甘肅省社會保障制度運行分析與探究

■/羅 敏

甘肅省社會保障制度運行分析與探究

■/羅 敏

現代社會保障制度可以保障市場經濟的正常運作和健康發展以及改革的深入進行和社會的穩定。隨著我國經濟體制改革的不斷深入和市場經濟體制的確立,健全社會保障制度尤為重要。本文對甘肅省社會保障制度運行的現狀進行了剖析，找出存在的問題及其成因，并在此基礎上提出了完善甘肅社會保障制度的具體措施及對策建議。

社會保障制度 現狀 問題 對策

一、引言

社會保障是指國家通過立法，積極動員社會各方面資源，保證無收入、低收入以及遭受各種意外災害的公民能夠維持生存，保障勞動者在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響，同時根據經濟和社會發展狀況，逐步增進公共福利，提高國民生活質量。社會保險是社會保障的核心內容。本文主要從社會保險入手對甘肅省目前的社會保障制度進行剖析。

社會保險是指國家通過立法強制建立社會保險基金，對參加勞動的勞動者在喪失勞動能力或失業時給予必要物質幫助的制度。社會保險主要是通過籌集社會保險基金，并在一定范圍內對社會保險基金實行統籌調劑至勞動者遭遇勞動風險時給予必要的幫助，社會保險對勞動者提供的是基本生活保障。

黨的十八大以來，黨中央、國務院堅持發展和民生優先的方針，從人民群眾最關心、最直接的醫療、教育、養老等問題入手，改善民生，著力攻堅克難，基本民生保障安全網正不斷織就織密。甘肅省在社會保障工作上認真貫徹落實黨和國家的各項政策，堅持科學發展觀，突出“以民為本，為民解困，為民服務”的工作宗旨，強化措施，整體推動，在促進甘肅省社會事業發展和改善民生方面成效顯著，為構建和諧社會作出了積極貢獻。

二、甘肅省社會保障制度運行狀況

近年來，甘肅省初步建立起了一個與經濟發展水平相適應、社會保障基金為依托、資金來源多渠道、保障方式多層次的社會保障體系，在譜寫中國夢甘肅新篇章中發揮著“推進器、安全網、減震器”的作用。

（一）養老保險的運行情況

1.完善城鄉居民養老保險制度。近年來，隨著經濟市場化和城鎮化進程的發展,甘肅省各級勞動保障部門大力推進社會保險擴面工作,將更多的職工納入社會保險“安全網”。截至2013年末，全省參加城鎮企業職工基本養老保險人數為288.4萬人。比上年底增加了11.03萬人，增長了3.97個百分點，其中在職職工188.55萬人、離退休人員99.85萬人，分別比上年增加4.93萬人和6.1萬人，增幅分別為2.68%和6.51%。目前，參保人數每年遞增，覆蓋率達95%以上，實現了應保盡保。2014年制定了《甘肅省城鄉居民基本養老保險實施辦法》（甘政發〔2014〕67號），進一步完善參保繳費補貼政策，建立待遇領取人員喪葬補助金制度，提高高齡老年人生活補貼發放標準。撥付資金236468萬元，將城鄉居民基本養老保險基礎養老金從每人每月60元提高至65元。2015年將城鄉居民基本養老保險基礎養老金提高至每人每月85元，全省企業退休人員養老金月人均增加206元、達到2168元；并建立起領取待遇人員死亡喪葬補助金制度，將高齡老年人生活補貼納入城鄉居民基本養老保險發放范圍，提高500元以上檔次繳費人員繳費財政補貼標準；根據中央政策，制定實施方案將企業退休人員基本養老金發放標準提高10%。

2.積極推進城鎮職工養老保險制度改革。城鎮職工養老保險制度是我國社會養老保險制度的主體，是我國社會養老保障體系得以健全的支柱，是我國社會保障制度現代化建設的重要內容。因此，深入研究城鎮職工養老保險制度改革對促進經濟增長，保持社會穩定具有重大的理論意義和現實意義。

（1）提高企業職工養老金水平。2014年，甘肅省將企業職工基本養老金水平月人均提高10%，達到月人均2065元，取暖費人均提高75%。進一步完善省級財政養老保險補助資金分配辦法，撥付養老保險轉移支付資金588832萬元，確保企業退休人員養老金按時發放到位。

