積極構建多元化養老服務供給體系的對策研究
——以哈爾濱市養老服務供給發展為例

◎ 劉惠音

隨著我國人口老齡化的深度發展，積極打造多層次、多樣性的養老服務供給體系，為老年人的養老服務提供多樣化、個性化的選擇，既是滿足老年人日益增長的養老服務需求的需要，也是積極應對人口老齡化所帶來的一系列社會問題的必然要求。“十三五”期間，哈爾濱市要全面建成以居家養老為基礎、以社區養老為依托、以機構養老為補充的功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系，從而滿足城鄉廣大老年人的養老服務需求，就必須優化養老服務供給結構，加快養老服務供給側結構改革，積極建立起多層次、多樣性的養老服務供給體系。

一 哈爾濱市養老服務供給體系的發展現狀及特點

近年來，在哈爾濱市委、市政府的大力支持下，養老服務供給能力不斷提高，以居家養老為基礎、以社區日間照料為依托、以機構養老為支撐的養老服務體系初見雛形。與此同時，通過不斷地完善功能、提升品質、擴大規模，形成了覆蓋城鄉的養老服務供給體系，從而對滿足城鄉廣大老年人的養老需求、緩解養老供需矛盾起到了關鍵的作用。

（一）家庭養老仍然是養老供給方式的主流

目前，家庭養老仍然是養老供給方式的主流。哈爾濱市政府積極制定相關政策扶持家庭養老，實施了政府購買服務、設立居家養老服務公益性崗位、居家養老服務站建設補貼和開發空巢老人服務項目四個方面的政策。同時，哈爾濱市政府還通過學習先進城市的發展經驗，于2014年推行養老服務項目外包試點，從而不斷提升居民的養老服務水平。

（二）社區養老模式發展前景廣闊

近年來，哈爾濱市積極發展社區居家養老，通過政府扶持、社會參與、市場運作等方式，逐步完善和增加社區養老服務項目，為社區居家老人提供生活照料、醫療保健、精神慰藉、文化娛樂等服務。在政府專項資金扶持和社區用房大力興建等措施的支持下，哈爾濱市城區居家養老服務站已實現全覆蓋，日間照料場所達到社區總數的80%以上；城郊農村和九縣 （市）居家養老服務站、日間照料場所占當地社區總數的20%以上，接受社區居家養老服務的老年人達50萬人次。

（三）機構養老蓬勃發展

在哈爾濱市委、市政府的大力扶持下，養老機構在數量上有所增加，在質量上得到了提升。截至目前，哈爾濱市共有養老機構676家、養老床位37820張，每千名老人擁有床位23張。新建的安康社會福利院和道里區敬老服務中心是目前哈爾濱市最具規范化、標準化的示范型養老院，已經成為哈爾濱市養老服務業的新標桿。與此同時，政府投資4億元整合改造全市農村敬老院，使農村養老服務設施逐步得到升級改造，養老服務水平不斷提升。哈爾濱市18個200張以上床位的綜合性社會福利中心已建設完成6個，養老服務能力顯著提升。自2010年開始，全市推進養老服務市場化改革和連鎖化改造，先后發動11家養老服務管理機構將237家社會辦小型無照養老機構納入連鎖管理，打造20個精品助老家庭，全面提高了社會辦養老機構的運營和管理水平，養老機構市場秩序明顯改善。

