我國行政訴訟自認之反思與完善

胡 煜

我國行政訴訟自認之反思與完善

胡 煜

2002年《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》頒布施行，第65條被認為是自認在行政訴訟中的擴張適用，但從自認基礎理論與內涵分析，該規定中的自認與通說有所差別，且規定略顯簡單、粗糙，可操作性不強。因此，宜將自認以三大訴訟類型為標準予以細化，排除直接影響公共利益及依法行政案件中適用自認，從而完善我國行政訴訟自認制度。

自認 行政訴訟 模式 公共利益

作者單位武漢大學法學院 湖北武漢 430072

自認一般有訴訟上之自認與訴訟外之自認的區分。訴訟上之自認產生免除對方當事人舉證的效力，訴訟外之自認則與一般證據相同，須經法官結合案件情形斟酌而定。本文所論及的自認均指訴訟上的自認。

一、問題的提出

（一）自認的概述

1.自認的概念

通說認為，自認是指當事人一造主張之事實，對他造當事人不利，而他造當事人于本案訴訟中承認該事實為真實之陳述者。[1]

從自認理論分析，其大致有以下四個方面內容：（1）自認的主體。即指訴訟當事人，包括原告、被告及第三人。訴訟代理人只有在獲得當事人明確授權后方有代為作出自認的權利，否則將成為自認撤回的情形之一。（2）自認的對象。僅指于己不利的事實，且該事實是案件爭議的主要事實。（3）自認的時間。庭審結束前或者言詞辯論結束前作出的自認方產生自認的效果。訴訟外的自認，包括本案庭外和另案中的自認，則不能產生自認的效果。（4）自認的效力。自認一經作出，不僅直接免除另一方當事人的證明責任，并且法院須以此作為裁判的事實依據，不得拒絕也不得作出相反認定。特別說明的是，自認的效力，是指自認法則所產生的效力，與自認是否為證據，有無立證價值是不相同的。

2.自認的理論基礎

自認的理論基礎是辯論主義原則、處分權原則和訴訟經濟原則。在辯論主義下，當事人提出的事實法院才可調查，并且需要調查。基于此，訴訟事實未經當事人辯論的，不可作為判決的根據。對當事人之間無爭議的事實，法院不可徑行調查或作出相反認定。自認對法院和當事人的拘束效力來源于辯論主義，其核心就是約束法官的審理及裁判范圍限于當事人言詞辯論內容之中，以此保障并尊重當事人主體地位，防止法官的恣意與擅斷。處分權主義系就訴訟標的而言，賦予了當事人在提起訴訟、請求范圍、變更訴等方面的權利，以及舍棄、認諾與和解、撤回等等，除有害公益外，皆由原告操作。處分權主義是一項將“是否要求審判”或者“要求對何進行審判”之判斷委諸于當事人意思的原則，是一個與辯論主義與職權探知主義之對立處于不同層面的原則。采用職權探知也并不意味著必然地否定處分權主義。[2]對處分權利的行為，法院原則上也受當事人的約束，這也是民事法律意思自治在訴訟法上的邏輯延伸。訴訟講求公平、公正，但效率也不可或缺，正所謂“遲來之正義，形同正義之拒絕”。根據訴訟經濟原則，在訴訟過程中，尤其是啟動時，訴訟兩造間的主張未必一一對應，間接事實與直接事實相纏繞，使得案情顯得過于復雜。自認將兩造間沒有爭議的事實確認下來，緊緊圍繞爭議焦點進行主張與舉證，如此能較好地提高訴訟效率。

