現代預算監督體系的構建

●孫 秀

現代預算監督體系的構建

●孫 秀

編者按：為適應當前財稅體制改革新形勢，更好地服務于財政中心工作，2017年本刊特設“預算監管”欄目，旨在推動預算監管理論研究與實踐探索，以期促進預算監管工作和推進現代政府預算管理制度的建立與完善，全面提升預算管理水平。

現代預算監督體系的構建是實現制約和控制政府權力擴張的重要體現，也是建立現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的有效途徑。在“互聯網＋”不斷普及的今天，為了避免委托—代理、信息不對稱、政府尋租等問題，現代預算監督體系的構建要從現代預算監督的目標出發，遵循預算監督的全面性、績效性、及時性、科學性等原則。完善的現代預算監督體系包括了全過程預算監督體系、人大縱向監督體系、政府部門間橫向監督體系、財政部門內部預算監督體系以及全民參與外部監督體系。現代預算監督體系的落實需要不斷提高全民監督意識、普及現代信息技術、規范預算監督程序、建立財政報告機制、落實績效考核機制、形成人大問責機制。

現代預算 預算監督 監督體系

一、引言

自我國《深化財稅體制改革總體方案》提出后，建立現代財政制度就被提上了議程。現代財政制度包括：全面規范、公開透明的現代預算制度；有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系；以及調整中央和地方政府間財政關系，建立事權和支出責任相適應的制度。現代預算制度作為現代財政制度的核心部分，是建立現代財政制度的關鍵環節，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義（賈康、龍小燕，2015）。

關于預算制度的形成，不同學者從不同的角度提出了不同看法。馬蔡琛（2014）從現代預算制度的演化趨勢出發，指出我國政府預算改革面臨的現實問題，認為現代預算制度建設，可從全口徑預算、參與式預算、跨年度預算等角度進行謀劃。張玲、凌嵐（2015）從貫徹國家治理現代化的理念出發，認為現代預算制度的建立需完善與預算公開相關的法律法規體系，細化全口徑預算體系下的公開內容，完善網絡預算公開的手段，強化人大監督和審計監督為主的預算監督體系。余紅艷、儲德銀（2015）從當前我國的預算環境和制度約束角度出發，認為我國現代預算制度應以全口徑預算為突破口、嚴格規范預算程序、堅持績效理念、引入中長期預算控制方式、以預算公開與公眾參與為導向、優化預算法律環境。寇明風（2015）從完善預算體系的角度分析，認為現代預算要實現從分散的預算向綜合的全面預算轉變、從收入的約束性向預期性轉變、從預算的分配觀到政策觀轉變、從預算的年度視角到中長期視角轉變、從預算執行的軟約束向硬約束轉變、從預算信息的隱蔽到公開透明轉變、從預算的投入導向到績效導向轉變。

現代預算制度的建立，需要不斷完善預算監督體系。完善的財政預算管理模式能夠提升財政預算實施績效，促進國民經濟整體發展水平的提高，更能依據經濟發展規律，提升政府管控、調節經濟的能力，這也是財政預算管理改革的目標（朱志峰，2013）。現代預算監督體系作為現代預算體系的重要組成部分，是落實全面規范、公開透明的現代預算制度的主要途徑，有利于完善現代預算體系。

隨著居民收入水平的不斷提高，公民的稅收意識也在不斷增強，對政府稅費的來源、管理及支出的規范性和透明性提出了新要求。尤其在“互聯網+”不斷普及的今天，信息技術的使用率不斷提高。信息技術的普及有助于促進現代預算的全面規范化和公開透明化，也為落實財政預算的“全面監管、全民監督”提供了有利的條件。

構建現代預算監督體系不僅是政府對“財政來源取之于民，用之于民”的實現，而且是人民群眾對現代財政預算的全面性、規范性、及時性和透明性等新要求的落實，更是公眾行使監督權的體現。在“互聯網+”不斷普及的今天，現代預算監督體系的構建除了要對以往預算監督中存在的問題進行改進外，還要實現公眾對預算監督的新要求。對此，本文將從理論的角度分析現代預算監督體系構建的必要性，落實現代預算監督的目標，遵循現代預算監督的原則，構建匹配現代財政制度及國家治理現代化的現代預算監督體系。

