我國PPPPPP模式推進中的幾個問題分析

■/柴世偉

我國PPPPPP模式推進中的幾個問題分析

■/柴世偉

2014年以來，在財政部和發改委等國家部委主導下，在中國引發PPP模式熱潮，PPP模式在中國的推廣速度、覆蓋規模要遠超于其他國家。在快速發展的同時，由于推進速度太快，項目投資額又大，現階段我國PPP模式發展也存在PPP核心理念還沒有完全落到實處，重融資輕管理，主管部委責任不夠清晰，民營資本嚴重缺位，大干快上可能隱藏許多隱患等主要問題。

PPP 投融資 民營資本

我國早在20世紀80年代，就有通過BOT模式建設基礎設施的項目，目前已經在多個領域采用了該模式。近年來，PPP模式得到了飛速的發展，通過PPP模式解決了大量基礎設施和公共服務項目在融資、管理等方面的難題，取得了很大成效，但存在的問題也是非常突出的，主要表現在以下幾方面。

一、PPP核心理念還沒有完全落到實處

Public-Private-Partnerships（PPP）是指政府部門與私營部門合作，在政府主導下，利用私營部門的資金、技術和管理對基礎設施和公共服務提供公共產品，在契約基礎上由政府部門和私營部門共享利益、共擔風險、合作共贏的項目融資和管理模式。我國在推進基礎設施和公共服務投融資體制機制改革的過程中，BOT模式的引入先于PPP模式。BOT強調的是項目能否建成（Build）、能否正常運營（Operate）和能否順利移交（Transfer），強調的是項目實施不同階段的具體活動，PPP則強調的是在項目全生命周期實施過程中，合作主體之間是否構建了可持續的合作伙伴關系（Partnership）。如果BOT項目設計中充分考慮了各參與方的風險和利益分擔機制、各方的權利與義務以及可持續的合作伙伴關系，這樣的BOT就可以看成是PPP。否則，BOT項目的實施可能就會帶來風險和不確定性，這是PPP盡力去避免的。當前我國處于經濟轉軌時期，受到體制機制及地方政府任期責任考核等多種因素影響，在基礎設施和公共服務建設領域，政府部門事實上更愿意接受的是傳統BOT概念，而不是PPP理念，即地方政府更關注基礎設施及公共服務項目在本屆政府任期內能否建成、能否順利運營，至于項目各方的權利義務關系如何妥善處理，項目融資的成本利息能否按期償還，風險如何分擔，及項目全生命周期內如何維持可持續性的合作伙伴關系，基礎設施和公共服務的提供是否比以前更有質量更有效率等，往往并不愿意認真研究和對待，而更愿意把各種潛在的問題、矛盾和風險留給未來，留給繼任者。將PPP理念真正落到實處，而不僅僅淪為解決短期問題的權宜之計，需要項目參與各方的共同努力。

目前來說，PPP在我國只是個開始，其理論和實踐需要不斷創新，必須基于中國的實際進行再理論、再實踐和再創新。PPP是一種創新，也是一種改革，如果理念、文化落后，改革就會步履蹣跚。正如劉尚希所說：“中國PPP的意義不亞于中國市場化改革的意義”。劉尚希（2016）認為，在管理理念上，PPP強調向市場、社會分權，市場主體“法無禁止即可為”，屬于市場經濟的“負面清單”思維。政府特許經營強調行政許可和審批，“法不授權不可為”屬于“正面清單”思維。在積極推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，以負面清單方式解決在基礎設施和公共服務領域的市場準入問題，更符合改革大方向。把PPP僅僅劃分為政府特許經營、股權合作和政府購買服務等形式，甚至把私有化、混合所有制都視為PPP的實現形式，有PPP理念誤解或功能上的泛化之嫌，把政府特許經營視為PPP模式的一種方式，也需要在PPP的深刻內涵上去理解。

二、PPP項目重融資輕管理問題依然存在

我國所推行的PPP模式和西方市場經濟國家相比，我們關注更多的是項目的融資功能，而忽視了PPP項目在效率和服務質量提升上的作用，這也是由我國經濟發展新常態的國情所決定的。PPP模式應該包括項目全生命周期內各個階段的活動，如設計、融資、建設、運營、維護、移交等，是一種結構復雜的項目運作模式。其中，融資只是項目運作眾多環節中的一個環節。我國各級政府積極推動PPP模式，更多強調的是把PPP作為籌集資金的一種方式，由于缺乏考慮其他環節的作用，可能會潛伏各種風險和不確定性，使得PPP項目未來可能產生各種風險，這也是現階段我國開展PPP模式的一個重要問題。