（二）我國行政訴訟法的現行規定

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定 》（以下簡稱《證據規定》）第65條規定：“在庭審中一方當事人或者其代理人在代理權限范圍內對另一方當事人陳述的案件事實明確表示認可的，人民法院可以對該事實予以認定。但有相反的證據足以推翻的除外”，這一規定是自認在行政訴訟中的擴張適用。它表明，立法者開始意識到程序公正與訴訟效益的重要。即使是以監督行政權行使為基本目的的行政訴訟，在追求客觀真實的同時也應注重訴訟效率以及程序公正的實現。隨著行政訴訟制度在近三十年逐步成熟，行政案件數量激增，法院負擔日益加重，如何達到以消耗最少的人力、物力、財力解決行政爭議，已成為行政訴訟的重要任務。將自認從民事訴訟引入行政訴訟中，在無害依法行政原則地貫徹實施下適用，對于提高訴訟效率，減輕法院和當事人的訟累是積極且有必要的。但從目前規定來看，也存在著以下問題：1.自認的對象過寬。自認應限于于己不利的事實，但條文并未對此加以限制，此與自認的本質相違背。2.自認的效力無法確定。“人民法院可以對該事實予以認定”，法院可以認定也可以不認定，沒有細節地指引，容易導致法官濫用職權或怠為行使職權。3.自認撤回的限制不嚴謹。“但有相反證據足以推翻的除外”，此處的“相反證據”由誰提出并沒有指明。若證據持有者是法院，那么自認約束力落空。若自認人隨意撤回自認，那么另一方當事人必須重新組織證據和抗辯理由，從而造成訴訟突襲，延誤訴訟進程。4.自認適用范圍未加限制。第65條言下之意對所有行政案件均適用自認。但自認認定的事實或許和客觀真實存在一定差異，不對自認的適用情形加以限制，不僅無法保障裁判的正確性，更有害公共利益與第三人利益之可能。行政訴訟最大特點在于它攸關依法行政和依法治國的貫徹與實現，公共利益是行政訴訟的底線，處分權的行使也應以此為限。

二、制約行政訴訟自認適用的因素

制約行政訴訟自認適用的因素包括以下幾個方面。

（一）行政訴訟的模式

訴訟模式一般劃分為辯論主義模式與職權探知主義模式，其核心是當事人訴權與法院審判權之間的關系。辯論主義中事實關系的解明屬于當事人的權能及責任，非經任何一方當事人主張的主要事實不得作為判決的基礎；為認定事實所需要的證據資料，原則上由當事人聲明證據方法；當事人之間無爭執的事實，毋庸舉證，法院應將其作為判決基礎。各國民事訴訟多采取該模式。與辯論主義相反的職權探知主義，是指法院依職權探知事實并調查證據，不受當事人主張及證據聲明的約束，當事人也不承擔真正意義上的舉證責任，如此一來，并沒有自認適用的空間。行政訴訟因涉及公共利益以及依法行政的要求，大陸法系國家多采取職權探知主義模式。二者在理論上壁壘分明。

但在長久的司法實務中，二者的界限已有模糊之趨勢。臺灣學者蔡志方教授曾言：“因現階段民主法治國體制下，完全之職權探知主義亦被排除，尤其是以往以人民為程序客體思想之職權（專斷）主義，已不被允許，而改以維護人民應有權益及公益均衡為導向之新思維之職權主義，并以人性化或人性尊嚴為追求目標”。[3]換言之，在修正的職權探知主義之下，除了繼受以往以保護公益之思想外，還增加了“均衡”的思考維度，適當注入辯論主義中的合理因素，以人性化和人性尊嚴為追求目標，個人利益不總因公共利益而犧牲。如此，訴訟機制更富有彈性，更加重視當事人的參與性，這成為自認在行政訴訟中適用的契機。

（二）行政訴訟的目的

關于我國行政訴訟的目的，一直存在著很大的爭議。學界通說認為行政訴訟的目的是多元的，包括解決爭議、權利救濟和監督行政機關依法行政三種。但哪一目的是最根本、最重要的卻眾說紛紜。筆者認為，就我國目前法治現狀和國家權力結構配置來看，法制建設仍處于初級階段，監督行政機關依法行政無法成為當下行政訴訟之目的，而解決行政爭議顯得更為現實。在此前提下，當事人作出自認，查明屬于真實意思表示，無害公益即可。因為，對案件事實最了解的莫過于當事人，一般來講，當事人受利益驅動會積極提出主張并舉證證明，并對對方提出的主張予以抗辯，而當事人作出于己不利的承認，其可信度是比較高的。從迅速解決爭議的角度出發，認定當事人自認的事實，有助于當下行政訴訟目的的實現。