（2）推進機關事業單位養老保險制度改革。2015年11月份，省政府出臺《機關事業單位工作人員養老保險制度改革實施辦法》，此舉旨在改革現行機關事業單位工作人員退休保障制度，逐步建立起符合甘肅省實際情況，獨立于機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。該《實施辦法》明確，對于機關事業單位工作人員養老保險，今后將建立待遇與繳費掛鉤機制，實行多繳多得、長繳多得，提高單位和職工參保繳費的積極性，最終形成責任共擔、統籌互濟的養老保險籌資和分配機制。同時，遵循改革前后待遇水平相銜接的原則，對改革前已退休人員，保持現有待遇并參加今后的待遇調整，對改革后參加工作的人員，通過建立新機制，實現待遇的合理銜接，對改革前參加工作、改革后退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。

《實施辦法》提出，參保人員應按個人繳費工資基數8%的比例繳費，由所在單位代扣代繳。在基本養老金計發方面，建立養老待遇與繳費掛鉤的激勵約束機制，改革全省機關事業單位工作人員退休后的退休費計發辦法，實行“老人”老辦法，“新人”新制度，“中人”逐步過渡。2014年10月1日前機關事業單位已經退休的人員，仍按國家和本省規定的原待遇標準發放基本養老金，同時執行基本養老金調整辦法。另外，從2015年1月1日起，為2014年12月31日前已按規定辦理退休手續并按月領取基本養老金的企業退休人員提高基本養老金水平。

（二）工傷保險和失業保險的運行情況

工傷保險基金是百姓的“救命錢”，是為了建立工傷保險制度，使工傷職工能夠得到及時的救助而籌集的資金。近年來，甘肅省工傷和失業保險制度取得長足發展，自2004年《工傷保險條例》實施以來，甘肅省工傷保險覆蓋到了企業職工和有雇工的個體工商戶，分散了用人單位工傷風險，維護了工傷人員的合法權益。2011年《社會保險法》和新修訂的《工傷保險條例》實施后，甘肅省將全省行政區域內的公務員單位、參照公務員法管理的事業單位和社會團體、其他事業單位和社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織的職工全部納入了工傷保險范圍，全省工傷保險覆蓋面不斷擴大，甘肅省因此成為全國第7個實現工傷保險制度對職業人群全覆蓋的省份。

截至2015年底，全省失業保險實際參保162.76萬人；失業保險基金收入15.56億元；基金支出4.96億元；全省失業保險基金滾動結余72.12億元。連續五年調整提高全省失業保險金發放標準。2016年7月1日起，甘肅省再次調整失業保險金發放標準，全省失業保險金發放標準平均按10%的比例調整提高，調整后全省失業保險金一、二、三、四類地區月發放標準分別達到每人每月1081元、1009元、936元、879元。其中，蘭州五區及新區失業保險金發放標準將上調至1081元/月。工傷職工傷殘津貼月人均增加205元、達到2251元，生活護理費、供養親屬撫恤金同步提高10%左右。

2016年1月，甘肅省人力資源和社會保障廳轉發了《人力資源和社會保障部〈關于調整工傷保險費率政策的通知〉和〈關于做好工傷保險費率調整工作進一步加強基金管理的指導意見〉的通知》，并對甘肅省工傷保險費率政策進行調整完善，降低工傷保險費率。工傷風險類別由原來的三類細化為八類，全省各行業工傷保險風險一類至八類對應的工傷保險行業基準費率，分別按用人單位職工工資總額的0.2%、0.4%、0.7%、0.9%、1.1%、1.3%、1.6%、1.9%執行。此次調整完善工傷保險費率政策，細化行業工傷風險類別，重新確定了行業基準費率標準，完善了行業內費率浮動辦法。落實工傷保險基金“以支定收、收支平衡”籌資原則，對適度降低企業費率負擔、確保工傷保險基金可持續運行，更好地保障工傷職工的合法權益都具有十分重要的意義。