國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求剝離地方政府投融資平臺公司替當地政府進行融資的功能，同時要求推廣使用PPP模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。PPP模式就成為地方政府除發行政府債券之外唯一合法的舉債通道，這也是全國各地積極推動運用PPP模式的重要內在動因。《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》（國辦發〔2015〕42號）要求，積極運用TOT、ROT等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力。因此，解決地方政府存量債務問題，化解當前地方政府償還債務壓力，是我國推廣應用PPP模式的另一重要動因。PPP模式可以為項目融資，可以化解地方政府債務的難題，可以平滑政府財政支出壓力等，但是，PPP不是簡單的融資工具，而是一種全新的管理理念，政府和社會資本在項目全生命周期內共同參與項目管理、合理共擔項目風險和共同分享項目利益才是PPP模式的精髓所在。

三、PPP項目主管部委責任不夠清晰

目前，我國PPP發展已初顯成效，PPP項目投資數量多、規模大、落地率較高。但是PPP項目管理中九龍治水的現象也有體現：管項目的發改委，管錢的財政部，管城市建設的住建部等等，PPP項目涉及的部門眾多，但誰是PPP的第一主管機構，并沒有明確界定。尤其是財政部和國家發改委在PPP項目的管理上存在較大的權責重疊，在推廣PPP的思路上也有明顯區別：財政部注重“穩”，發改委注重“推”；財政部更受關注的應該是“平等”，強調合作主體的多元化以及各利益方的平等伙伴關系；發改委從特許經營角度理解政府與社會資本合作，其關鍵詞是“授權”，強調合作中政府的管控地位。比如，財政部規定PPP項目立項需要做物有所值評價和財政承受能力論證，以規避其中的隱性財政風險，但從特許經營的角度考慮，認為項目的可行性研究更為重要。部委之間職能界限劃分不清晰，難免會出現部門設置重復，導致社會資本無所適從。

2016年5月28日財政部和發展改革委《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》（財金〔2016〕32號）提出：“各地要進一步加強部門間的協調配合，形成政策合力，積極推動政府和社會資本合作順利實施。對于涉及多部門職能的政策，要聯合發文；對于僅涉及本部門的政策，出臺前要充分征求其他部門意見，確保政令統一、政策協同、組織高效、精準發力。”2016年8月10日國家發改委《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）提出：“根據2016年7月7日國務院常務會議明確的政府和社會資本合作部門職責分工，……，現就進一步做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）相關工作、積極鼓勵和引導民間投資提出以下要求”，說明發改委目前主要負責傳統基礎設施領域的PPP項目工作。2016年10月11日財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）提到：“各級財政部門要聚焦公共服務領域”，“要嚴格區分公共服務項目和產業發展項目，在能源、交通運輸、市政工程等公共服務領域深化PPP改革工作”，說明財政部門目前主要負責的是公共服務領域的PPP項目。然而時至今日，國家發改委和財政部兩部委也并未就公共服務與傳統基礎設施有明確的界定，僅從上述兩份通知來看，公共服務與傳統基礎設施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環保、農業、林業、市政工程七大領域。如果未來不進一步明確界定和劃分“公共服務”和“傳統基礎設施”，還是會給實際操作帶來困難。鑒于目前財政部和發改委對PPP項目管理職能的分工未完全清晰的現狀，我們在實際操作中就應該做到：在項目審查方面，應明確所有PPP項目都應納入公共投資基本建設程序進行管理，重視從發展戰略、產業政策、行業準入等角度進行審查；對于特許經營項目，價格主管部門還應強化使用者付費機制的審查；對于政府購買服務類項目，以及需要財政補貼的特許經營項目，財政部門應強化對財政資金投入的專項審查，形成強有力的制衡機制，加強協調配合，共同推進我國PPP制度的建立和完善。

四、PPP項目民營資本嚴重缺位

PPP模式的本意是鼓勵社會資本尤其是民營資本進入基礎設施和公共服務領域，政府與社會資本建立起合作、博弈、共贏的長期合作伙伴關系，進一步推動體制機制改革創新，讓市場發揮配置資源的決定性作用。我國PPP模式不同于西方發達國家PPP模式的地方，在于將PPP中“私人資本”擴大至包含國有控股、參股、混合所有制企業等在內的“社會資本”概念。這樣廣義的社會資本有利于PPP模式的推進，但是考慮到國企具有與地方政府天然聯系、資質較好、融資渠道通暢等得天獨厚的優勢，自然會在PPP項目中搶占先機，導致民間資本在參與PPP時處于弱勢地位。甚至有觀點認為，中國的PPP代表的是Public-Public-Partnerships（即公-公合作）。如果在PPP的實際操作層面過分強調政府與公共部門合作，以及政府與國有企業合作，就會加大公共部門的負債壓力，拖延基礎設施和公共服務領域進行市場化改革，從而延誤激活民營資本活力的步伐。從2017年2月16日全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報公布的數據看，對前三批財政部的國家示范項目，截至2016年12月底，共計743個項目總投資額1.86萬億元，其中在277個落地示范項目中，簽約社會資本共419家，其中民營企業（含民營獨資和民營控股）共163家，占比39%。可見，民營資本在我國PPP項目中參與度還是較低。經濟新常態下運用PPP模式提供基礎設施和公共服務是重要的方式，也是推動國家治理現代化改革的一個重要切入點,需要更多民間資本參與到經濟建設中來。