（三）司法權與處分權的關系

自認體現當事人行使處分權與法院行使司法權的關系和界限問題。我國在法律制度建立之初，因歷史原因借鑒蘇聯模式，受其影響頗深。當事人的處分權，特別是程序選擇權方面不同程度地受司法權的干預。但隨著法治化進程的推進和民主思想的深入，當事人作為訴訟主體行使程序權利的自由得以保障。臺灣學者邱聯恭論述程序選擇權時曾深刻指出：“立法者及法官均應對于程序關系人，就關涉該人利益、地位、責任或權利義務之程序利用及程序進行，賦予相當之程序參與權及程序選擇權，籍以實現、保障程序關系人之實體利益及程序利益”。[4]當事人作出于己不利的自認，如若出于真實意思表達，無論其動機為何，法院均應當予以尊重，這是法治國發展的必然要求和結果。但處分權的行使以不損害國家利益、公共利益、第三人利益為前提，當法院審查認為該自認的事實有可能導致以上利益受損時，自認則不被允許。

（四）行政訴訟中的公共利益

自認是權利人在訴訟程序中自行處分其權利的表現，但一個人行使權利的最大邊界止于他人的利益。因此，一旦自認將會損害公共利益，自認將不被允許。這不論是在辯論主義還是職權探知主義下都是一樣的。只不過，自認在不同的訴訟程序中被限制的程度有所不同。然則，何為公共利益？公共利益具有不確定性和變動性，有時難以把握與衡量。“公共利益是一個不確定法律概念，無法準確描繪其邊界，本身呈現一種開放性狀態，但這種開放性并非無限擴展的，而是限于支撐公共利益的思想價值的作用范圍之內。”。[5]

雖然公益與私益在概念上相對立，但彼此之間卻并非互相排斥，相反，公益由私益組成，私益的保護同樣屬于公益。因此，私益與公益應具有同等的價值。德國學者Leisner所言：“公益之合法性即在于使私人生活順暢而無摩擦，最終，就國家之和平維護權而言，私益同時亦是公益”。[6]行政訴訟均不同程度涉及公益，但并非所有行政訴訟案件與公益的維護均具有直接關聯。例如商標及專利案件，雖然此類案件與經濟秩序的維護相關，但基本上乃涉及無體財產權的取得，私人經濟利益的取得與公益的維護并無直接關系。因此，自認在行政訴訟的運用以公益為標準，以是否具有直接關聯為杠桿。承認自認或者排除自認，在天平的兩端搖擺，越接近個人利益，自認就越有可能被采納；越接近公共利益，自認就越有可能被排除。這需要對具體的案件進行分析和把握。

三、自認的域外考察與借鑒

（一）英美法系國家和地區中有關自認之探析

1.英國司法審查中的自認

英國不區分私法與公法，公法上的爭議也通過普通法院進行審理，私法審查之訴的證據規則基本上適用英國民事訴訟證據規定，只在極少的條款作出特別規定。自認雖為傳聞規則的例外，但《1995年民事證據法》廢除了傳聞規則，傳聞規則的例外不再適用于普通法上的民事案件，但刑事訴訟中仍有意義。[7]“由于人們在通常情況下不會做出對己不利的承認，因此自認很可能是極為可靠的證據“。[8]非正式自認作為證據使用，具有立證價值，而正式自認具免除舉證責任、提高訴訟效率的作用。在英國民事訴訟規則中，正式自認與我國訴訟上自認基本一致。根據《1998年民事訴訟規則》第十四條第1款的規定，當事人既可以對全部事實進行自認，也可以僅就部分事實自認。作出的正式自認，經法庭允許，得以修正與撤回。[9]