（三）醫療保險的運行情況

根據《甘肅省人民政府辦公廳關于印發甘肅省開展城鄉居民大病保險工作實施方案的通知》、《甘肅省開展城鄉居民大病保險工作實施方案》、《甘肅省深化醫藥衛生體制改革2016年重點工作任務責任分工》等一系列政策及改革舉措，2014年在全省推行城鄉居民大病醫療保險制度，將城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療政府補助標準由每人每年280元提高到320元；2015年將城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療政府補助標準由2014年每人每年320元提高到380元，并兩年分別撥付城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療補助資金68.78億元和81.26億元，撥付試點市2014年大病醫療保險基金10956.43萬元，全力保障城鎮居民醫保和新農合工作正常運轉；2016年城鎮居民醫保和新農合人均政府補助標準提高到420元，城鎮居民正常個人繳費不低于150元(學生80元)，新農合個人繳費人均120元左右，新農合政策范圍內門診費用支付比例達到50%，政策范圍內住院費用支付比例達到75%左右。

2016年全省基本醫保參保率穩定在95%以上。繼續提高城鎮居民醫保和新農合政府補助標準，同步提高個人繳費水平，縮小政策報銷比例和實際報銷比例之間的差距，使城鄉居民更多地享受醫改紅利。

（四）生育保險的運行情況

為充分體現國家和社會對婦女特殊時期給予的支持和愛護，積極推進生育保險制度改革，健全城鎮職工生育保險制度，根據《甘肅省職工生育保險辦法》規定，用人單位以本單位職工工資總額作為繳費基數繳納生育保險費，費率控制在職工工資總額的0.5%以內，職工個人不繳納生育保險費；參保職工可享受生育醫療費用、計劃生育醫療費用、生育津貼等待遇，對未依法為其職工繳納生育保險費的用人單位，要按有關規定處理。

截至目前，全省14個市州生育保險費率已全部降至工資總額的0.5%以內。其中：酒泉、張掖、慶陽、白銀、隴南、臨夏、甘南等7個市州實行0.5%的費率；蘭州市企業職工實行0.5%、機關事業單位職工0.35%的費率；平涼、定西兩市企業職工實行0.5%、機關事業單位職工0.3%的費率；嘉峪關、武威兩市企業職工實行0.5%、機關事業單位職工0.2%的費率；天水市實行0.45%的費率；金昌市實行0.3%的費率。

三、甘肅省社會保障制度運行中存在的問題

（一）養老保險運行中存在的問題

近年來，盡管甘肅省社會養老保險工作發展較快，但和東部發達地區相比較，還存在一些突出問題，亟待解決。

1.基本養老保險覆蓋范圍較窄。社會基本養老保險覆蓋率低，這就意味著有大量的人年老以后將沒有足夠退休金來維持他們的基本生活，因此，他們將不得不依靠自己的子女或社會救助安享晚年。社會基本養老保險覆蓋率低，還嚴重威脅到現有的社會基本養老保險體系持續正常發展。甘肅省目前運行的社會基本養老保險體系是部分基金制的體系，養老金收不抵支，變成了事實上的現收現付的方式。

2.對養老保險金管理還沒有納入法制化管理的軌道。全省各地雖然建立了相應的基金監督管理機構，但是由于管理監督的依據不足，依法監督仍然是一個比較薄弱的環節。

3.基本養老保險金的收繳工作不到位。參加保險的企業有意壓低繳費的工資額，使社會保險管理機構無法真正按職工工資來征收社會保險費，導致企業職工基本養老保險基金收繳額相對減少。

（二）工傷保險運行中存在的問題

近幾年，雖然甘肅省工傷保險制度取得了長足發展，但在運行中還存在一些問題，主要體現在以下幾個方面。

1.工傷認定調查取證難。目前，工傷保險所覆蓋的人群均屬于有工作單位或有雇主雇用的勞動者。工傷事故發生后，絕大多數企業能夠按照政策規定的要求和程序辦理。但部分沒有參加工傷保險的私營、合資企業，往往以職工違章操作為由不為工傷職工申報工傷認定。職工個人申報工傷時，又提供不出有效證據，這就要靠工傷認定工作人員去調查取證，但工作人員在調查取證中又困難重重。

