國家治理體系背景中的村規民約研究綜述

文/董敬畏 楊超利

國家治理體系背景中的村規民約研究綜述

文/董敬畏 楊超利

村規民約作為基層自律的產物，在傳統鄉村社會治理中曾經發揮過巨大作用。然而隨著時代的變遷，在依法治國的今天，村規民約產生作用的社會基礎、村規民約自身性質及其與國家法的關系都發生了相應變化。如何處理好自律與他律的關系、村規民約與國家法律的關系等問題都是我國治理能力和治理體系現代化進程中不可回避的問題。文章對已有的相應研究進行了梳理，并展望了村規民約的未來發展。

基層治理；村規民約；自律；他律

一、問題的產生

黨的十八屆四中全會明確指出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”國家治理體系和治理能力現代化為破解鄉村基層治理困境提供了思路。當前，中國所有鄉村在城鎮化、市場化的沖擊下，正處于由“守土”向“離土”的轉型進程中。城鎮化、市場化不僅給鄉村帶來了離土和熟人社會的逐步解體，而且帶來了鄉村利益主體多元、社會規范多元、不同文化價值的相互激蕩。轉型期基層鄉村社會出現的村霸亂象、[1]基層民主選舉過程中的賄選現象[2]等反映出的是鄉村社會整合的難題。這種難題從小的層面反映出村落治理的困境，從大的層面反映出中國社會轉型的復雜。傳統與現代在鄉村的博弈，一方面帶給鄉村積極的影響，鄉村從傳統的宗法和熟人社會中解放出來，成為現代中國的一部分，另一方面卻也因為傳統與現代的博弈，使得基層鄉村出現了某種程度的價值失范，秩序失調。

這種背景下，學界和政府開始關注到傳統基層社會自治如何產生并得以維持，除了傳統的宗法約束和熟人社會性質之外，鄉規民約作為一種自律和自治工具，受到學界和政府的一致認可。政府認為發揮傳統鄉規民約的作用，能夠在基層村落有效整合國家權力、社會組織和村民力量，并回應民眾的權利訴求、化解基層矛盾、拓展民眾參與空間，實現多元治理的功效，推進鄉村社會整合。學界認為發揮傳統鄉規民約作用，能夠解答當前政府管理與社會自治以及自律規范和他律規范的關系問題，同時豐富治理理論和政治參與理論，為全球治理和政治參與提供中國經驗。

作為傳統中國社會實現基層社會秩序的一種重要工具和手段，鄉規民約本質是以德治進行治理，其社會基礎是熟人社會。在傳統鄉規民約的條文中，我們不僅可以看到傳統倫理文化的影響，而且因為當時的村落和宗族因其承擔的倫理角色而被皇權賦予相應的執法權，這種執法權主體體現在鄉規民約當中。然而，轉型期的基層鄉村，如何實現德治與法治的并行不悖，如何依托利益激勵、道德評價和互助合作等方式在地方性知識密集的鄉村實行柔性治理，如何將基層民主與村莊自治有效結合，這些都是需要在實踐中不斷探索的問題，也沒有一個固定的答案和解決方法。從解決當前鄉村治理主體和如何治理的難題出發，從村民自治實踐角度而言，新時期的鄉規民約①效用的發揮，為最終實現村民的自我管理、自我服務和自我教育提供了現實的及具有可操作性的途徑。

二、已有研究及其述評

學界對于實踐性和操作性很強的村規民約，主要以問題為導向展開相應研究。主要圍繞三個問題展開：首先，是村規民約的性質與特征；其次，是村規民約的定位及其與國家法的關系，再次，是村規民約在鄉村治理中的地位和作用。在研究的過程中，學界不斷地將當前的村規民約與歷史上的鄉規民約進行比較，從而試圖找尋出中國基層鄉村治理的共通規律。