2.美國司法審查中的自認

美國行政爭議由普通法院審理，沒有獨立的行政法院，并且在沒有法律特別規定的情況下，適用一般的民事訴訟程序。《美國聯邦證據規則》第101條和第1101條對適用范圍進行了雙重規定，美國司法審查是適用聯邦證據規則的。[10]與英國不同的是，自認不被認為是傳聞證據，也非傳聞法則的例外，而屬于證據法則的一種，這在《美國聯邦證據規則》第801條d款第（2）項的規定中體現，將對方當事人的自認從傳聞中明確予以排除。根據該規定，法庭外的自認，該當事人本人或代表本人身份的人所作的自認，只要該自認內容在訴訟當時與訴訟爭點具有關聯性，即可提出用來對抗自認當事人的證據。[11]除此之外還有四項有關自認情形的規定，都被認為是非傳聞陳述。

3.我國香港地區行政訴訟中的自認

由于特殊的歷史原因，我國香港地區的法律制度是在英國長期占領過程中建立起來的，沒有獨立的行政法以及行政訴訟證據制度，其行政訴訟證據參照民事訴訟中的規定處理。1997年香港回歸以后，按照《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的規定，我國香港地區原有法律規定只要不與基本法抵觸，沒有體現殖民色彩的均予以保留，我國香港地區的行政訴訟制度基本保持不變。在行政訴訟中，原告和被告也如同在民事訴訟中一樣，均對其主張有利于自己的事實負有舉證責任。但在正式承認（其意同于“自認”）的情況下，主張者可免除該責任的承擔。這種承認必須發生在訴訟過程中并向法庭作出，一經作出，法院不得作出與之相反的認定。當事人一旦作出自認，一般便不得將其撤回。[12]

（二）大陸法系國家和地區有關自認之探析

1.德國行政訴訟法中的自認

德國行政訴訟中的程序基本原則包括兩項：處分原則與調查原則。處分原則涉及由誰主導訴訟程序和確定訴訟標的的問題。該原則的目的是對公民提供法律保護。公民是否以及在何種范圍內提出公法上的請求，應由公民自行決定。調查原則也稱為職權調查原則和糾問原則，《聯邦德國行政法院法》認為公民通常都不能自行對于案情作出完整的描述，因此需要法院依職權對案件事實進行調查，從而有效保障當事人合法權益。具體來說，法院除聽取當事人陳述外，還獨立地對案件事實進行調查，用盡一切合理辦法探知事實真相。法院不受當事人主張和提出證據的約束。該法第86條第1項規定:“法院依職權調查案件；調查中應傳喚參與人。調查不受參與人提供的陳述及查證申請的約束。”德國在訴訟進程上采取當事人主義，在證據調查和事實審理上嚴格采取職權探知主義。行政訴訟中的原告、被告不負有真正意義上的舉證責任：所有的事實和證據等待法院的發掘與認定，當事人承擔的只不過是證據協力義務。因此，德國并不承認自認的適用。

2.日本行政訴訟法中的自認

日本于1962年制定了《行政案件訴訟法》，該法第24條規定法院認為有必要時，可以依職權進行證據調查。允許當事人對調查結果以口頭辯論的方式進行攻擊防御。這一方面能提高訴訟效率，另一方面又能保障非具有專業技能的訴訟參加人獲得救濟。另外，日本《行政裁判法》第38條第1款也規定:“（法院）可以收集認為必要的證據，傳喚證人及鑒定人，令其按照審問作出證明及鑒定”。