2.維護職工合法權益還有不到位的地方。在日常工作中，我們經常聽到這樣的反映，即職工發生工傷事故后，由于企業老板怕花錢，不肯送其到正規醫院去救治，致使工傷職工錯過救治的最佳時機。另外，由于條件所限，對企業或職工提出勞動能力鑒定時，還不能做到隨時申請隨時進行鑒定。

3.工傷保險基金存在浪費現象?，F行的工傷保險制度，容易造成工傷保險基金流失的漏洞，主要有三個環節：一是有些企業上繳工傷保險費時，瞞報、少報職工人數；二是有些私營、合資、鄉鎮小企業，平時不積極參保，一旦發生工傷事故后，就打起自己的“小算盤”，主動要求參加工傷保險；三是有些醫院見是工傷職工來住院治療，就小病大治。

（三）失業保險運行中存在的問題

1.失業保險覆蓋面較窄?！妒I保險條例》實施后，失業保險的覆蓋范圍比過去擴大了，但與甘肅省勞動力資源豐富和就業崗位有限的實際情況相比較，還是顯得比較窄。這主要體現在失業保險的發展嚴重滯后于城鎮就業格局。如果失業保險的覆蓋范圍不能跟上就業形勢的新變化，就會造成勞動者享受社會福利機會的新的不平等。

2.失業保險基金運行情況不良。在收入方面由于實際參保人數與應保人數相差大，實收保費低于應收保費是甘肅省失業保險覆蓋面窄的必然結果；另外，企業還往往擅自降低繳費基數，也是實際收費低的一個主要原因。在管理環節，一些地方挪用失業保險基金的現象屢禁不止，或者利用部分基金結余進行投資時因失誤而造成基金損失，從而大大削弱了失業保險基金的基礎和對失業人員進行補償的能力。

3.失業保險促進就業力度不夠。從《失業保險條例》的內容來看，失業保險制度在促進就業方面顯得非常被動，功能較弱，主要有兩個方面的表現：首先，缺乏促進就業的具體措施，條例立法宗旨為促進再就業，但是并沒有關于促進再就業的相關內容，僅是粗略的規定失業人員領取職業培訓和介紹補貼，缺乏具體操作細節；其次，該條例沒有對國家和政府的就業促進職責作出規定，失業保險管理機構對促進就業缺乏認知，無法向失業者提供高質量的再就業服務。因此，失業保險制度仍然以暫時性、低層次的失業者生活保障為主，促進就業功能較滯后。

（四）醫療保險運行中存在的問題

目前，社會各界十分重視醫療保險資金的運行情況，醫保資金的管理逐步趨于制度化、規范化。但隨著社會經濟的進一步發展，人民健康水平的提高，醫?；疬\行中逐漸暴露出一些問題，亟需改進和糾正。

1.醫保基金征繳率低，社會覆蓋面有待進一步擴大。目前，醫?；鹬饕秦斦B人員享受，企業職工僅占一部分，主要表現在：一是一些效益好的企業沒有納入征繳范圍，欠繳未繳，從而未能享受醫?；?；二是一些單位對醫?；疬\行中存在的顧慮和認識偏差，對征繳醫?；鸱e極性不高，致使部分醫保基金未能籌集；三是一些單位效益較差，企業不景氣，無力參保。大部分企業職工沒有醫?；饌€人賬戶，醫保基金覆蓋面較窄。

2.財政補貼到位率低，報銷費用偏低。由于地方財政困難，每年在安排醫保資金上預算較小，大部分住院病人報銷費用比例不到住院總費用的35%，個別大病報銷最高只有十萬元，看大病難成為一個十分突出的問題。醫保資金個人賬戶每年按工資總額2%征收，財政按1%補助，個別地方財政補貼很少，卻仍不能到位，挫傷了職工繳納醫?；饌€人賬戶資金的積極性。

（五）生育保險運行中存在的問題

1.生育保險參保人數較少?！陡拭C省國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至2015年底，甘肅省參加生育保險的人數為154.1萬人，這與《中國婦女發展綱要》確定的“完善城鄉生育保障制度，覆蓋所有城鄉婦女”的目標還相差甚遠。