（四）政府推出系列相關政策助推養老服務供給體系健康發展

近年來，為了解決進入老齡化社會后出現的一系列社會問題，哈爾濱市積極制定并相繼出臺了一系列政策和意見，為養老服務體系建設的順利發展提供了保障。2014年民政部將哈爾濱列為全國養老服務業綜合改革試點城市，哈爾濱迎來了養老服務業發展的最大機遇。2013年國務院下發 《關于加快發展養老服務業的若干意見》，哈爾濱市以此為依據下發了 《關于加快推進社會養老服務體系建設的意見》，并制定了 《2013～2015年社會養老服務體系建設規劃》和 《哈爾濱市養老服務設施空間布局規劃》，提出到2015年初步建立起以居家養老為基礎、以社區養老為依托、以機構養老為補充的社會養老服務體系。2015年，為深入貫徹落實國務院 《關于加快發展養老服務業的若干意見》，哈爾濱市政府發布了 《關于加快推進養老服務業發展的實施意見》，指出哈爾濱市將緊緊圍繞提高養老服務供給能力、健全養老服務支撐體系等五個方面，推進實施 “63336”工程，并積極實施養老服務供給能力培育工程，集中力量解決制約養老服務供給能力提升的6個重大問題。

二 哈爾濱市養老服務供給體系存在的問題及原因分析

隨著哈爾濱市老齡人口的逐漸增加，養老供需矛盾問題表現得尤為突出。雖然哈爾濱市正積極努力地構建多元化的養老服務供給體系，從而滿足城鄉老年人口的養老服務需求，但在實踐中還是遇到了很多困難和問題，如家庭養老受到 “421家庭結構”的沖擊；養老機構發展不充分，質量參差不齊；社區養老服務發展滯后，養老服務內容單一；缺乏資金有效配合，養老服務人才緊缺；等等。這些都極大地制約了養老服務供給體系多元化的構建和完善。

（一）家庭養老模式的供給方式面臨嚴峻挑戰

隨著老齡社會的深度發展，失能、半失能老年人以及空巢家庭老年人數量呈持續增長態勢，老年人的照料、護理問題顯得尤為突出。同時，隨著人們生活節奏的加快，職業流動性大以及獨生子女政策的推行等，都導致傳統的家庭養老模式的供給方式受到了很大的沖擊，傳統意義上的家庭養老觀念和功能逐漸被弱化。尤其是隨著獨生子女政策帶來的 “421家庭結構”問題的凸顯，很多這樣的家庭無法承受四位老人的養老負擔，既不能滿足老年人的養老需求，也給年輕人造成很大的經濟負擔和精神負擔。由此可見，傳統的家庭養老模式已經在老齡社會背景下逐漸顯現出疲態，面臨嚴峻的挑戰。

（二）社區養老模式的供給方式存在一定缺陷和不足

社區居家養老的優勢在于老年人足不出戶就能享受到機構養老的服務，但在實際操作中也出現了很多問題。一方面，社區服務內容單一，服務設施簡陋，許多服務項目沒有實際開展，真正能夠為老年人提供的養老服務非常有限。另一方面，缺乏專業工作人員，不僅數量不足，而且專業素質較低。目前哈爾濱市社區真正從事養老服務的工作人員數量很少，絕大多數屬于兼職，而且不具備專業知識，如心理咨詢、精神慰藉等專業性較強的服務根本無從開展。另外，社區居民對社區養老服務了解不夠，認可度低，參與的積極性很差，寧愿選擇家庭養老也不愿意嘗試社區提供的養老服務。

（三）機構養老模式的供給方式發展滯后

機構養老是社會集中供養老人的一種方式，是城市養老服務體系建設中的重要補充。雖然近年來政府部門不斷加大對養老機構建設的扶持力度，使養老機構建設得到了長足發展，但實際上仍然無法滿足目前老齡化社會發展的現實需要，發展滯后、供給不足、資金短缺等問題極大地制約了機構養老服務事業的發展。第一，受資金匱乏因素的影響，養老機構無論是在數量上還是在質量上都發展緩慢。尤其是民營養老機構資金匱乏，導致基礎設施很差，不僅面積小、設施簡陋，而且相應的衛生醫療條件很落后，造成很多老年人不愿意到民辦養老院入住。第二，養老服務內容單一，設施條件較差、檔次較低，不能滿足老年人多元化、個性化的需求。目前全市多數養老機構能夠提供給老年人的服務大多集中在住宿、吃飯、看電視和打牌等簡單的生活照料方面，而更為多元化的養老服務十分匱乏。如有的老年人需要心理輔導、康復訓練、醫療救治等，但很多養老機構不具備這些服務功能，因此無法吸引更多的老年人入住，進而也導致很多小型養老機構生存困難，面臨倒閉的困境。第三，新興的 “醫養結合”型養老機構尚處于發展階段，不僅數量不足，而且受醫療護理資源短缺、資金來源渠道單一、護理人才匱乏、醫保報銷受阻等方面因素的制約，造成 “醫養結合”型養老機構發展得不夠充分，因而也導致目前近33萬失能及半失能老人面臨缺乏專業護理、康復訓練及臨終關懷服務的窘境。