日本行政訴訟先后受到德國和美國的雙重影響，由于這一特殊的歷史沿革，現行日本行政訴訟制度的特點在于，以英美法系的行政審判體制運用大陸法系的行政訴訟程序審理行政案件。[13]在日本，當事人辯論主義是原則，但當案件不僅涉及當事人利益，還與第三人或公共利益相關時，法院可在當事人未提供的事實作為審判基礎，且不拘泥于當事人之間的自認，得徑行證據調查。[14]日本行政事件訴訟法并沒有采取完全的當事人主義或是完全的職權探知主義，而是在當事人主義中加入某些職權探知主義的要素，成為修正的當事人主義，承認自認在行政訴訟中有條件地適用。

3.我國臺灣地區行政訴訟法中的自認

我國臺灣地區《行政訴訟法》第125條和第133條確立了職權探知主義，即“行政法院應依職權調查事實關系，不受當事人主張之約束”“行政法院于撤銷訴訟，應依職權調查證據；于其他訴訟，為維護公益者，亦同”。第134條規定了自認的限制，“前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其它必要之證據”。言下之意，對于撤銷訴訟和涉及公益的案件不可適用自認外，其他案件承認自認的適用，當事人仍然有提出證據的主觀舉證責任，準用民事訴訟有關規定。另外，該法第114條規定了無關公益的撤回訴訟；第202條規定了無關公益的舍棄與認諾；第219條規定了無關公益的和解。從這些條文規定均可以看出，我國臺灣地區行政訴訟雖仿效德國采職權探知主義模式，但也以涉及公益為分野，既保證依法行政地貫徹，也保障當事人的程序選擇權，二者兼而有之地存續于行政訴訟中。

（三）兩大法系行政訴訟制度中的自認對我國的借鑒

在英美法系國家和地區的法庭上，真正的主角是訴訟當事人雙方，在這一程序結束后，法院再來決定適用哪種證據，確定由哪一方舉證。一般情況下，成功提出證據的人將贏得訴訟。又因英美法系國家不區分公法和私法，司法審查也遵循民事訴訟的程序，在辯論主義模式下，自認當然有其天然生長的土壤。

在大陸法系的行政訴訟中，法官的角色要比在英美法系中顯得更為突出。大陸法系看重公法和私法的劃分，但也沒有絕對的分界，部分行政訴訟規則可準用民事訴訟規則。但凡涉及國家利益、公共利益和第三人利益的案件，法官就能突破當事人的約束，徑行調查收集證據。法官仍然處于中立第三者的地位，只不過在行政訴訟這一較為特殊的訴訟中，有選擇性地向弱勢的原告一方傾斜，使雙方更趨對等，能夠進行一場實質公平的較量。對于不涉及公益或極少涉及公益的案件，此特點就不那么明顯了，反而傾向于英美法系的作法，讓當事人自行較量，獨自完成各自的訴訟上的責任，這仍然是出于維護雙方平等地位的初衷。

我國的立法因地制宜地采用了被告承擔舉證責任的分擔方式，此點傾向于英美法系，但同時又秉持著大陸法系公私法二元論，因此兼具大陸法系和英美法系的雙重特點。在此認為，我國可借鑒日本和我國臺灣地區的經驗，有限制地允許自認適用于行政訴訟。

四、我國行政訴訟的自認

（一）我國行政訴訟適用自認的基礎

1.我國行政訴訟的模式

新中國成立之初，我國的法律制度借鑒蘇聯模式。法院在訴訟的全部過程中起著重要的主導性作用，當事人的意志往往被置后，其處分權受到法院諸多干預與限制。《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）于1989年頒布施行后，行政訴訟從民事訴訟中脫胎出來成為獨立的法律部門。該法規定舉證責任由被告承擔證明其行政行為合法的責任。2002年《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《證據規定》）頒布施行，除了規定自認規則，還規定法院依職權調取的證據須經當事人質證，且當事人對證人、鑒定人可以發問。行政訴訟中當事人的主體地位逐漸加強，法院的職權色彩逐漸減弱。

