度目標，進行層層分解，細化至每個人，同時把廉政結果作為獎勵、評優或問責的重要依據。考核內容既要注重量化評價，通過廉政教育次數、腐敗發生率降低等指標評價廉政風險防控的直接效果，也要注重定性評價，通過民意調查、投訴、回訪等方式，暢通民意渠道，獲取社會公眾對審計機關廉政風險防控的滿意度。在每年年終，將工作情況記錄、民主評議結果、電子監控系統監測情況與年初確定的目標進行對比，即可確定權利主體目標的完成與否及完成程度。通過對比分析，作出準確和客觀的評價。

（四）修正環節

1.獎優懲劣，強化問責。以廉政風險防控考核結果為依據，建立審計機關責任追究制度，對考核結果良好的權利主體進行提拔、重用或獎勵，對考核不合格的權利主體追責問責，除了對發生不廉潔行為的直接權利主體進行處理外，還要追究監督主體的責任，對應該監督而沒有監督、應該發現而沒有發現、應該查處而沒有查處所引發嚴重腐敗結果的，應有相應的問責措施。

2.完善糾錯修正機制，進入下一循環。修正環節主要任務是改善優化廉政風險防范體系。在具體實踐中，該環節既是本循環的階段性總結，又是下一個循環的開始。常以年度或項目管理為周期，根據監督檢查和考核評估結果，結合經濟社會發展、崗位職責轉變和廉政風險建設的新規定，識別新的廉政風險點，及時調整風險內容，更新廉政風險信息庫，進一步改進廉政風險防范措施、風險預警機制、監督考評辦法及責任追究機制等，完善審計機關廉政風險防控體系。

在此階段中，審計機關應通過總結每一個PDCA循環的成功經驗和問題不足，及時糾正存在問題，鞏固已取得的成績，修改完善相關的制度規定，健全防控機制，進入更加完善的下一個循環。

三、結束語

將PDCA循環應用于審計機關廉政風險防控，在計劃階段，在査找廉政風險的基礎上，評定廉政風險等級，建立廉政風險信息庫，制定相應的工作計劃，為廉政風險防控工作的開展提供方向和依據。在執行階段，全面實施廉政風險防控工作的具體方案和措施，推動廉政風險防范體系的有效運行。在檢查階段，實施分級監督管理，全面考核廉政風險防范效果。在修正階段，強化問責，獎優懲劣，總結經驗，完善廉政風險項目庫，修正計劃指南，改進防控措施，推動廉政風險防控進入新循環。依循該種模式，廉政風險識別、分析、評估和應對得到有機結合，形成側重預防、全程監控、自我完善、標本兼治、持續改進、循環往復的反饋調節機制，有效預防和化解腐敗風險，充分體現審計機關廉政風險防控體系的動態性和系統性。

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◇作者信息：山東財經大學，教授、博導，研究方向：國家審計、內部審計與實務、會計學山東財經大學碩士研究生在讀，研究方向：會計學、審計

◇責任編輯：劉家慶

◇責任校對：劉家慶

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1004-6070（2017）01-0067-05

本文系審計署重點科研課題審計機關廉政風險防控體系研究（項目批準號：SJ04002）的階段性成果。