（四）養老服務人才匱乏，人員專業素質較低

人才匱乏問題一直是制約哈爾濱市養老服務供給多元化發展的瓶頸問題。因為養老服務業涉及的行業較多，而且很多行業的專業性很強，如醫療護理、生活服務、機構管理、教育培訓等，因此急需大量具備專業素質的優秀人才充實到養老服務大軍中。但目前無論是養老機構中的專業護理人員還是其他行業的養老服務人才，人員儲備都十分匱乏，創新類人才更是十分緊缺，主要表現在以下幾個方面。一是專業服務人才匱乏，很多養老機構存在招工難的現象。因為老年護理工作非常辛苦，而且具有一定的責任風險，再加上工資待遇較低，因此護理人員短缺問題一直存在且在短期內很難解決。二是人才結構不合理。目前養老護理人員年齡普遍偏大，文化程度偏低，老年護理知識、護理經驗和技能都相對缺乏，很難滿足老年人多層次、多樣化的養老服務需求。三是培養養老服務業人才的職業教育院校數量不足，為哈爾濱市培養和輸送人才的能力和水平都十分有限。再加上受哈爾濱市經濟發展大環境的影響，工資待遇、福利待遇等都較低，因此大中專院校畢業生大多選擇到外地城市就業，這無形中給人才儲備以及養老服務業供給的多元化發展帶來了很大的人才隱患。

（五）“醫養結合”養老模式發展阻礙較多

從2014年開始，哈爾濱市按照 “衛生準入、民政扶持、醫保定點”的原則，打造 “一站式”醫療護理服務機構—— “醫養結合”型養老機構。但目前 “醫養結合”養老機構仍然處于探索和發展階段，不僅發展得不夠充分，而且遇到了很多瓶頸問題。如醫療護理資源嚴重匱乏、短缺；資金來源渠道窄，缺乏資金支持；醫療機構身份得不到認證，不能納入 “醫保”定點單位；醫療護理人才匱乏；等等。這些都極大地制約了 “醫養結合”的發展。

三 積極推動養老服務供給體系多元化發展的對策建議

為了更好地實現 “老有所養、老有所依”的養老服務目標，政府部門應積極實施養老服務供給能力培育工程，集中力量解決目前制約養老服務供給能力的重點問題，從而構建起以居家養老為基礎、以社區養老為依托、以機構養老為補充的全方位、多層次、多渠道的養老服務供給體系。

（一）進一步加強養老機構建設，提高養老供給能力和水平

養老供給不足問題是養老服務業發展過程中亟待解決的重要問題之一。要積極應對老齡化社會下老年人口迅速增長的現實問題，從加強養老機構建設、改善和解決養老供需矛盾入手，大力提升養老機構建設的水平和質量，不斷滿足老年群體的養老需求，緩解供需矛盾，這既是改善民生、擴大消費、增加就業的重要途徑，也是促進哈爾濱市養老服務業發展的必然選擇。

第一，充分發揮公辦養老機構的引領和示范作用，在養老服務質量、養老基礎服務設施、養老服務內容等方面不斷提高層次和水平。同時，爭取在 “十三五”期間，公辦養老機構能夠在數量和質量上都有新突破，改善目前 “一床難求”的現狀。