我國行政訴訟法從舉證責任分配上來說，由被告承擔大多數的舉證責任，法院只在某些特定情況下依職權調查案件事實和收集證據，例如某些程序性事項。須說明的是，法院依職權調查的權力來源于司法權天然屬性，與職權探知主義下法院調查取證存在著本質上的區別。職權探知主義中當事人向法庭提出證據是協力義務的要求，當事人并不承擔實質意義上的舉證責任，訴訟相關的案件事實由法院調查，毋庸當事人主張和舉證。我國行政訴訟舉證責任則不同，被告承擔實質意義的舉證責任，須積極舉證證明其作出的行政行為合法，法院基本處于消極中立地位，不能調查取證證明行政行為是否合法。

由此觀之，我國行政訴訟并非職權探知主義，而更相近于修正的辯論主義。在此前提下，將自認經限制后適用于行政訴訟，無害依法行政原則的貫徹即可。只不過，因行政訴訟多涉及公益之屬性，自認適用的范圍恐亦不多。

2.我國行政訴訟的目的

我國現行《行政訴訟法》自修改以后，刪除了“維護”一說，“解決行政爭議”被安排在保護合法權益和監督依法行政之前，這與我國目前法治環境和法治進程有關。目前我國仍處于法治建設的初級階段，法治化的建設任重道遠，而在初期，行政訴訟最緊要、最迫切的目的便是解決行政爭議，這本身也是訴訟的本質屬性。因此在這一階段，自認與解決行政爭議這一目的不謀而合。將雙方之間無爭議的案件事實直接作為裁判基礎，集中處理爭議焦點，有利于糾紛的迅速解決。

（二）我國行政訴訟自認之完善

1.確保自認的完整性

（1）明確自認的對象

通說認為自認是對于己不利的事實作出的不持異議的陳述，如日本學者新堂幸司論及自認的成立時曾言：“只有承認于己不利事實的陳述才構成自認”。[15]我國臺灣地區學者李學燈教授如此表述：“不利于己，為自認之本質”。[16]《證據規定》第65條將自認的對象表述為“當事人陳述的案件事實”，囊括了有利與不利事實，此與自認的本質相悖。自認規則的效果在于免除負有舉證責任一方的證明責任。負有舉證責任的一方承擔證明與其實體請求相關的直接事實存在或真實的責任，對于該事實，雙方必然有不同的主張。亦即，訴訟兩造對薄公堂，即有不能自行解決的爭議或者不能達成一致意見的爭點，訴訟當事人一造之訴請必然與另一造矛盾，無法從根本利益上達成一致，從而產生了訴訟中主張與抗辯，抗辯與再抗辯如此螺旋式的推進過程。

（2）確保自認的效力

《證據規定》第65條賦予了法院不受當事人自認效力約束的裁量權，自認的事實須經法院查實才能作為認定案件事實的根據。既然如此，自認歸于《行政訴訟法》第33條第5項規定的當事人陳述即可，自無另行規范之必要。之所以出現目前似是而非的局面：一方面是立法者對于行政訴訟具有監督行政這一重要職能的考量，不敢放權太多；另一方面是職權主義思維慣性的結果。但這種“猶抱琵琶半遮面”的規定缺乏實際可操作性，當事人的程序選擇權并未真正落實，也給司法實踐帶來許多不必要的麻煩和隱患。將自認規則引入行政訴訟，如何限制自認規則的運用而不致使其影響行政訴訟職能的發揮和目的達成，是具體制度安排的問題，但首要便是確保自認的完整性。自認一旦作出，法院則應當對該事實予以認定，受其約束，除有害國家利益、公共利益以及第三人合法權益的事項外。