2.生育行為很大程度沒得到完全保障。一些企業歧視女性的招聘行為、辭退懷孕女工的違法行為仍然存在。很多在職女性在工作過程中往往陷入“要位子”還是“要孩子”的兩難選擇，這也將對二孩政策的執行產生很大影響。

3.生育基金運行管理方式不盡科學合理?，F今，生育保險的社會化管理體系尚未建立，由社保經辦機構回撥給企業，職工再由企業領取的支付方式不盡合理。甘肅省目前生育醫療費用存在著兩種支付方式：即實報實銷方式和一次性的定額支付方式，但這兩種方式各有弊端，難以對婦女生育費用提供切實可行的保障。

四、推進甘肅省社會保障體系發展的建議

（一）進一步推進養老保險制度改革

1.應該將最大雇用年齡與最小領取養老金年齡分離開來，并用法律形式對我國國家雇用人員(機關事業單位、國有企業職工)的最大雇用年齡進行統一明確。

2.建議建立領取養老保險金時間的彈性機制。國家應該在規定最小領取養老金年齡的基礎上，出臺政策鼓勵參保人員根據身體、經濟狀況自主選擇領取養老金的時間，確保推遲領取養老金的參保人員能夠獲得更高的保障水平。

3.新型農村養老保險制度要和城鎮居民養老保險制度進行銜接。在制定新型農村養老保險制度時，同時考慮城鎮居民養老保險制度的完善，以便進行銜接，確保覆蓋全社會人群。

（二）加快立法進程，確保工傷保險資金的合理使用

1.加快立法進程，確保工傷職工的合法權益。首先，要加快工傷保險的立法進程，盡快制定一部較為完整的工傷保險法。這是全面推進工傷保險工作的關鍵；其次，要求工傷職工受傷初期所在企業必須全力保障，及時組織有效的搶救、治療。對由于企業不予及時救治而造成工傷職工不良后果并有確鑿證據的，要對企業進行處罰，情節惡劣的要追究企業當事人的法律責任；再次，針對一些企業由于逃避、不配合造成的取證難，使工傷案久拖不能解決的，應視為一方逃避責任，采取依據單方證據裁定的辦法，從而增強工傷事故當事人雙方的責任感，降低工傷調查取證中的難度。

2.加強管理，嚴防工傷保險基金流失。要盡快建立參保職工數據庫，以防企業瞞報、少報、冒領現象的發生。對于發生工傷事故后才來參加工傷保險、補繳保險費的企業，只能從補繳辦理日開始享受待遇。社保機構必須與工傷定點醫院建立起和諧融洽又切實可行的制約機制，真正做到病與傷區分、傷與藥相符、量與價一致，嚴格控制使用進口藥和單純營養藥，杜絕各個環節上的浪費，確保工傷醫療費用的合理使用。

（三）加強對失業保險基金和各項制度的監管

1.逐步擴大失業保險的覆蓋范圍。失業保險作為社會保障的一種形式，應當是覆蓋全社會的，涵蓋所有勞動者，無論其居住地和職業如何，都應納入失業保險的范圍之內。甘肅省失業保險制度發展較慢，覆蓋面過窄，應當考慮將各種社會團體工作人員、目前尚未納入失業保險范圍的各種企業職工，包括國有企業的農民合同制工人、鄉鎮企業職工、個體工商戶及其雇工等，都納入到國家統一的失業保險制度中，使失業保險制度適應市場經濟發展的需要，更好的發揮其作用。對于《條例》規定應該參加失業保險而沒有參加的單位和個人，政府相關部門應在失業保險費的征繳措施上下功夫，強制其參加失業保險。同時，在修改《失業保險條例》或制定《失業保險法》時，應對失業保險對象作進一步的補充規定，細化國家公務員參保及其失業人員享受失業保險的具體規定，把農民合同工納入失業保險覆蓋范圍。

另外，目前甘肅省還存在著新增的大學生失業群體?！妒I保險條例》規定的失業人員僅僅為就業后又失業的人員，而在現實中尚有一類人群是從未參加工作的勞動力的大學生失業群體。這部分人群沒盡繳費義務，原則上是不能享受失業保險待遇的。但如果不將其納入失業保險范圍內，又會引起社會的不穩定。對此，筆者建議對“非因本人意愿中斷就業或未就業”也應納入失業保障范圍。