●村規民約性質與特征

基層鄉村社會秩序的形成涉及到用何種社會規范約束民眾行為的問題，而約束民眾行為的社會規范按照不同標準可以劃分為很多種類，比如以規范內容分類、以約束方法分類、以產生的作用與效力分類、以歷史沿革與近代變遷的時段分類等。梁治平就認為村規民約的內容主要是道德規范，是“在農民長期的生活與勞作過程中逐漸形成、被用來分配農民之間的權利義務、調整和解決農民之間的利益沖突,主要在一套關系網絡內部予以實施的地方性規范。[3]（P35-36）而余維良認為村規民約屬于公約的一種形式，它的結構基本上是“條款式”，內容主要有兩個方面，一方面是規定村民應該怎么做，另一方面則是規定村民違反和破壞規章制度的處罰條款，主要有進行教育，給予批評，做出書面檢查等。[4]從效力方面考察，村規民約屬于自律而非他律范疇，國家強力很難對其發生效力。村規民約作為村民自治的一種表現形式，是“在某一特定鄉村地域范圍內，由一定組織、人群共同商議制定的某一共同地域組織或人群一定時期內共同遵守的自我管理、自我服務、自我約束的共同規則”[5]從另一方面來看，“民族習俗在維護民族秩序方面，甚至高于國家法律的效力，法律常常不得不作出讓步”。[6]但是村規民約與法律并不沖突，“村規民約是依照法治精神，適應村民自治要求，由共居同一村落的村民在生產、生活中，根據習俗和共同約定，共信共行的自我約束規范的總稱”。[7]從規范性質角度而言，歷史上的村規民約屬于習慣法和民間法層次，主要是用于教化。民間法是一種這樣的“法”，它既有“民間”的意義，存在于國家之外的社會中，通過民間自發或預設形成，又有“法”的意義，由一定權力提供外在強制力來保證實施，是一種行為規范。[8]而謝暉則從廣義和狹義兩個角度理解鄉規民約，“前者泛指一切鄉土社會所具有的國家法之外的公共性規則，而后者則僅指在國家政權力量的‘幫助、指導’下，由鄉民們‘自覺地’建立的相互交往行為的規則”。[9]從歷史變遷角度考察，主要探討村規民約的運行規律及其在地方社會和文化中的作用。村規民約隨著社會不斷變遷，張明新先生在《鄉規民約存在形態芻論》中以中華人民共和的成立為界,將鄉規民約分為傳統鄉規民約和當代村規民約，進而又將傳統鄉規民約分為文本形態的鄉規民約和組織形態的鄉規民約。[10]

●村規民約的定位及其與國家法關系

對于這一問題的探討主要著眼于村規民約在調節社會關系形成社會秩序時的主體與對象。從這一角度而言，無論是將村規民約認識成為習慣法、軟法還是民間法、準法等，也無論是探討村規民約與國家法的關系，都是探討村規民約的制定主體、糾紛解決功能、成文性、程序性、強制性等問題，其背后實質是社會規范對社會主體發生作用的機理：即到底是主體自律還是規范他律這兩者關系的研究和討論。

現行法律對村規民約的定位是村民群眾依據有關法律、法規、政策，結合本村實際制定的涉及村風民俗、社會公共道德、公共秩序、治安管理等方面的綜合規定，是村民進行自我管理、自我教育、自我約束的行為規范。這個定位其本質是將村規民約置于村落內部的法規層面，即村落用于調整村民關系的一種行為規范，國家法律、法規、政策是村規民約制訂的依據，村規民約是下位法，法律、法規、政策是上位法。 相對于國家法律，村規民約具有特定的治理原則及管轄范圍，雖然在內容上，它越來越受到國家法律的影響。村規民約體現的村莊治權與國家治權有聯系又很不同，二者之間的復雜關系表現在：似乎互為補充或需要，必要時有意相互聯系，但又盡量避免直接主動地干預他者。這種干預如果發生，往往是在對方要求的時候。……事實上鄉規民約早有與政府法令相異的傳統。這種相異，與其說是它們的治理原則不同，不如說是它們的治理范圍——即所支持的權威中心不同。事實上，村規民約有與正式法令相融合之處，有相互參照甚至吸收對方精要之處，也有未能謀合之處。這些未能謀合的部分，通常各有一個發生作用的領域，并且誰都不愿意對方進入自己的控制區。但它們都需要對方來彌補自己的弱處，比如村規民約需要官方的支持以顯示權威性，而官方難以或賴以到達的地方，又需要村規民約幫助其規范秩序。從政府的立場看，村規民約應重在約束自己的共同體而非壟斷權力，特別不應與上級法令有沖突之處，不能將上級的權力排除在監控核準之外。[11]賀雪峰也持類似觀點，他認為村民自治可以看作是一種民主化的村級治理制度，其目標是在國家不能為村莊提供足夠秩序的情況下，通過改善村莊的治理來提供自足村莊秩序。其具體辦法就是民主選舉，民主決策，民主管理和民主監督。[12](P233)村規民約與國家法之間具有一種互補的關系，就像孫立平所言，國家權力與村民自治制度之間的關系，既不應該表現為國家權力對鄉村社會的全面替代，也不應該像西方市場經濟條件下國家權力與鄉村社會界限嚴格劃分的形態，而是一種“新型的制度化統合的關系構型”。[13](P16)姜裕富將鄉規民約與國家法的關系放在不同的社會來看，“在我國傳統社會中，鄉規民約與國家法律在各自領域中依據不同的規則調整著社會秩序。在現代社會發展中，民間規約與國家法律也此消彼長”。[14]