二、現代預算監督體系構建的必要性

財政是為了實現國家職能，憑借國家公共權力，強制、無償地征收一部分社會產品，對國家收入進行再分配的制度安排（張思鋒，2015）。公共財政理論指出，財政來自于公共個人、經濟單位繳納的稅收、公共財政收入、公債、罰沒收入等公共領域；公共支出用于提供公共產品、滿足社會公共需求。公共財政追求全社會的公共利益，通過提供公共產品，彌補市場缺陷，滿足社會公共需要，不以營利為目的 （馮文榮，2002）。作為納稅主體的公民個人、經濟單位既需要依法納稅，又享有稅賦平等、公共服務均等權利。

由于公共產品的消費具有非排他性和非競爭性，即每個人對某種物品的消費不會導致其他人對該物品消費的減少（薩繆爾森，1954），私人對公共產品“搭便車”的現象將在所難免。進而，公共產品的提供需要在國民收入初次分配的基礎上，通過體現國家意志的公共支出安排，進行國民收入再分配，縮小社會成員之間的收入差距，以實現社會財富的公平分配和基本公共服務的均等化。公共支出直接體現“取之于民，用之于民”的公共財政性質，因此，必須注重提高公共支出的資源配置效率，提高公共產品生產、供給和消費的經濟效益和社會效益，以盡可能少的公共支出提供更多更好的令社會滿意的公共產品。

首先，政府作為稅收和國家管理的代理人，掌管著財政的收入和支出。財政收入主要來源于人民的稅收，是委托人將自身財富的一部分讓渡給代理人使用，目的是讓政府能向全體委托人提供充足的公共產品和服務。由于委托人與代理人之間存在信息不對稱，即委托人處于信息劣勢，掌握的信息較少，代理人具有信息優勢，掌握的信息較多 （戴中亮，2004）。當委托人與代理人間存在利益沖突時，代理人很可能為了自身利益而不顧及甚至損害委托人的利益。其次，作為代理人的政府成員也是經濟人，在公共利益和私人利益間存在矛盾的時候，經濟人難免優先考慮自身利益。為了解決委托代理問題和避免政府尋租行為，有必要設計某種契約，以降低“逆向選擇”和“道德風險”、激勵并制約代理人的行為，從而最大限度地實現委托人的利益。

即使作為代理人的政府能以社會公共選擇為主，但由于信息的不完全性，社會成員的公共選擇很難全面、準確地傳遞給代理人，代理人也無法準確評估委托人的偏好。在公共選擇中，很容易出現“孔多賽悖論”（即循環投票）現象，此時，政府無論采用一致同意投票規則還是多數投票規則都難以發現公共產品和服務的真實需求情況。

隨著我國“互聯網+”的普及，政府辦公不斷數字化，人民信息獲取更加便捷。在人民群眾與政府溝通和互動的過程中，雙方彼此重視對方的反應，不斷進行信息博弈，最終形成政府與公民間相互依存、相互協調的協同關系（王慶，2014）。進而，現代預算監督體系的建立不僅要解決監督中出現的問題，還須順應時代要求，著眼于未來財政制度的發展，從構建現代預算監督體系的目標出發，遵循現代預算監督的基本原則。

三、現代預算監督的目標

預算監督是預算制度的重要組成部分，是構建全面規范、公開透明的預算制度的有效途徑之一。全面規范、公開透明的預算制度，構成國家治理體系與治理能力現代化的基礎性制度載體（馬蔡琛，2014）。現代預算監督作為實現現代財政制度的有效途徑之一，有利于推進國家治理能力和治理體系現代化。構建與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代財政制度是現代預算監督的最終目標。

現代財政制度建設必須以國家治理體系和治理能力的現代化為邏輯起點，服務于政府與市場、社會組織、納稅人及政府間關系的重新定位（馬驍、周克清，2014）。現代財政制度與國家現代化建設目標一致，有利于穩定宏觀經濟，促進社會公平正義、實現市場資源配置。在國家治理前提下探討現代財政制度構建，財政的收、支、管（預算）以及政府間財政關系都必須納入視野（許光建、李天建，2013）。