2.建立起失業保險人員信用管理體制。筆者建議，對于故意冒領、采用欺詐等方式領取失業保險金的人員，將其列入失業保險人員“黑名單”，不但要收回已經領取的失業保險金，而且還應當加大對其失業保險金的征繳比例，如果其再失業將不能全額領取保險金，而只能按照失業保險金的一定比例領取，但應當以能夠維持基本生活為限。同時還可以考慮將失業保險的各項管理工作、資金的收支使用等，實行計算機全國聯網管理，推廣應用標準化、統一化的管理方式，以增加失業保險基金的透明度和失業保險管理制度的科學性。

3.完善勞動就業服務體系和配套措施。隨著科學技術的發展和失業人數上升，企業對員工的自身素質和技術水平要求越來越高，失業人員再就業的難度會有所提高。由于甘肅省的失業人員主要是教育程度和技能水平較低的勞動者，這部分勞動者工作層次較低，勞動力價值不高，而且面臨著更容易失業的風險。因此，失業保險制度應當強化其就業促進的功能，更多重視促進再就業在失業保險制度中的功能。各級政府部門應當建立起相應的配套措施，加快勞動就業服務體系的建設，不斷提高就業服務信息，建立起規范的職業培訓、專業培訓和職業介紹機構，為失業人員提供及時便利的就業服務。

（四）擴大宣傳，提高認識，加強對醫療保險資金的監管

1.加大宣傳力度，提高全社會的參保意識，進一步擴大醫?；鸶采w面。對具備參保條件的企業積極動員，醫保管理機構上門服務，提高辦事效率，進一步擴大醫保覆蓋面。要充分發揮廣播、電視新聞媒體的輿論作用，廣泛宣傳、報道一些醫保典型事例，使醫保政策家喻戶曉，人人皆知。對效益較差的企業，應考慮財政補貼的方式，扶持參保，進一步擴大醫保資金個人賬戶的范圍，從而擴大醫?；鸶采w面，使醫保基金逐步覆蓋城鎮的每個角落。

2.加強醫保資金監管，規范資金運行。要建立由有關主管部門、繳費單位代表和有關專家組成的醫療保險監督組織，對醫保資金實行定期公布，陽光運作，接受社會監督。上級主管部門、財政及審計部門定期或不定期地檢查監督，及時堵塞漏洞，防止違規報銷費用的發生。各級政府應統攬全局，協調各方，對審計查出的問題，應及時召集會議，研究解決，關注民生。對醫?；鸸芾頇C構所需經費，地方財政應列入預算，予以保證。各地應根據自身財力情況，適時增加民生投入，使醫保資金個人賬戶財政補貼到位，進一步激發和調動廣大參保人員的自覺性和積極性。

（五）提高生育保險社會化管理水平

1.進一步擴大生育保險覆蓋面。要根據全面建成小康社會的現實和需要，在完善生育保險制度改革的實踐中，通過政府制定政策，逐步將非正規就業的婦女，以及各種非公有制企業、集體企業、個體工商戶、鄉鎮企業中的從業女性均納入保險范圍之內；婦女在失業期間生育，可以一次性領取相當于本人三個月失業保險金的補助，其費用可從醫療補助金中列支。

2.強化用工單位參與生育保險意識。用工單位要依法參加生育保險，建立和完善各項規章制度，特別要注意保護女職工權益，把女職工的特殊勞動保護規定寫進用人單位的規章制度中并付諸實行。與此同時，還要運用懲罰措施和獎勵機制，促使用工單位參與生育保險。

3.建立合理的基金結存機制。生育保險是一個特定時間段特有的醫療支出，而且是特定群體，尤其是當前全面放開二孩政策后，將生育保險納入基本醫療保險，會擴大生育保障的公平性。要通過法律進一步規范生育保險社會化統籌機構，確定合理的生育保險繳費率，積極探索建立合理的基金結存機制。

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◇作者信息：甘肅省財政科學研究所

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

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：1004-6070（2017）06-0015-07