●村規民約在鄉村治理中的地位和作用

對于村規民約的研究，學界主要關注這一社會規范在當代基層鄉村社會治理過程中的作用發揮。學界不僅透過村規民約透視中國傳統鄉村基層秩序形成，而且對于當代鄉村轉型重新發揮村規民約作用寄予一定期望，尤其是村規民約在調解民間糾紛、實現鄉村社會控制時扮演的角色與發揮的功能。

村規民約源于村莊生產生活實際、合乎村民行為邏輯，是村民就自身的事務而約定的共信共守的行為規范，盡管其存在“首唱與唱和”的結構關系，但“其基礎的一部分在于參加者們相互之間的合意是沒有疑問的”。[15](P156)村規民約經歷了從起初以鄉民自愿合意為基礎的行為規則條文、一種地方性的民間自設的處理地方社區事務的較為完整的社會組織體系，到清代時期已經徹底變成了官方法律體制下的一種正式制度的演變，在當代許多學者研究中，把正在發生效力的鄉村社會規則統稱為民間法。費孝通認為：“鄉土社會……是個‘無法’的社會,假如我們把法律限于國家權力所維護的原則,但是‘無法’并不影響這個社會的秩序，因為鄉土社會是‘禮治’的社會。……而禮卻不需要這有形的權力機構來維護，維護禮這種規范的是傳統”。[16](P27-30)傳統鄉村社會是靜態性的，人們的流動很少，因此所有的活動是基于農業經濟基礎之上展開的富于地方性的活動。在這種地方社會中，人們的關系只要靠倫理和道德調節即可，法律是很少用到的。因此，傳統社會是一種教化，是一種米德提出的前喻社會，年青人需要向老年人學習即可。在這個意義上，村規民約能夠發揮重要作用。“為了維系整個文化的綿延不斷，每一代長老都會把將自己的生活原封不動地傳喻給下一代看成是自己最神圣的職責。如此，年輕一代的全部社會化都是在老一代的嚴格控制下進行的，并且完全沿襲著長輩的生活道路”。[17](P8)

村規民約能夠維系鄉土社會，是奠基于這個社會的靜態生產方式，它是依靠個體內心的良知和社會輿論的壓力而實施，這與法律明顯不同。法律以國家強制力為保障其實施效果。因此，法律的約束為“硬約束”，道德的約束為“軟約束”。今天，在城鎮化和市場化影響下，村落開始逐步空心化，青壯年紛紛外出流動，那么村規民約的價值導向作用和輿論壓力如何才能對具體村民產生效果，這是研究者以往研究忽視的問題。甚至現有研究更多從宏觀政策層面泛泛而談村規民約的意義、性質、特征等，對于村規民約代表的地方性知識關注不夠，對于其操作性和實踐性基本不談。甚至還存在修訂村規民約過程中，借用外力，反而將村規民約的制訂主體和效用主體的參與完全忽視。作為一種自上而下的政府式行為太多，而作為一種自下而上的參與式行為明顯不被重視。這是當前村規民約研究普遍存在的問題。

三、村規民約的未來

中國正處于大規模快速城鎮化的進程中，在這個過程中，不斷有人談起城市與鄉村的關系處理問題。作為一個有著幾千年不間斷農業文明的國家，中國在走向現代化的進程中不斷調適自身，以兼容古今和中西。直到目前，這一現代化的進程還遠未結束，因此古今和中西的關系處理依然是政府和學界關注的焦點話題，城鄉關系也好，鄉愁也好，村規民約也好，這些問題都是在上述社會背景中產生并被討論的。具體到村規民約而言，在工業化、城鎮化成為當前中國社會發展的動力和城市的大眾文化成為社會的主流價值觀之后，農業文明及其基礎之上的倫理文化