參與PPP模式的社會資本投資主體必須具有獨立性，以便能夠和當地政府部門之間形成一種相互制衡和博弈的權利義務關系。失去獨立性的伙伴關系只能是服從關系，而不是建設性的合作關系，這也是全世界PPP產生的根源所在。因此，項目實施PPP模式，更強調發揮社會資本尤其是民營資本的作用。我國和西方市場經濟國家國情不同，國有企業在基礎實施和公共服務領域占主導地位，允許符合特定條件的國有企業以社會資本的身份參與PPP項目符合我國現實國情。但是，在我國推行的PPP模式中，承擔社會資本投資主體的企業，應是能夠獨立于地方政府之外的一種社會力量，而不能是當地政府能夠控制的企業，不能與當地政府存在資本、人事、管理等方面的控制關系，這是遵循PPP理念不能放棄的一個底線。

五、新常態下PPP項目大干快上可能隱藏隱患

從2013年底財政部開始推廣PPP模式開始，隨著PPP模式的深入人心，再加上新預算法實施，地方政府違規舉債被收緊，傳統的地方政府融資平臺被剝離政府融資職能，而PPP成為政府債券之外唯一合法的舉債通道，PPP模式在2015年被迅速推廣至全國，2016年項目數量持續高速增長。根據財政部PPP中心數據，2015年底各地推出進入全國PPP綜合信息平臺項目庫的項目6550個，計劃總投資額8.7萬億元；至2016年底，入庫項目11260個，總投資13.5萬億元。根據經合組織（OECD）2008年的統計，1985年—2004年的20年間，全球共有PPP項目2096個，總額近8870億美元。截至2013年末，最早推行PPP模式的英國共有725個PPP項目，其中665個項目進入運營階段。日本自1999年開展PPP項目以來，共開展了600個左右的項目。我國這一輪的PPP，和此前二十年的特許經營項目相比，有兩個顯著的特征，就是規模龐大、速度奇快。“從大從快”雖然能夠帶來PPP市場的短暫繁榮，但其中隱藏的風險不言而喻。部分地方的思維仍然停留在融資搞建設上，打著PPP的旗號采取政府承擔兜底責任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出，部分項目缺乏運營和績效考核，實質上是拉長版的BT項目，這些做法既產生一定的擠出效應，影響PPP模式的規范推廣，也增加了地方政府債務風險隱患。還有一些地方刻意規避PPP管理要求，PPP存在“重數量、輕質量”現象，項目前期準備工作不扎實。如財政部第三批示范項目評審過程中，有專家就發現，有的項目必要的可研報告尚未完成，立項流程存在瑕疵；很多項目物有所值評價報告、財政承受能力論證報告流于形式，照搬模板，給未來項目實施埋下很大隱患。

在PPP模式項目中，政府財政風險主要有政府基于未來支出承諾形成的直接負債和由不確定事項引起的或有負債。現行政府債務的統計方式在客觀上存在促使地方政府通過設計特定PPP項目將債務轉移出政府資產負債表的激勵，資產負債表的債務“出表”只是拉長了債務期限，在一定程度上解決期限錯配問題，但最終的成本未必會將低。如果不能將效率提升、全生命周期成本降低，PPP運用不當反而會增加政府直接債務負擔。部分地區基于招商引資、上項目的需求，即便成立了無追索權或有限追索權的SPV，在PPP項目中依然過度強調政府主導項目的條款，使SPV無法有效隔離風險，導致政府事實上承擔了隱性或無限的風險連帶責任。同時，有些地方政府為吸引私人部門投資PPP項目，可能采取先降低標準、過度承諾等機會主義方式把投資人先引進來，以求項目盡快簽約。很多情況下，政府各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價，必然引發中長期沉重的財政負擔或風險。

[1]劉尚希.特許經營與PPP到底哪里不同？哪個更適合改革期的中國〔J〕.財稅大觀，2016（03）.

[2]國務院.關于加強地方政府性債務管理的意見〔S〕.2014-09-21.

[3]國務院辦公廳.關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見〔S〕.2015-05-19.

[4]財政部,發展改革委.關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知〔S〕.2016-05-28.

[5]國家發改委.關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知〔S〕.2016-05-28.

[6]財政部.關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知〔S〕.2016-10-11.

◇作者信息：中國財政科學研究院博士后

◇責任編輯：劉家慶

◇責任校對：劉家慶

F812.2

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：1004-6070（2017）06-0022-04