預算是政府依照法定程序，對未來財政年度內公共收入和公共支出的計劃和安排，是實現公共財政平衡的有效手段（張思鋒，2015）。對于現代預算制度而言，“全面規范、公開透明”是其主要特征。首先，“全面規范”就是要實行全口徑預算，在預算項目和指標上，注意全面性、統一性、準確性和時效性，確保政府的每項收入和支出都納入預算體系，確保每項指標、項目都有對應的預算支出，促使預算規范化，硬化預算支出約束，這也是現代預算監督的前提。其次，“公開透明”就是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”，打造陽光政府，政府預算中每一項開支以及預算、審核、核算的內容，必須通過現代政務信息公開系統說明理由，明確輕重緩急。

四、現代預算監督的原則

現代預算制度呈現出從“控制趨向”走向“績效導向”、從合規控制轉向公民參與、從年度預算拓展為中期財政規劃等演化趨勢（馬蔡琛，2014）。伴隨著現代預算制度的演化過程以及我國“互聯網＋”的普及，現代預算監督應以績效為先、全民參與、及時監督、全過程監督，注意適應動態財政治理的需要。績效性、全面性、及時性、科學性是現代預算監督的主要原則。

（一）績效性原則

現代預算是實現公共資源有效配置、縮小貧富差距、促進全面脫貧的主要渠道。政府在運用資金時扮演的是代理人的角色，為了避免代理人問題，落實績效考核和評價是最有效的監督機制。權力機關和社會公眾可以依照公共預算對政府公共收支活動進行監督，對公共管理的績效進行評價，這有助于有效控制、合理規劃公共收支的規模和方向，提高公共收支活動的效率（倪永軍，2008）。現代預算監督的績效性原則就是要求預算過程、預算結果、監督內容、監督過程要以績效為先，注重辦事效率，提高資金使用的績效水平。

（二）全面性原則

現代預算監督的全面性原則要求各級預算部門的預算內容和預算過程實現全面公開和全面被監督。其中，全面公開是指預算參與的各級政府不斷推進預算過程、預算內容、預算結果、預算執行以及監督結果的公開。針對預算公開的內容，首先，全面監督要求所有直接參與預算的機構，如政府部門、財政部門、人民代表大會等，以及不直接參與預算的機構、部門、單位、媒體、協會、個人等對預算進行監督。其次，全面監督要對與預算有關的預算、決算、審批、執行等全過程監督。再次，全面監督要求對不涉及國家保密內容的所有預算內容進行監督。

（三）及時性原則

預算是反映財政活動的一面鏡子，其將財政收支分類地列入特定表格，以使人們清楚地了解政府的財政活動 （陳共，2007）。隨著信息技術使用率的提高，居民需要及時了解財政收支的資金來源和去向。在全面性與績效性原則的前提下，現代預算監督體系還應當注意及時性，這也是落實現代預算監督績效性和全面性原則的有效途徑之一。現代預算監督的及時性原則要求對所有監督的內容做到及時公開、及時監督、及時反饋、及時處理、及時調整。許多需要公開的內容若無法做到及時公開，往往會影響后期的監督、調整等程序，最終進一步影響績效的評估和落實。所以，預算監督的及時性原則要從政府預算報告的及時公開出發，對預算監督的直接參與人和間接參與人進行及時監督，并將監督意見和建議及時反饋給相關部門，收到反饋信息的相關部門要及時進行調整，并將所調整的內容及時公布，以便及時監督。

（四）科學性原則

現代預算監督的科學性原則要求預算的公開內容要科學規范，在預算監督的過程中要注重預算的動態性和靈活性，堅持具體問題具體分析。預算內容的科學規范有助于預算公開的落實，也便于預算的全面監督。在預算內容科學規范的前提下，預算監督要兼顧預算的動態性和靈活性，在年度預算的基礎上發展中期財政規劃，籌謀于遠期財政規劃。堅持具體問題具體分析，統籌兼顧大局。所有預算內容既要保持獨立完整，又要做好相互銜接的工作。

五、現代預算監管體系的內容

根據現代預算監督的目標，遵循現代預算監督的主要原則，現代預算監督體系包括了全過程跟蹤預算監督、人大縱向監督、政府部門間橫向監督、財政部門內部監督以及全民參與外部監督的全方位、多角度、全過程的監督體系。