第二，增加養老服務項目，為老年群體提供多樣化選擇。目前，哈爾濱市養老服務內容較為單一，在心理咨詢、康復護理、精神慰藉等服務項目上仍存在空白或比較薄弱，這與老年人的實際需求存在很大差距。因此，政府部門應積極開展工作，從資金、人才、政策等方面予以大力支持，鼓勵和支持養老機構開展相應的服務項目，改善服務項目不健全的現狀。

第三，積極鼓勵構建形式多樣的民辦養老機構。針對不同層次老年群體的多樣化需求，政府部門要積極鼓勵民營養老機構通過依托社區開辦托老所、日間照料中心、老年康復中心等形式多樣的養老服務機構，為老年人提供更多的養老服務選擇。政府要加大力度支持社會力量興辦養老機構，既要鼓勵社會辦營利性養老服務機構，為高端老年群體提供個性化的中高端養老服務，又要鼓勵個體經營小型化、家庭化的民辦養老機構，滿足中低端老年群體的養老服務需求。

第四，積極鼓勵養老機構充分利用哈爾濱市得天獨厚的環境資源、旅游文化資源，開發一系列養老服務項目，進而滿足老年群體更高層次的養老服務需求。

（二）大力發展社區居家養老服務

大力發展社區居家養老服務，是破解人口老齡化背景下養老問題的重要途徑。

第一，加大宣傳，使社區居家養老方式深入人心。積極宣傳居家養老服務的特點、優勢、服務項目及內容、收費標準等，從而吸引更多的老年人關注和參與到社區養老服務中。

第二，積極構建社區居家養老服務網絡平臺。通過引進居家養老服務技術手段，加大普惠型居家養老服務供給，滿足多數普通老年人的養老服務需求。建立市、區（縣）多層級、相對接、資源共享的養老服務信息網絡平臺。引入市場服務資源信息，利用網絡技術，搭建老年人服務需求與市場服務的橋梁，為市場服務資源進入社區居家養老服務提供通道。

第三，積極利用好社區內的醫療資源，有效開展醫療護理服務。利用社區內衛生所 （站）開設老年康復護理機構，尤其側重為生活不能自理的老人提供包括醫療和護理在內的養老服務。

第四，加強對養老服務社會組織與市場的培育，改善目前養老服務組織與市場力量發育遲緩、服務內容單一、運營艱難的狀況。政府部門要積極制定優惠政策，通過發放建設補助、運營補貼、獎勵補貼等措施引導社會力量參與社區日間照料中心的建設和運營。同時，積極引進失能老人專業托管機構入駐社區，扶持并發展一批專業化的托老社會機構。與此同時，可以通過政府購買服務扶持一批家政服務公司和醫療康復護理公司等，充分利用社會力量來滿足老年人對專業化服務的需求，從而不斷實現養老服務供給體系的多元化建設。

（三）積極推動 “醫養結合”養老模式快速發展

“醫養結合”是一種有病治病、無病療養，醫療和養老相結合的養老模式，其最大優勢在于整合了養老和醫療兩方面的資源，為老年人提供更加方便快捷和安全可持續的醫療養護服務。哈爾濱市應積極樹立發展 “醫養結合”養老模式的目標，在加大制度創新力度的基礎上，通過整合現有養老和醫療資源，共同支持 “醫養結合”養老模式的健康發展。

第一，以政府為主導，盡快出臺促進 “醫養結合”養老模式發展的指導性意見，將 “醫養結合”養老模式建設納入全市老齡發展規劃、衛生規劃和醫療機構設置規劃。積極制定 “醫養結合”養老服務機構的管理辦法，完善相關政策。尤其要明確 “醫養結合”服務機構的服務性質、服務對象、服務主體和服務范圍，同時對“醫養結合”服務機構的準入和退出機制做出明確規定。

第二，建議成立由民政、衛生、醫保等相關部門聯合組成的工作聯席會議小組，定期召開會議，加強政策協調，及時解決 “醫養結合”工作中的實際困難和問題。同時，要打破行政壁壘，加強相關職能部門的橫向聯系，打破條塊分割、各自為政的工作方式，共同支持 “醫養”事業的發展。