（3）明晰自認的撤回

自認之所以具有理論上的正當性乃是因為自認人受“自我責任原則”與“保護對方當事人信賴利益”的約束。根據《證據規定》第65條，自認在“相反證據足以推翻的除外”情形下得以撤回。言下之意，雙方當事人與法院均有可能推翻自認，且撤回的具體情形也不明確。例如，自認人在訴訟進行中發現先前程序中所作的自認從有利變為不利，從而欲舉證推翻之。但當事人本應對自己作出的訴訟行為承擔責任，隨意撤回不僅有礙訴訟進程也有損訴訟的嚴肅性。同樣地，法院也不可主動調取證據推翻當事人自認的事實，除非法院顯著知曉當事人自認與真實情況相反。筆者認為，宜在第65條中增加自認撤回情形作為第二款，并刪除原有“相反證據足以推翻的除外”的模糊表述。自認只有在滿足以下五種情形時才得以撤回：a,自認人證明其自認是在欺詐、脅迫之下作出；b,自認撤回取得對方當事人的同意；c,自認是基于錯誤認識作出且與真實情況不符；d，自認有損國家利益、公共利益或第三人利益，e，代理人在代理權范圍外作出的自認，且當事人不予追認。[17]

3.自認的具體適用

（1）按照訴訟類型劃分

訴訟類型是以訴訟要件所形成的特殊規范構造為觀察對象所形成的制度表象。[18]我國行政訴訟并沒有對訴訟類型明確規定，而只能從訴因和裁判方法中獲取。根據現有的法律規定，已具備包括形成之訴、確認之訴、給付之訴在內的三大基本訴訟類型。基于此，根據案件類型，以涉及公益程度強弱為標準分別探討是否適用自認。

第一，形成訴訟。形成之訴包括撤銷訴訟和變更訴訟。撤銷訴訟一直以來是行政訴訟的重鎮，它是行政相對人針對損害其利益的行政行為，請求法院予以撤銷的訴訟。提起撤銷訴訟的一個主要條件就是被訴的行政行為違法，致使原告的權利受到侵害，原告訴至法院請求溯及既往地撤銷該行政行為的效力，使受損害的權利得以恢復。該訴訟類型主要針對干預行政，例如警察、安全和秩序方面，該類案件的審理重點在于審查行政行為是否違法。因此，在撤銷訴訟中，涉及對國家權力行使之要事，不得適用自認。變更訴訟的本質是司法權對行政權的干涉，考慮到行政權與司法權各自分工不同，行政訴訟只審查行政行為的合法性，而不審查其合理性，原則上是不能替代行政機關作出決定的。但為了徹底解決行政爭議，不使相對人陷入循環訴訟，修改后的《行政訴訟法》第77條，將法院作出變更判決的情形中增加了 “其他涉及對款額的確定、認定確有錯誤的”一項，對此應可以適用自認。因為，對罰款的數額認定，并不是原則性問題，而是技術問題，其作出自認與否對公益影響甚微。而“行政處罰明顯不當”的情形，表明處罰表面上合法，但其不合理已經超出一般程度，嚴重違背了法律的目的和精神，從而演變成為合法性問題，因此不可適用自認。

第二，確認訴訟。確認訴訟是對行政法律關系以及行政行為的效力進行確認的訴訟。確認違法判決，是撤銷判決和履行判決的補充。其有兩大類。第一大類里有兩種情形：其一是行政行為應當撤銷但撤銷會造成國家利益、公共利益重大損害的，此種情況不言而喻不可適用自認。其二是行政程序輕微違法，因對原告權利不產生實際影響，可以適用自認。第二大類有三種情形：其一是行政行為違法，但不具有可撤銷內容。這種情況主要是指行政事實行為，行政機關作出的不創設新的行政法律關系但在實際上影響當事人利益的行為，例如執行職務時毆打行政相對人或者損毀財物，這類行為違法雖因不具有可撤銷性故而不適用撤銷判決，但行為惡性影響大，不可適用自認。其二是被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法。這類行為一經法院認定違法，因原行政行為已經被改變而在法律上不復存在，本應撤銷而無法撤銷而已，不應適用自認。其三，被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義。該類行為須視情況而定，例如火災發生時，公民請求救援但公安消防部門沒有履責，其失職行為的后果可能導致財產損失甚至人員的傷亡，影響重大，必須排除自認適用。對于確認行政行為無效的，因其不具有主體資格或有重大且明顯的違法情形，說明行政行為已經不屬輕微違法和一般違法，這類行為自然不可適用自認。但對于確認行政法律關系的，例如人事任命糾紛，其結果僅影響訴訟兩造，不累及他人，因此承認自認的效力。