（一）全過程跟蹤預算監督體系

現代預算監督體系貫穿了預算的全過程。全過程跟蹤預算監督體系包括了事前、事中及事后監督，即對預算的準備、決算的編制、審批、執行、評價等全過程進行監督。在預算的準備階段，要注意財政資金使用的目的，將每一分錢用到刀刃上，注重績效原則。在預算編制階段，可通過網絡或公眾信箱讓民眾參與投票表決；或是構建專家庫，對于一些重大項目，可利用專家庫進行篩選，請專家開辯論會進行論證，最終匿名投票決定。在預算的審批階段，同級財政部門要提前做好項目所列級別及標準的目錄，然后針對所列項目的項、目、款、事進行逐一核對后再送呈上一級人民代表大會進行審查。對于不涉及保密的，人民政府及人民代表大會應及時將審核結果公布于網絡或紙質的信息公告處。在預算執行階段，執行者須認真對待預算，嚴格執行預算，采用政府公開招標的形式進行項目的建設。

（二）人大縱向監督體系

人民代表大會對預算的審批是實現委托人權力的體現和保障，體現了現代財政制度的民主、法治、民生理念。人大縱向監督體系支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，支持人大對政府全口徑預算決算的審查和監督。將政府所有收入，如一般公共收入、國有資本經營收入、政府性基金收入、社會保險基金等，納入預算，交由人大審議。根據我國最新《預算法》的規定，我國實行一級政府一級預算，一共設立了中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。每一級的政府預算均需要將本級預算匯總后交由上一級人大審議，高一級人民代表大會要做好對下一級政府預算的實時監督，并將監督的結果及時公開。

（三）政府部門間橫向監督體系

政府部門是財政支出的主要部門，政府的財政支出能有效地提高公共產品和服務質量，有利于解決經濟外部性問題，更是調節收入分配、縮小貧富差距的主要手段。然而，政府部門為了獲得來年高額的預算，難以避免“以撥代支”、“虛列開支”等違規行為或是年終突擊花錢的浪費行為。對此，政府部門間橫向監督要抓住我國地方政府間存在競爭關系這一主要事實，以財政績效為引領，形成政府部門資金使用效率評價指標，將其作為政府部門下一年度預算的參考指標之一，并以一定參數加入到政府部門間的年度考評，以達到政府部門間橫向監督的目標。

（四）財政部門內部預算監督體系

財政部門專管財政資金的進出，在利益的誘惑下很難避免尋租行為。要想從根源上杜絕“跑部錢進”，以提高預算的績效，財政內部實行內部監督機制必不可少。財政部門內部監督體系不僅可以提高預算的使用績效，將錢用在刀刃上，而且也能提高預算的執行效率。財政部門內部預算監督體系的構建可從財政部門的職能著手，以提高預算績效為目的，堅持現代預算制度的構建原則，落實以下幾點：一是劃分權責、雙向監督，一項權利對應一項責任，比如擁有資金支配權利的同時也要具備提高資金使用效率的責任，部門內部建立事業單位內部會計制度，采用會計監督原則，設立事業單位賬簿，逐步實現權錢分離，會計和出納雙向監督；二是執行財務輪崗制，凡財政部涉及財務、資金往來的，可采取3年或5年的輪崗制，換崗之前對所做業務和賬目進行簽字確認；三是對待資金時，做到不挪用資金、不隱藏開支、不多列支出少列收入、不改變資金用途，并把預算執行結果及時進行公布。

（五）全民參與外部監督體系

全民參與預算監督是建立透明、廉潔、高效政府的內在要求，是保障公民知情權的重要途徑。構建全民參與的外部監督體系首先需要提高預算的透明度，即政府部門和財政部門及時將非保密性的預算采用網絡、電視、報刊、雜志等多種媒體進行公開。除各級政府人員外，所有居民、協會、非政府組織、媒體等均可作為外部監督的主要成員，對公開內容進行實時監督。在預算過程中，各個非政府組織或協會可將自己的建議或意見提交到相關網絡上，以供相關部門進行參考。預算結果公布后，居民、協會、非政府組織可隨時查看預算內容。在預算執行的過程中，媒體可就預算項目的進行過程報道監督。

六、現代預算監管體系的落實

全面深化改革，進一步規范政府行為，防范財政風險，實現有效監督，提高資金效益，需要逐步建立現代預算監督體系。落實現代預算監督體系需要不斷提高全民監督意識、普及互聯網技術、規范預算監督程序、建立財政報告機制、落實績效考核機制、形成人大問責機制。