第三，加強信息資源共享建設。積極搭建養老服務信息管理平臺，建立 “醫養結合”信息庫，將老年人的個人信息與醫療信息進行整合，建立集診療系統、雙向轉診系統、遠程會診系統和健康檔案于一體的 “醫養”檔案，從而更加方便個人、養老機構以及醫院三方的聯系與合作。

第四，積極引導具備條件的養老機構轉型成 “醫養結合”型養老機構，鼓勵一、二級醫院充分利用自身的技術優勢轉型成 “醫養結合”服務機構，這樣既提升了養老照護服務功能，也解決了養老床位不足的問題。另外 “醫養結合”養老模式的發展還要充分利用社區資源，將服務延伸至社區和每個家庭，通過定期體檢、上門巡診、設立家庭病床等方式，方便老年人在家接受康復護理服務。

（四）加強養老服務業人才培養培訓，打造高素質人才隊伍

養老服務供給不足、質量不高的一個重要原因就是養老服務人員數量不足、專業性不強、素質較低。因此，積極壯大和培養優秀的養老服務人才隊伍是加快養老服務業發展、構建多元化服務供給體系的重要條件之一。 “十三五”期間，哈爾濱市要加快推進養老服務業人才的培養，既要在數量上有所突破，更要在質量和層次上有所提升。

第一，將養老護理人才的培養納入全市衛生人才發展規劃，由哈爾濱市政府部門提供資金，對養老服務業中技術含量較高且目前較為薄弱的人才領域加大培養力度，如對醫療保健、康復護理、營養調配、心理咨詢等專業性較強的行業，要加大資金投入和保障力度。

第二，構建以職業教育為重點的人才培養體系，并不斷完善相關專業的培訓機制和體系。積極鼓勵高等、中等職業教育和高等教育增設相關專業和課程。尤其要對重點學科和專業加大培養力度，增加招生人數，提高培養比例，為不斷充實人才隊伍做好準備。

第三，加強養老服務從業人員的職業技能培訓，不斷提高其技術水平和工作能力。建立并打造一批養老服務培訓基地，分期分批、有計劃地對全市養老服務從業人員進行全面崗位技術培訓，并以考試的形式對考試合格者頒發培訓合格證書，實行持證上崗，提升專業化水平。同時，可以參照護士職業資格的要求，在專業技術類系列中設置與養老相關的崗位，并規范老年服務類行業資格認證制度，理順養老護理員資格認證體制及運行機制。

第四，為吸引和留住人才，政府部門要積極研究并制定養老從業人員工資待遇與專業技能等級掛鉤的人事制度。努力提高養老護理員的工資待遇水平，同時積極制定吸引和留住人才的優惠政策，并確保落到實處。

（五）加強養老文化建設，以文化促進養老服務供給多元化發展

隨著老齡人口的增加，老年文化建設逐漸成為豐富老年人精神文化生活、改善老年人寂寞空虛生活、提升養老品質、構建和諧社會的重要內容。文化養老作為養老服務供給體系中的一個重要組成部分，值得政府部門重點關注并加大構建力度。

第一，提供更適合老年群體的文化服務形式和內容。針對老年人的特點和喜好，以修養身心、自得其樂為主要內容，積極探索各種文化娛樂活動的形式和服務內容，引導老年人開展健身養生、歌詠比賽、書畫攝影展等有益于身心健康的文化活動。

第二，大力發展老年教育，滿足老年人對文化教育的需求。以老年大學為基地，以社區教育為補充，積極開設各種適合老年人學習的文化藝術課程，這樣既能豐富老年人的文化生活，也能陶冶情操、寓教于樂。

第三，積極鼓勵老年人參與文化建設。充分激發老年人參與辦文化的熱情和潛力，培育一批老年藝術團體，使老年人以主人翁的姿態參與到 “文化養老”體系建設中，為老有所學、老有所樂搭建平臺。