第三，給付訴訟。現行《行政訴訟法》第72條和第73條借鑒我國臺灣地區的課予義務訴訟和給付訴訟（狹義的給付訴訟，意指單純的金錢等財產給付）設立。對于請求給付行為的訴訟，例如發放證照的許可行為，該類行為影響到市場準入和經營秩序，因此不適用自認；又例如請求政府信息公開，該類信息一般多與社會大眾或者第三人利益攸關，因此排除自認。例外情形如請求行政機關履行依申請的行政行為時，被告承認曾收到原告的申請的自認應予以認定，該自認與公益并無關系，且提交過申請的事實對于原告來講時常也是難以證明的。對于請求單純的金錢及財產的給付，例如撫恤金、社會生活保障金和拆遷款的發放，一般只影響當事人的權利，與公益牽涉微弱，可適用自認。第78條還涉及到行政協議，乃是行政機關與民事主體訂立的民事法律關系活動，因其與民事活動有著較強的相似性，也可適用自認。

以上僅就目前我國較為普遍的訴訟類型作出簡單示例，但社會行政管理復雜，行政權的觸角觸及社會生活的方方面面，很難在此一一窮盡列舉。一言以蔽之，自認被排除適用或者是限制適用的原則在于：被訴的行政行為是否與國家利益、公共利益和第三人利益呈直接關聯關系。并不直接相關的，則宜承認自認，并確保其完整適用。

[1]吳庚：《行政爭訟法論》，三民書局，1999年，第175頁

[2][15]（日）新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，法律出版社，2008 年，第 306、377 頁

[3]蔡志方：《行政救濟法新論》，元照出版公司，2000年，第206頁

[4]邱聯恭：《程序選擇權論》，三民書局，2000年，第33頁

[5]胡鴻高：《論公共利益的法律界定——從要素解釋的路徑》，《中國法學》2008年第4期，第59頁

[6]張文郁：《權利與救濟——以行政訴訟為中心》，元照出版公司，2005年，第59頁

[7][9]齊數潔主編：《英國證據法》，廈門大學出版社，2014 年，第 279、467 頁

[8]荊琴 邱雪梅：《英國證據法的傳聞規則研究》，《廈門大學法律評論》2002年第3期，第187頁

[10][12][14]薛剛凌主編：《外國及港澳臺行政訴訟制度》，北京大學出版社，2006年，第196、319、173～174 頁

[11]陳界融：《美國聯邦證據規則（2004）譯析》，中國人民大學出版社，2005年，第96頁

[13]江利紅：《日本行政訴訟法》，知識產權出版社，2008 年，第 689～690頁

[16][17]李學燈：《證據法比較研究》，五南圖書出版公司，1992 年，第 104、116 頁

[18]劉飛：《行政訴訟類型制度的功能》，《法學研究》2013年第5期，第58頁

（責任編輯：張曉月）

Introspection and Perfection of Confession in Administrative Litigation of China

Hu Yu

In accordance with the provisions of the Supreme People's Court on Several Issues Concerning Evidence in Administrative Litigation in 2002,Article 65 is considered to be confession in the administrative litigation.However,according to the analysis and underlying theory,the meaning of confession is different from the common sense,the rule is too simple to be operated.Therefore,it is appropriate to ensure the integrity of confession,to clear out the object of confession,to ensure the validity of confession,and to clarify the withdrawal of confession.Then confession is better to be refined based on the division of three basic types of litigation,excluded from the issues which would directly affect the public interest and the issues which are in accordance with the administration,thus consummates the confession of the administrative litigation in our country.

confession,administrative litigation mode,public interest