的被沖擊是正在發生的社會事實。此時，當代的村規民約在適用主體、作用領域、價值取向、約束手段方面與傳統的鄉規民約能否相提并論，抑或二者根本就是不同性質的問題，這些都是學界在關注村落未來走向時需要關注的。從某種角度而言，以村規民約為代表的地方性知識在全球化、城市化、現代化的沖擊下的消散是不可避免的。因此，村規民約發生效用的社會背景、條件和其承擔的功用也在不斷消散。然而，在國家治理能力和治理體系現代化進程中，以村規民約代表的德治與現代社會的法治、自律與他律的關系卻是無可回避、必須處理的。當前，中國社會呈現的特點是自上而下的渠道完全暢通，這突出表現為政府的政策能夠從上而下被全國貫徹，但地方社會自下而上的渠道卻有點淤塞，費孝通當年討論的雙軌政治問題在當代依然在延續，而且似乎交集很少。從村規民約的研究和實踐中能充分發現自上而下與自下而上渠道溝通不暢的問題。也就是說，當前中國的社會治理，他律的規范持續走強，但自律的規范卻因為種種原因持續消散。建構一個現代化的、能夠良性運行的社會不僅需要自上而下與自下而上的渠道的持續對話和暢通，而且需要德治與法治、自律與他律的良好互動和相互配合。只有在這個意義上，村規民約才有未來，基層鄉村的良性運行和完全整合才能有效實現。否則，我們談論的村規民約就只能是單軌運行的規范，這種單軌運行的規范沒有社會合意的基礎，因此也很難得到村落的響應和民眾的自發支持。

[1]半月談﹒“村霸”如何形成？部分宗族侵略侵蝕國家基層政權[EB/OL]﹒http://china﹒zjol﹒com﹒cn/gnxw/201703/t20170314_3311 335﹒shtml﹒2017-3-14﹒

[2]董敬畏﹒賄選、恩庇與基層治理[J]﹒浙江學刊，2015，(4)﹒

[3]梁治平﹒清代習慣法：社會與國家[M]﹒北京：中國政治大學出版社，1996﹒

[4]余維良﹒自治章程和村規民約的內容與效力[J]﹒鄉鎮論壇，2000，(10)﹒

[5]張明新﹒鄉規民約存在形態芻論[J]﹒南京大學學報，2004，(5)﹒

[6]李朝暉﹒民間秩序的重建[J]﹒學術研究，2001，(12)﹒

[7]張景峰﹒村規民約與農村社區法治建設[J]﹒洛陽工學院學報，1999，(2)﹒

[8]鄭永流﹒法的有效性與有效的法[J]﹒法制與社會發展，2002，(2)﹒

[9]謝暉﹒當代中國的鄉民社會、鄉規民約及其遭遇[J]﹒東岳論叢，2004，(4)﹒

[10]張明新﹒從鄉規民約到村民自治章程[J]﹒法學研究，2006，(4)﹒

[11]張靜﹒鄉規民約體現的村莊治權[M]北大法律評論，1999(第2卷)﹒

[12]賀雪峰﹒鄉村治理的社會基礎[M]﹒北京：中國社會科學出版社，2003﹒

[13]孫立平等﹒動員與參與:第三部門募捐機構個案研究[M]﹒杭州：浙江人民出版社，1999﹒

[14]姜裕富﹒村規民約的效力[J]﹒青島農業大學學報，2010，(1)﹒

[15]寺田浩明﹒明清時期法秩序中“約”的性質[A]﹒載滋賀秀三等﹒明清時期的民事審判與民間契約[C]﹒北京：法律出版社，1998﹒

[16]費孝通﹒鄉土中國生育制度[M]﹒北京：北京大學出版社，1998﹒

[17]米德﹒文化與承諾[M]﹒周曉虹、周貽譯﹒石家莊：河北人民出版社，1987﹒

注釋

①政府一般稱之為村規民約，下文統一按照政府稱謂行文。

責任編輯董金榮

B824﹒3；D035﹒5

10﹒13784/j﹒cnki﹒22-1299/ d﹒2017﹒03﹒004

董敬畏，中共浙江省委黨校社會學文化學教研部副教授，社會學博士，研究方向：社會與文化；

楊超利，中共浙江省委黨校馬克思主義理論專業碩士研究生，研究方向：馬克思主義理論。

浙江省民政政策理論研究規劃課題《國家治理體系中的村規民約》（ZMZD201606）研究成果。