（一）提高全民監督意識

提高預算監督的效率，落實預算監督的績效性原則，需要不斷提高全民的監督意識。提高全民監督意識要從每一個居民做起，在倡導其納稅的同時，不斷提高其對財政預算的監督意識。可以通過在社區中或人群密集的地方，進行預算監督知識的普及，也可以利用新聞媒體宣傳預算監督的必要性和預算監督的方式和途徑。

（二）普及現代網絡技術

現代互聯網技術的運用有利于完善政府預算信息的公開性和及時性，也能有效處理信息不對稱，重復建設或是不聞不問的問題。現代網絡技術是落實預算監督體系的主要支撐平臺。無論在人大縱向監督體系、政府部門間橫向監督體系還是財政內部監督體系或是全民參與外部監督體系中，現代網絡技術的使用關乎監督的及時性和全面性。普及現代網絡技術就是要不斷建設和完善現代網絡基礎設施和服務，增強網絡安全性，提高網絡覆蓋率，以便預算的主要參與者能熟練使用互聯網技術及時公開信息和審核信息，預算的非直接參與者及時進行監督、反饋。

（三）規范預算監督程序

預算監督要對與預算有關的預算、決算、審批、執行等全過程有所監督，規范預算監督程序有利于預算監督的規范化和科學化。首先，規范預算監督程序需要從規范預算編審程序出發，明確各個流程節點的時間和任務要求，提高預算編審效率；其次，預算部門、部門預算管理處、預算局、預算評審中心在每個節點上的工作重點及職責分工需要明確；最后，預算的直接參與人和間接參與人需要各司其職、各負其責的進行監督，合力推進預算監督工作的科學高效開展。

（四）建立財務報告機制

引入權責發生制，建立財務報告機制有利于促進政府部門間的橫向監督以及財政部門內部預算監督體系的落實。建立財務報告機制需要政府及財政部門內部的財務人員具有會計內部監督管理知識，運用會計內部監督方法，將資金的使用權、支付權、審核權、監督權相互分離。形成事權和支出責任相適應的預算機制，逐步從收付實現制轉換為權責發生制，每個單位每年就具體的資金往來形成財務報表，及時將其上報上一級監管部門并就所上報內容進行公開，以接受后期監督。

（五）落實績效考核機制

從預算約束上推進轉變和優化各級政府職能，形成績效考核及評價機制，促使基本公共服務均等化的改革目標盡早實現。首先，落實績效考核機制就是在財政資金分配中“講績效、重績效、用績效”，樹立“用錢必問效，無效必問責”的績效管理理念（馬海濤、肖鵬，2015）。其次，建立統一的政府部門預算評價指標，將要考評的資金使用績效進行細化和量化，形成統一的評分標準；再次，部門間凡涉及同項預算的可進行互評和打分；最后，將部門間互評形成具體分值作為部門間績效考核的參考指標，以一定的系數納入年終考核及下一年度預算的參考指標。

（六）形成人大問責機制

人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。人民代表大會除了具有審核下一級政府財政預算的職能外，還附有監督下一級政府資金使用是否規范的責任，即上一級人民代表大會有權也有責就下一級政府所提交的預算方案的真實性、可靠性及預算方案的落實過程和落實結果進行問責。形成人大問責機制需要加強人大在審查監督預算方面的專業性和全面性，以績效為先，兼顧地區發展的不平衡性和人民收入的貧富差距，創新監督方式，采用在線聯網對比性審核和監督。

七、結論

在“互聯網+”不斷普及的今天，公民對預算監督也有了新要求，同時，為了避免由于信息不對稱帶來的委托—代理、尋租等問題，落實公共產品和公共服務的均等化，實現資源的合理配置，需要構建現代預算監督體系。現代預算監督作為現代預算的重要組成部分，其最終目標是構建以建立與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代財政制度。遵循現代預算監督全面性、績效性、及時性、科學性的原則，現代預算監督體系包括了全過程預算監督、人大縱向監督、政府部門間橫向監督、財政部門內部預算監督、全民參與外部監督全方位、多角度、全過程的現代預算監督體系。加快現代預算監督體系的落實，需要不斷提高全民監督意識、普及現代信息技術、規范預算監督程序、建立財政報告機制、落實績效考核機制、形成人大問責機制。

（作者單位：云南大學發展研究院）

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